15
pubblici più efficienti e tempestivi. Si diede avvio, così, ad un ampio
e complesso disegno di riforma e rinnovamento dell’intero sistema
amministrativo italiano cercando di introdurre i principi tipici del
lavoro privato.
Un primo tentativo verso un ritorno alla parziale assimilazione dei
criteri privatistici si ebbe nel 1983 con la legge quadro sul pubblico
impiego4, introducendo il concetto di produttività per i dipendenti
pubblici, anche se, successivamente si rivelò di scarso successo e
sostanzialmente disapplicata.
Soltanto durante la prima metà degli anni novanta si pervenne ad
una riforma più ampia e marcata della Pubblica Amministrazione
Italiana.
Infatti, la cosiddetta “prima privatizzazione” del 19935 contribuì
significativamente all’ammodernamento della struttura pubblica,
introducendo i principi di economicità, di efficienza e di efficacia
dell’azione amministrativa,6 rafforzando il principio di separazione
tra amministrazione e politica ed introducendo il controllo di
gestione della amministrazioni statali per la verifica dei risultati
raggiunti senza, tuttavia, specificare le relative modalità applicative.
Si affermava, quindi, la “cultura della valutazione del personale e
delle attività delle organizzazioni” e si avviava una nuova concezione
dei controlli basata, non soltanto sulla tradizionale dimensione
esclusivamente finanziaria, ma anche su concetti più economici e
quindi, non più sul controllo dei singoli atti dell’attività
amministrativa ma delle politiche considerate nel loro complesso.
Con la stessa riforma furono introdotte delle rilevanti novità nella
disciplina del lavoro pubblico, in quanto, il rapporto di lavoro del
pubblico impiego diventava un rapporto di diritto comune
disciplinato direttamente dai contratti collettivi con prevalenza sulla
4
Legge quadro del 29 marzo 1983, n. 93.
5 Con il decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29, trasferito poi nel testo unico
(decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165) relativo a norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
6 Oggi si aggiungono equità ed etica.
16
legge, a meno che quest’ultima non disponesse espressamente il
contrario, prevedendo, nel contempo, la ripartizione delle materie
da disciplinare tra legge e contratto collettivo. Tale riforma fu poi
completata e integrata negli anni 1997-19987 con la cosiddetta
“seconda privatizzazione”, prevedendo, tra le varie integrazioni,
l’estensione del regime di diritto privato del rapporto di lavoro alle
figure dirigenziali di vertice delle amministrazioni pubbliche.
Solo nel 1999, con la cosiddetta: “riforma dei controlli nella P.A.”8,
furono effettivamente previste le varie tipologie di controllo, i
soggetti coinvolti e le modalità attuative. Si trattava di un complesso
sistema di controlli interni ed esterni che riguardavano il controllo di
regolarità amministrativa e contabile, il controllo di gestione, la
valutazione ed il controllo strategico e la valutazione della dirigenza.
Gli interventi legislativi degli ultimi decenni, hanno avuto l’obiettivo
di migliorare e di garantire il buon andamento della P.A., attraverso
cambiamenti graduali, parziali e successivi. L’approccio graduale alla
riforma ha storicamente dimostrato una maggiore probabilità di
successo rispetto ai radicali e tempestivi cambiamenti. Tra le varie
esperienze, un esempio a questo riguardo è dato dall’introduzione
dei nuovi sistemi di retribuzione. Questa è stata caratterizzata da un
approccio graduale che ha realizzato un miglior risultato ed una
migliore gestione del conflitto. Anche il progetto di riforma
contenuto nel Piano Industriale, di seguito descritto per singole
materie d’intervento, si propone di rivedere ed integrare la
normativa esistente adottando le stesse modalità attuative.
7
Legge del 15 marzo 1997, n. 59 e Decreti legislativi del 4 novembre 1997, n. 396,
del 31 marzo 1998, n. 80 e del 29 ottobre 1998, n. 387; disposizioni,
successivamente, confluite nel decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
8
Molto importante ed ancora attuale è, in particolare, il Decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 286, “Disposizioni in ordine al riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e
dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59” e successive modificazioni.
17
1.2 Il Piano Industriale sulla Riforma della
Pubblica Amministrazione
Il processo d’innovazione antecedente alla presentazione
del Piano Industriale, descritto nel paragrafo precedente, ha
manifestato nel tempo varie difficoltà applicative derivanti
prevalentemente dalla mancanza o scarsa separazione dell’indirizzo
politico-amministrativo dalla gestione vera e propria9. In uno
schema di contratto di agenzia è possibile definire gli organi politici
in “agenti mandanti” in quanto fissano gli obiettivi strategici e gli
organi amministrativi in “agenti mandatari”, poiché, dovranno
realizzarli scegliendo gli strumenti più adatti. Tuttavia, rispetto al
settore privato, quello pubblico è caratterizzato da una maggiore
instabilità e complessità delle strategie e degli obiettivi i quali sono
notevolmente influenzati dall’andamento del ciclo politico e
tendono così ad avere un orizzonte di riferimento di breve
periodo.10 Nel settore pubblico vi è anche una maggiore complessità
logica nella valutazione dei risultati pubblici. Difatti, l’efficacia
sociale dei singoli interventi non sempre è misurabile in modo
oggettivo e quantitativo.
