La carta dei servizi: uno strumento efficace per una buona amministrazione.

6 
 
Introduzione 
 
 
La trasformazione che negli ultimi decenni ha subito il 
settore pubblico, nonché la crescente consapevolezza 
dell‟importanza della persona umana, hanno condotto il 
legislatore a intervenire in merito alla realizzazione di un 
processo di funzionalizzazione dell‟attività amministrativa
1
 
soprattutto nella sua veste di erogatrice di servizi di pubblica 
utilità. Infatti la decisione dei pubblici poteri di sottoporre 
servizi di pubblica utilità quali trasporti, energia, gas, acqua, 
etc, ad una disciplina differenziata, nonché il riconoscimento 
dell‟essenzialità dei servizi sociali, è fortemente legato alla 
valutazione di interessi costituzionalmente rilevanti che vi 
sono sottesi (art. 41 e 43 Cost.). Dunque il cittadino 
consumatore deve poter contare su un‟adeguata tutela dei 
propri interessi e sulla possibilità di poter ricorrere a 
strumenti di protezione. In tal senso trova fondamento la 
questione della qualità del servizio pubblico - sia quello a 
carattere imprenditoriale (c.d. public utilities), sia quello a 
carattere sociale (servizi sociali) - la quale non può 
rappresentare solo un insieme di soluzioni tecniche, ma deve 
costituire un‟esigenza nel rapporto tra la Pubblica 
Amministrazione e il cittadino
2
. Sotto questa prospettiva si 
inserisce lo strumento organizzativo della Carta dei servizi la 
cui struttura, nonostante sia caratterizzata dal confronto tra 
obiettivi, ovvero gli standard di qualità predeterminati, e  
                                                 
1
 In merito alla funzionalizzazione quale elemento distintivo dell‟attività 
amministrativa cfr. M. DUGATO, Atipicità e funzionalizzazione nell’attività 
amministrativa per contratti, Milano, 1996. 
2
 Cfr. L. IEVA, Tutela dell’utente e qualità del servizio pubblico, IPSOA, 2002.
7 
risultati (le performance realizzate concretamente), deve 
rappresentare un “imperativo” sociale per gli erogatori di 
servizi pubblici, affinché li aiuti a riconoscere agli utenti una 
serie di diritti e mezzi giuridici, soprattutto di tipo 
preventivo, utili a realizzare una efficace difesa delle loro 
posizioni. Le Carte costituiscono strumenti di tutela che 
disciplinano la concreta erogazione dei servizi pubblici in 
modo tale da migliorare la qualità delle prestazioni fruibili e 
renderle il più possibile congrue e rispondenti ai bisogni 
concreti degli utenti, garantendo l‟esigenza della qualità della 
vita dei cittadini. Il seguente lavoro, dunque, si propone di 
presentare la Carta dei servizi quale strumento volto a 
garantire che la Pubblica Amministrazione, e tutti gli 
erogatori di servizi pubblici, operino nel rispetto della piena 
realizzazione dell‟efficienza ed efficacia organizzativa 
nonché del risultato amministrativo. La prima parte del 
lavoro, evidenzia il cambiamento che ha interessato negli 
ultimi tempi la Pubblica Amministrazione, e come, l‟esatta 
considerazione dell‟importanza della persona umana nel 
dettato costituzionale, abbia condotto ad un processo di 
trasformazione circa l‟impostazione del rapporto tra il 
cittadino e l‟erogatore di un servizio pubblico. L‟analisi 
pertanto si sofferma su una nuova impostazione che ha 
assunto tale rapporto e su nuovi elementi di comunicazione 
che caratterizzano lo stesso. In particolare si procede 
delineando il percorso riformatorio che ha interessato il 
tema della protezione dei diritti degli utenti-consumatori, 
facendo emergere come la tutela dell‟utente del servizio 
pubblico costituisca una sorta di evoluzione delle politiche 
comunitarie in tema di difesa dei consumatori. Il lavoro 
procede con l‟illustrazione dello strumento di tutela della 
Carta dei servizi nel suo processo di attuazione, nonché nella 
sua definizione di standard e finalità volti alla soddisfazione
8 
dell‟utente. Infine viene fatto emergere come nonostante 
fenomeni, quali la privatizzazione e la liberalizzazione, 
possano essere orientati alla realizzazione della customer 
satisfaction, resta comunque importante l‟attuazione di uno 
strumento “pubblicistico”, meglio se di natura preventiva, 
qual è appunto la Carta dei servizi, in quanto è da questa che 
emergono elementi volti a rendere effettiva la tutela dei 
diritti fondamentali, e in particolare del diritto all‟erogazione 
di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza.
9 
 
Capitolo 1 
 
L’ evoluzione dell’ordinamento 
amministrativo: verso 
un’amministrazione di risultato. 
 
