L'amministrazione partecipata. Aspetti teorico normativi e il caso dell'Ufficio relazioni con il pubblico del Comune di Quarto

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CAPITOLO PRIMO 
LA PARTECIPAZIONE PROCEDIMENTALE NEL QUADRO 
DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI 
 E DELLA LEGISLAZIONE VIGENTE 
Sommario: 1. Il valore della partecipazione nella Costituzione italiana – 1.1 
Mancanza di una norma generale sulla partecipazione procedimentale – 1.2 Esigenza 
di “Democratizzazione” dell‟Azione Amministrativa – 2. La partecipazione al 
procedimento amministrativo nella Legge 7 Agosto 1990 n° 241 – 2.1 La 
comunicazione di avvio del procedimento – 2.2 Le modalità e i contenuti della 
comunicazione – 2.3 Intervento nel procedimento – 3. Diritti dei partecipanti al 
procedimento – 4. Il nuovo istituto del preavviso di rigetto – 5. Accordi integrativi o 
sostitutivi del procedimento – 6. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi 
 
1. Il valore della partecipazione nella Costituzione italiana 
E‟ nella nostra fondamentale  Carta Costituzionale che bisogna ricercare 
la base, nonché i motivi della presenza della dimensione partecipativa.                                                      
La Costituzione italiana non ha previsto esplicitamente , come sarebbe 
stato desiderabile, una procedura amministrativa aperta alla 
partecipazione delle persone coinvolte dall‟azione amministrativa, ma 
essa è stata, pur  lentamente, enucleata dalla cultura giuridica e, anche se 
con gran ritardo, riconosciuta dalla legislazione  (a partire dalla L. n° 241 
del 1990) dopo un defatigante itinerario presso giurisdizioni risultate 
tutte poco sensibili a tale prospettiva
1
. 
La partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo è dunque 
un istituto che, pur non trovando le sue origini direttamente dalla lettera 
                                                           
1
 U. ALLEGRETTI, Procedura, Procedimento, Processo. Un’ottica di democrazia partecipativa, 
in Rivista trimestrale di Diritto Amministrativo  4/2007, Giuffrè, p. 784.
5 
costituzionale, può essere dedotto da alcune sue disposizioni e principi 
ed in particolare negli artt. 1
2
, 2
3
, 3, 4, 21, 24, 97, 118 della 
Costituzione
4
. 
La partecipazione procedimentale può essere ricondotta al principio 
costituzionale di imparzialità sostenendo, in virtù del combinato disposto 
degli art. 1 e 97 Cost., che mentre lo Stato ottocentesco ben poteva 
concepire un‟amministrazione di mera spettanza del Sovrano e, dunque, 
del tutto chiusa nei confronti del popolo, con l‟avvento della 
Costituzione Repubblicana la Pubblica Amministrazione avrebbe 
dovuto, invece, rivelarsi aperta al contributo partecipativo dei cittadini.  
Dall‟ art. 1 Cost., che attribuisce la sovranità al popolo nei limiti e nelle 
forme previste dalla stessa Costituzione, si desume il conseguente 
principio della partecipazione dei privati al procedimento 
amministrativo, quindi l‟amministrazione avrebbe dovuto 
                                                           