Inoltre, l’introduzione del concetto di retribuzione collegata ai
risultati nel pubblico impiego, secondo evidenze empiriche, non
sembra avere avuto degli effetti positivi sul piano motivazionale.
Sperimentazioni mostrano, infatti, che tali effetti hanno riguardato
solo una minoranza del personale, in particolare, la dirigenza o, in
ogni caso, le persone con elevata responsabilità ed autonomia, in
grado di incidere realmente, con la propria azione, sul grado del
raggiungimento degli obiettivi. La motivazione del personale
9 Carboni Nadia (2009), “Dirigente pubblico in cerca di ruolo”, articolo del
22.05.2009. Inoltre, Hinna Luciano: “Le riforme amministrative e dei controlli in
Italia: analisi e prospettive” Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, seminario
presso la Banca d’ Italia del 5 ottobre 2009.
10
Mastrogiuseppe Pierluigi (2005), “La retribuzione collegata al risultato nel settore
pubblico”, Aran newsletter n. 3 maggio/giugno 2005.
18
sembrerebbe rispondere ad altre “leve” quali, ad esempio, i
contenuti intrinseci del lavoro e le prospettive di sviluppo e di
carriera. Secondo altre fonti, le interpretazioni delle cause del
mancato successo delle precedenti riforme sono anche le
insufficienze culturali sia della politica e sia dell’amministrazione, la
scarsa attenzione all’attuazione della riforma,11 l’assenza di una
implementazione e sperimentazione organizzativa, la mancata
innovazione delle strutture e delle procedure, l’assenza di uno stile
ed un ruolo diversi di direzione.12
Conseguentemente, l’azione riformatrice nell’ambito del pubblico
impiego e gli interventi legislativi adottati non sempre hanno visto
un’applicazione completa. Pertanto, nel corso del 2008, il Governo
ha avvertito la necessità di riaffermare e sviluppare alcuni principi
con la presentazione del Piano Industriale del Ministro per la
Pubblica Amministrazione e l’Innovazione e con le conseguenti
novità di carattere normativo.13
Attualmente, alcune misure sono state già adottate14 e quindi in
vigore, altre sono contenute in un disegno di legge15 e, infine,
11
Dente Bruno (2009), “Perché è difficile riformare la pubblica amministrazione
italiana e instaurare un efficace sistema di controlli?”, Politecnico di Milano,
seminario presso la Banca d’Italia del 28 ottobre 2009.
12
Mastrogiuseppe Pierluigi, Della Rocca Giuseppe (2008), “Il performance
management nella pubblica amministrazione: le esperienze di valutazione della
pubblica amministrazione da una logica di conformità verso un orientamento al
risultato” Periodico: Sviluppo e organizzazione -Anno: 2008 - Fascicolo: 227.
13
Tronti Leonello (2009), “I contesti di applicazione e i prevedibili effetti del
Decreto Delegato che disciplina il rapporto di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche (ex Legge delega 15/09)”, Forum PA – Roma, 13 maggio
2009.
14
Legge 6 agosto 2008, n. 133: “Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria”. (GU n. 195 del 21-8-2008 - Suppl. Ordinario
n. 196).
Legge 4 marzo 2009, n. 15: “Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche
19
misure più dettagliate per il lavoro pubblico, sono contenute nel
decreto legislativo di attuazione alla delega contenuta nella legge
n.15 del 2009.16
Le novità così introdotte che di seguito saranno trattate distinte per
materie, si differenziano dalle precedenti, in quanto, oltre a
riproporre e a fornire nuove fonti normative, intervengono anche
sui processi e sui soggetti con la finalità aggiuntiva di accompagnare
e seguire costantemente l’applicazione della riforma in argomento,
rimuovendo gli ostacoli e prevedendo anche dei sistemi di verifica
successivi l’applicazione.
Il progetto di modernizzazione della Pubblica Amministrazione
contenuto nel Piano Industriale ha dunque l’obiettivo di migliorare
l’efficacia, l’efficienza, l’economicità, l’equità e l’etica della gestione
al fine del contenimento della spesa pubblica corrente, e di
amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti”, (Atto Senato n. 847-B,
approvato definitivamente dal Senato il 25 febbraio 2009 e pubblicato sulla G.U. -
Serie Generale - n. 53 del 5 marzo 2009).
Legge 3 agosto 2009, n. 102: “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto
legge 1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di
termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali”, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009 (suppl. ord.).
15
Atto Senato n. 1167-B: "Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori
sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di
occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro", rinviato alle Camere dal
Presidente della Repubblica il 31 marzo. Ddl collegato alla legge di bilancio per
l'anno 2010, come già per l'anno 2009.
16 Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 “Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni” (G.U. n. 254 del 31
ottobre 2009 - Suppl. Ordinario n. 197), in vigore dal 15 novembre 2009 e avrà
carattere sperimentale per la durata di 24 mesi.