 
1.1 L’importanza della persona 
nell’attività amministrativa. 
 
  
Il diritto amministrativo nasce come branca del diritto 
che si occupa dello studio del potere amministrativo, visto 
come mera capacità riconosciuta alla Pubblica 
Amministrazione di incidere, unilateralmente, sulla 
posizione giuridica dei destinatari dell‟azione amministrativa. 
Tale potere, in epoca precostituzionale, si mostrava come 
autorità contrapposta alla libertà delle persone e trovava 
legittimazione dall‟alto, quale applicazione delle normative 
regie del sovrano. Questa visione “preistorica” della 
Pubblica Amministrazione ha lasciato oggi spazio a un 
diritto amministrativo che si propone di inquadrare il potere 
della P.A. in una realtà in cui viene ad essere legittimato dal 
basso ovvero dalla comunità e dalle persone che la 
compongono. Non si tratta più di un potere auto 
referenziale e autosufficiente, ma orientato alla “funzione di
10 
servizio” e alla cura degli interessi concreti dei soggetti
3
. Si 
tratta di un‟autorità da un lato riconosciuta, perché con 
l‟intervento pubblico viene curato un certo interesse ed 
espletato un certo servizio, e dall‟altro giustificata dalla 
funzionalizzazione dell‟autorità amministrativa alla cura e 
agli interessi della persona. E‟ opinione diffusa che il diritto 
amministrativo abbia attraversato (e stia ancora 
attraversando), almeno sul piano normativo e del dover 
essere, un profondo processo di cambiamento che ha 
interessato la gran parte degli istituti tradizionali e, con essi, 
lo stesso modo d‟essere e di svolgersi della funzione 
amministrativa.
4
  
Ciò che deve emergere è rappresentato dai diritti della 
persona e dalla loro crescente centralità (anche) nel diritto 
amministrativo, nell‟ambito di un rapporto tra cittadino e 
Pubblica Amministrazione, nel quale va sempre più colta 
l‟esplicazione di un “servizio”, piuttosto che la 
manifestazione di un potere.
5
 Infatti la nozione di “potere 
amministrativo” può dirsi sostituita da quella di “funzione 
amministrativa”, e se è vero che ancora oggi il diritto 
amministrativo si caratterizza per una tendenziale 
contrapposizione tra il momento dell‟autorità e il momento 
della libertà, è anche vero che sempre più spesso il momento 
dell‟autorità trova la sua ragione d‟essere nella realizzazione 
della libertà. Si cerca dunque di superare il binomio autorità-
libertà in nome dell‟affermazione dello “stato comunità” e in 
luogo dello “stato persona”, con conseguente messa in 
                                                 
3
 Sulla trasformazione del ruolo dei pubblici poteri in attività di servizio cfr. F.G. 
SCOCA, Autorità e consenso, in Diritto amministrativo, 2002; cfr. M. NIGRO, E’ 
ancora attuale una giustizia amministrativa?, in Foro it., 1983, pag. 254. 
4
 G. SORRENTINO, Diritti e partecipazione nell’amministrazione di risultato, Napoli, 
2003, pag. 9-10. 
5
 G. SORRENTINO, Op. cit., pag. 12.
11 
discussione della “sovranità dello stato”
6
. La tensione verso 
la persona in funzione della libera, piena e dignitosa 
esplicazione della sua personalità nella faticosa affermazione 
su scala mondiale o quantomeno europea delle “Quattro 
Libertà”: libertà di parola e di pensiero, libertà religiosa, 
libertà dal bisogno (i diritti economici e sociali), e libertà 
dalla paura (il diritto alla pace)
7
, rappresenta oggi un‟esigenza 
immanente allo svolgimento della storia umana, che dal 
piano puramente etico ha guadagnato i “luoghi” del diritto e 
delle relazioni giuridiche, nei quali ha acquisito una 
dimensione sempre più vincolante e impegnativa fino a 
elevarsi (almeno sul piano del dover essere) a valore 
fondante di ogni ordine giuridico. Detta tensione che si 
coglie ai livelli ordinamentali più ampi e diffusi, per quel che 
riguarda l‟ordinamento italiano, si rafforza e consolida alla 
luce dell‟inequivoco dettato della Costituzione repubblicana 
che nei suoi primi articoli pone la persona umana al centro 
dell‟ordinamento
8
. Infatti in un‟ epoca di cambiamenti, 
globalizzazione e glocalizzazione, l‟ analisi del diritto 
amministrativo sembra trovare un punto fermo proprio 
nella Costituzione repubblicana del 1947, che costituisce dal 
punto di vista delle fonti interne del diritto la forza giuridica 
più importante, grazie ai precetti e ai valori in essa racchiusi 
che fondano il nostro ordinamento repubblicano. Dopo 
                                                 