2
 È in particolare G. BARONE, L’intervento del privato nel procedimento amministrativo 
1969, Giuffrè, p.8 e ss., che sostiene la tesi secondo cui il concetto di partecipazione deve 
essere ricondotto al principio di sovranità popolare, che vuole in linea generale il cittadino 
vicino agli uffici che esercitano la funzione pubblica, e, come attuativi di questo, ai principi 
del buon andamento e dell’imparzialità. 
3
 Secondo A. SCOGNAMIGLIO, Il diritto di difesa nel procedimento amministrativo, 2004, 
Giuffrè, p.174, il diritto alla partecipazione trova fondamento nell’indeterminatezza 
contenutistica dell’art. 2 Cost. in cui si richiede all’individuo l’adempimento dei doveri 
inderogabili di solidarietà sociale. Cfr. anche U. ALLEGRETTI, Il pensiero amministrativistico 
di Giorgio Berti: l’amministrazione capovolta, in www.amministrazioneincammino.it, cit. p. 
12, “E’ il dovere di solidarietà che accompagna le libertà dell’uomo, anzi le stringe e le 
cementa, esso è il cuore del dovere di rendersi partecipi di una grande amministrazione 
degli interessi sociali, di partecipare alla creazione sociale”.  
4
 U. ALLEGRETTI, Democrazia partecipativa: un contributo alla democratizzazione della 
democrazia, in www.astrid-online.it  p.14, secondo l’A. Le costituzioni raramente 
contengono l’espressione “Democrazia Partecipativa” (…), ma il loro impianto in quanto 
costituzioni democratiche fondate sulla sovranità popolare e alcuni riconoscimenti testuali 
allusivi o indiretti consentono di dedurne dalle costituzioni stesse la sicura autorizzazione e 
anzi una disposizione di spirito favorevole.
6 
necessariamente comparare – proprio in un‟ottica di imparzialità – 
l‟interesse pubblico con quello dei soggetti  privati coinvolti
5
.  
L‟azione amministrativa non può essere veramente imparziale se, 
lasciate fuori dal procedimento le parti coinvolte, non vengono acquisiti 
tutti gli elementi utili ai fini della decisione e quindi non vengono 
percepiti e valutati i diversi interessi coinvolti inoltre l‟azione 
amministrativa, senza la partecipazione di tali interessi, non può essere  
totalmente efficiente, e dunque dare applicazione completa al principio 
di buon andamento dell‟amministrazione, enunciato anch‟esso dall‟art. 
97 Cost., e questo poiché la Pubblica Amministrazione, soltanto 
attraverso la partecipazione degli interessati al procedimento, può 
acquisire tutto ciò che risulta essere necessario per l‟adozione di una 
decisione ponderata e congrua
6
.  
In base all‟art. 2 Cost., che esprime la centralità dei diritti della persona e 
il loro complemento nelle formazioni sociali, la partecipazione può 
essere vista come uno dei diritti fondamentali, alla stessa maniera dei 
diritti politici più tradizionali. Conferire un diritto aggiuntivo al 
patrimonio tradizionale dei diritti politici del cittadino, è un obiettivo di 
grande valore; questo nuovo diritto è di per sé significativo nella misura 
in cui consente di influire sulla cosa pubblica e cumulandosi agli altri 
diritti, contribuisce a espandere la dignità complessiva delle persone e 
quella dei gruppi, soprattutto di quelle e quelli che non dispongono di un 
potere sociale, culturale ed economico
7
. 
                                                           
5
 C. CANNIZZO, La partecipazione al procedimento amministrativo: diluizione del potere e 
relazione comunicativa, 2006 in www.diritto.it. 
6
 G. BARONE, op. cit., pp.17 e 47 ss., l’A. precisa che l’esigenza del cittadino di partecipare e 
quella di efficienza troverebbero un punto di equilibrio nel contemperamento reciproco dei 
principi di imparzialità e buon andamento. 
7
 U. ALLEGRETTI, op. cit. , p. 29.
7 
Per altro verso, il fondamento costituzionale della partecipazione, 
discende dal fondamentale principio di eguaglianza sostanziale sancito 
all‟art. 3 comma 2 Cost., dal quale deriva il coinvolgimento dei cittadini 
nell‟organizzazione politica, economica e sociale del Paese, attraverso 
l‟esercizio dei vari istituti democratici
8
. 
 La partecipazione aiuta a ridurre la disuguaglianza esistente tra autorità 
pubblica – organo decidente che si trova in posizione privilegiata perché 
esponente di interessi superiori – e il cittadino interessato ad un uso 
corretto e ponderato del potere.  
Il cittadino inoltre ha la possibilità di cooperare con le istituzioni nel 
definire le scelte che incidono sulla realtà sociale per rendere effettivi i 
propri diritti e ciò sulla base dell‟ art.  4 Cost. il quale, stabilisce che ogni 
cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la 
propria scelta, un‟attività o una funzione che concorra al progresso 
materiale e  spirituale della società, e sulla base dell‟art. 118, in cui è 
previsto che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni 
favoriscono l‟autonoma iniziative dei cittadini, singoli e associati, per lo 
svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di 
sussidiarietà
9
.  
                                                           