6
 L. DI SANTO, Teoria e Pratica dei Diritti dell’Uomo, Napoli, 2002, pag. 114-118. 
7
 “Attende ancora compiuta attuazione (e in molte parti del mondo è pura 
illusione) il grande progetto roosveltiano di una società mondiale fondata sul 
rispetto “da parte di tutto il mondo” delle Quattro Libertà, ma è tuttavia 
innegabile che l‟affermazione dei diritti umani sulla scena mondiale ha 
fortemente contribuito a democratizzare le relazioni internazionali, facendo 
sempre più emergere (anche se con fatica e sacrificio) la persona umana 
all‟interno di uno spazio prima riservato agli stati sovrani”. Cfr. G. 
SORRENTINO, Op. cit., pag. 16. 
8
 G. SORRENTINO, Op. cit., pag. 28.
12 
l‟entrata in vigore della Costituzione la dottrina cominciò ad 
interrogarsi sul tipo di rapporto, tra cittadino e Pubblica 
Amministrazione, che poteva emergere dal testo 
costituzionale, ed ebbe ad evidenziare come a tal fine fosse 
necessario non tanto andare alla ricerca delle singole norme 
che si occupano della Pubblica Amministrazione, quanto 
porre l‟attenzione sull‟impianto complessivo del testo 
costituzionale nonché alla sua filosofia di fondo
9
. Il discorso, 
in merito, prende le mosse dall‟insegnamento di Esposito, il 
quale, dopo aver sottolineato che l’amministrazione da 
mostruosa macchina mossa dall’alto si trasforma in organismo vivente 
dai molti centri di vita, ha efficacemente ammonito che chi voglia 
sapere come è disciplinata l’amministrazione nella nostra costituzione 
non deve leggere due soli articoli (97 e 98), ma l’intera costituzione
10
. 
Di grande importanza sono i primi articoli della 
Costituzione, dai quali si rileva in maniera diretta il tipo di 
amministrazione che deve e può operare nel nostro 
ordinamento. L‟articolo 1 della Costituzione dopo aver 
enunciato che “L‟Italia è una repubblica democratica 
fondata sul lavoro” precisa al comma 2 che “la sovranità 
appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti 
                                                 
9
 “Partendo dalla “costituzionalizzazione dell‟amministrazione” e dalla filosofia 
di fondo che ispira la nostra Costituzione quanto ai rapporti tra cittadino e 
amministrazione pubblica, ci si propone di guardare alle vicende amministrative, 
per così dire, dalla parte dei diritti delle persone, per tentare di cogliere nella loro 
soddisfazione, promozione e valorizzazione il senso profondo dell‟agire 
amministrativo o se si vuole dell‟autorità che si manifesta nell‟esercizio della 
funzione”. Cfr. G. SORRENTINO, Op. cit., pag. 12; Sulla 
“costituzionalizzazione dell‟amministrazione” cfr. V. BACHELET, Costituzione e 
amministrazione. Scritti giuridici (a cura di G. Marongiu - C. Riviello), Roma, A.V.E. 
1992; cfr. G. MARONGIU – G.C. DE MARTIN, Democrazia e Amministrazione. 
In ricordo di Vottorio Bachelet, Milano, 1992. 
10
 C. ESPOSITO, Riforma dell’amministrazione e diritti costituzionali dei cittadini, in La 
Costituzione Italiana. Saggi, Padova, 1954, pag. 247 e ss.
13 
della Costituzione”; con tale affermazione ideologica che 
testimonia l‟appartenenza del potere al popolo e quindi alla 
comunità, si rileva come il potere dell‟Amministrazione 
venga legittimato dal basso. Tale enunciato si consolida con 
l‟articolo 2, che taluni definiscono “la grande norma”, il 
quale afferma che : “La Repubblica riconosce e garantisce i 
diritti inviolabili dell‟uomo, sia come singolo che nelle 
formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede 
l‟adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, 
economica e sociale”. Volendo intendere con la parola 
“Repubblica” tutti i soggetti pubblici, e quindi in generale la 
Pubblica Amministrazione, tale norma ci orienta a 
comprendere che esiste al centro dell‟ordinamento la 
“persona” considerata nella sua individualità e non come 
entità astratta. Le persone sempre più spesso non sono mere 
destinatarie dell‟attività amministrativa, la quale non può 
esplicarsi con l‟autorità, bensì beneficiarie della stessa. A 
livello teorico esiste la possibilità per la Pubblica 
Amministrazione di agire e intervenire con potere 
autoritativo, ma si tratta di un potere funzionalizzato alla 
soddisfazione di interessi e diritti di singoli soggetti. 
L‟articolo 2 dunque rileva nei rapporti amministrativi perché 
enuncia non solo l‟esistenza di diritti inviolabili dell‟uomo
11
 
ma anche la centralità della persona quale destinatario dei 
                                                 
11
 Si tratta di una sorta di clausola generale in forza della quale oggi i diritti 
inviolabili costituiscono una situazione soggettiva; esistono infatti situazioni 
soggettive che non si elevano a diritto, nelle quali la Pubblica Amministrazione 
non è tenuta ad un‟attività di tutela e salvaguardia, ed esistono invece situazioni 
soggettive che generano diritti che in epoche passate non potevano essere 
considerati né diritti inviolabili né interessi legittimi, così come in un futuro 
prossimo saranno considerati diritti inviolabili situazioni soggettive che oggi non 
sono considerate in ambito giuridico. Infatti nell‟ordinamento giuridico il diritto 
è vita, quindi così come le esigenze e i valori umani mutano anche il diritto si 
evolve secondo il modificarsi delle esigenze e dei valori.