8
 G. CARLOTTI, La partecipazione procedimentale: Feliciano Benvenuti e la riforma della 
Legge n. 241 del 90, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo Benvenuti il principio di 
partecipazione trova copertura costituzionale, oltre che nell’art. 97, anche negli artt. 2 e 3 
Cost.: nell’art. 2, perché la personalità umana si sviluppa anche nell’ambito del 
procedimento e perché la partecipazione, per essere veramente “attiva”, deve essere 
anche solidale e responsabile; nell’art. 3, giacché ai fini dell’effettiva partecipazione di tutti 
all’organizzazione  politica, economica e sociale del Paese, in cui si concreta l’esercizio della 
sovranità popolare, non è sufficiente la mera rappresentanza del Popolo in seno alle 
istituzioni e agli organi amministrativi, necessitando piuttosto che i singoli cittadini siano 
resi corresponsabili della funzione amministrativa, divenendo coautori dei provvedimenti. 
9
 S. LIETO, Governare la partecipazione nei processi di pianificazione territoriale, in Rassegna 
di Diritto Pubblico europeo n. 1/2007, ESI.
8 
Il principio della partecipazione al procedimento amministrativo, può 
essere poi ricondotto all‟art. 21 Cost. il quale, sancisce il fondamentale 
principio di libertà di manifestazione del pensiero, libertà che garantisce 
ad ogni soggetto la facoltà di esteriorizzare il proprio pensiero con lo 
scritto, la parola ed ogni altro mezzo di diffusione ciò consente ai 
cittadini interessati di palesare, attraverso appunto la partecipazione al 
procedimento, normativamente prevista e debitamente disciplinata, le 
proprie posizioni e le proprie ragioni in maniera giuridicamente rilevante 
e con obbligo di ascolto da parte della Amministrazione Pubblica.
10
 
Infine dall‟art. 24 Cost. che sancisce l‟inviolabilità del diritto di difesa in 
ogni stato e grado del procedimento, discende il diritto che ha il 
cittadino, nei cui confronti la Pubblica Amministrazione voglia dirigere 
la propria azione, di far valere le proprie ragioni ed esternare le proprie 
istanze per una corretta interpretazione della legge ed una sua adeguata 
applicazione dunque il principio che riconosce il diritto di difesa di cui 
all‟art. 24 Cost. dovrebbe essere garantito non solo in sede processuale, 
ma anche in ambito procedimentale, tenuto conto del fatto che la ratio 
del principio è la medesima in entrambi i casi. 
 
 
 
                                                           
10
 Secondo G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionali in 
Diritto Amministrativo n.1/1987, le eventuali manifestazioni di pensiero degli interessati 
potrebbero rimanere prive di rilievo giuridico, qualora l’intervento procedimentale non 
fosse disciplinato normativamente.
9 
1.1 Mancanza di una norma generale sulla partecipazione 
procedimentale 
Fino all‟entrata in vigore della Legge 7 agosto 1990 n° 241, recante 
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso 
ai documenti amministrativi, nel nostro ordinamento giuridico mancava 
una normativa che disciplinasse in maniera comune tutti i procedimenti 
degli Enti pubblici e in particolare il nostro ordinamento era privo di 
norme aventi ad oggetto, in generale, la facoltà degli interessati di 
partecipare al procedimento amministrativo. 
Erano presenti solamente delle mere discipline di settore, ossia 
normative volte a regolamentare specifiche tipologie di procedimento.  
Si cita a tal proposito la Legge 2359/1865 in materia di procedimento 
d‟espropriazione e la Legge 1150/1942 in tema di procedimenti 
finalizzati al rilascio di concessioni edilizie. 
A tale situazione si giungeva in quanto nel nostro paese la Pubblica 
Amministrazione era da sempre considerata superiore in ogni settore e 
pertanto il cittadino non poteva interferire nella formazione dell‟atto 
amministrativo e, in generale, nella formazione della volontà della 
Pubblica Amministrazione.  
L‟assenza di una disciplina organica del procedimento amministrativo, 
comportava delle conseguenze negative: da un lato, l‟agire della 
Pubblica Amministrazione continuava ad essere ampiamente 
discrezionale, dall‟altro, i diretti interessati non potevano partecipare ai 
procedimenti che li riguardavano, non potendo vantare alcun diritto ad 
interloquire in quei procedimenti comunque destinati a sfociare in atti 
che potevano incidere sulle loro sfere giuridiche.
11
 
                                                           
11
  F. CARINGELLA, Il diritto Amministrativo, 2002, Edizioni Giuridiche Simone, p.646 ss..
10 
Pertanto, la partecipazione degli interessati al procedimento 
amministrativo avveniva a discrezione della Pubblica Amministrazione, 
la quale, era libera di coinvolgere o meno, secondo le modalità dalla 
stessa stabilite, il destinatario del provvedimento conclusivo del 
procedimento.  La tendenza dell‟amministrazione era quella di limitare o 
addirittura annullare lo spazio del cittadino. 
Questa assoluta libertà nel determinare l‟opportunità e le modalità di 
intervento dei soggetti interessati determinava la natura sostanzialmente 
autoritaria ed unilaterale del modello amministrativo italiano e il 
conseguente mancato rispetto dei principi democratici solennemente 
enunciati nella Carta Costituzionale. 
In un sistema in cui l‟azione amministrativa era connotata dai caratteri di 
segretezza, unilateralità e autoritarietà, il privato si trovava in una 
posizione di assoluta soggezione alla Pubblica Amministrazione, nei cui 
confronti poteva far valere unicamente interessi meramente oppositivi 
tutelabili solamente in sede giurisdizionale; la partecipazione 
dell‟interessato all‟agire della Pubblica Amministrazione si configurava 
solo come eventuale, non era presupposto giuridico essenziale e spesso 
veniva interpretata come elemento di disturbo e di pericolo; il privato 
poteva stabilire un contradditorio con la Pubblica Amministrazione 
soltanto nell‟eventuale momento patologico dell‟instaurazione del 
processo impugnatorio senza prevedere, quindi, la facoltà generalizzata 
d‟intervento nel processo di formazione della volontà amministrativa.
11 
 
1.2  Esigenza di “Democratizzazione” dell’Azione Amministrativa 
Anche in mancanza di una normativa di carattere generale, già a partire 
dagli anni Sessanta del secolo scorso, la dottrina sosteneva che non era 
coerente con la stessa funzione del procedimento amministrativo 
escludere proprio l‟apporto di quei soggetti che ne sono coinvolti e che 
meglio possono conoscerne i presupposti di fatto. La dottrina aveva, 
quindi, avvertito l‟esigenza di realizzare un‟effettiva democratizzazione 
dell‟azione amministrativa, ed aveva tentato di individuare i principi e 
gli strumenti utili per riconoscere al privato il diritto di intervenire nel 
procedimento. 
Al fine di rispondere alla necessità di realizzare un modello di 
amministrazione il più possibile partecipata e paritaria, si è fatto ricorso, 
mutuando, anche a livello terminologico, l‟esperienza di common law
12
, 
al principio del giusto procedimento, la cui esatta nozione è stata 
precisata dalla Corte Costituzionale con la sentenza 2 marzo 1962, n° 13. 
Il principio del giusto procedimento è un principio di democrazia 
procedimentale in forza del quale il procedimento amministrativo deve 
essere disciplinato in modo che l‟autorità pubblica possa imporre 
limitazioni ai cittadini solo dopo aver svolto opportuni accertamenti, 
aver consultato gli organi pubblici in grado di fornire elementi utili ai 
fini della decisione e soprattutto, dopo aver messo i privati interessati in 
                                                           
12
 R. CARANTA, L. FERRARIS, S. RODRIQUEZ, La partecipazione al procedimento 
amministrativo, 2005, Giuffrè, p. 4 e ss. 
 La filosofia degli ordinamenti di Common Law e dei Paesi dell’Europa centrale è orientata a 
vedere nel procedimento una garanzia per il cittadino, in contrapposizione con la filosofia 
degli ordinamenti latini che ,invece, considerano il procedimento soltanto come una forma 
di protezione degli interessi dell’amministrazione.