20
rafforzare la meritocrazia, l’innovazione e la trasparenza, ritenuti
elementi necessari per sostenere la crescita del sistema produttivo
italiano.
Il Piano prevede interventi su due fronti:
il primo sul fronte legislativo, per ottimizzare la produttività
del lavoro, attraverso una riforma del lavoro pubblico, della
dirigenza e della contrattazione collettiva;
il secondo, prevalentemente di tipo amministrativo, per
razionalizzare l’organizzazione delle Pubbliche
Amministrazioni e per sviluppare una forte accelerazione
dell’innovazione tecnologica. Per ognuna di queste aree
d’intervento saranno brevemente descritti gli aspetti
essenziali con i relativi riferimenti normativi.
1.3 Riforma del lavoro pubblico
L’intervento sul fronte legislativo previsto dal Piano
industriale, ha visto come fulcro della riforma della pubblica
amministrazione la legge delega sul lavoro pubblico17 ed il
conseguente decreto legislativo di attuazione in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e
trasparenza delle pubbliche amministrazioni,18 che innovano
profondamente la relativa disciplina.
17
Legge 4 marzo 2009, n. 15.
18
Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. La normativa contenuta nel decreto
legislativo in argomento non si applica alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
quanto lo stesso provvedimento prevede che con uno o più decreti del Presidente
del Consiglio saranno determinati, in attuazione dell’articolo 2, comma 5, della
legge 4 marzo 2009, n. 15, i limiti e le modalità di applicazione delle disposizioni,
anche inderogabili del decreto stesso (come previsto dagli articoli 92 e 95 della
Costituzione, con riferimento alla definizione del comparto autonomo di
21
Inoltre, altre norme approvate definitivamente sono contenute
nella legge sui provvedimenti anticrisi19 che riguardano,
prevalentemente, il riordino e la riduzione degli enti e organismi
pubblici statali ritenuti inutili e l’innalzamento, da 60 a 65 anni,
dell’età richiesta per il pensionamento di vecchiaia per le donne del
pubblico impiego.
Tra le modifiche della disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni assume rilievo la
valorizzazione del merito, il conseguente riconoscimento di
meccanismi premiali e la contemporanea definizione di un sistema
più rigoroso di sanzioni disciplinari e di responsabilità.20 I premi non
saranno più concessi a pioggia, ma saranno legati alla qualità,
produttività e capacità innovativa della prestazione lavorativa del
singolo dipendente (dirigente e non). Le progressioni economiche
saranno conseguite solo attraverso prove selettive e non più per
anzianità, mentre le progressioni di carriera potranno avvenire solo
ed esclusivamente tramite concorso pubblico.
Le Pubbliche Amministrazioni, pertanto, dovranno introdurre
sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle
strutture amministrative, indicare gli obiettivi annuali preposti e
verificare l’effettiva realizzazione degli stessi alla fine dell’anno.
Saranno, inoltre, obbligate a predisporre annualmente e a
pubblicare su internet gli indicatori di produttività e i misuratori
della qualità del rendimento delle loro strutture in modo da
confrontare la produttività delle diverse Pubbliche Amministrazioni
e di assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard
internazionali di qualità.
contrattazione collettiva, in considerazione della peculiarità dell’ordinamento della
Presidenza).
19
Legge 3 agosto 2009, n. 102.
20 Contenute nella legge 4 marzo 2009, n. 15.
22
Al fine di valutare al meglio le performance e il grado di
raggiungimento degli obiettivi, i criteri di nomina, dei nuclei di
valutazione21 di ogni singola Amministrazione, saranno riformati
seguendo tre principi fondamentali: elevata professionalità dei
componenti; estensione della valutazione a tutti i dipendenti e
autonomia piena della valutazione. Inoltre, al fine di indirizzare,
coordinare e sovrintendere l’esercizio indipendente e trasparente
delle funzioni di valutazione sarà istituito, nell’ambito del riordino
dell’ARAN22, un organismo centrale di valutazione dotato di
autonomia e indipendenza, composto al massimo da cinque esperti
anche esterni all’amministrazione.
1.4 Ciclo di gestione della performance
Il decreto legislativo di attuazione della delega sul lavoro
pubblico, prevede l’introduzione e l’attivazione di un ciclo generale
di gestione della performance,23 al fine di consentire alle
21
L’art. 20 del decreto legislativo n. 29 del 1993, prevede che nelle Amministrazioni
Pubbliche siano istituiti servizi di controllo interno, o nuclei di valutazione, con il
compito di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti,
la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse
pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa. I nuclei
di valutazione sono composti da dirigenti generali e da esperti anche esterni alle
amministrazioni. In casi di particolare complessità, il Presidente del Consiglio può
stipulare, anche cumulativamente per più amministrazioni, convenzioni apposite
con soggetti pubblici o privati particolarmente qualificati.
22
L’Agenzia per la rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni
(ARAN) è un organismo tecnico, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e
di autonomia organizzativa, gestionale e contabile. L’ARAN ha la rappresentanza
legale di tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva
nazionale, pertanto, svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione dei
contratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi
compresa l’interpretazione autentica delle clausole contrattuali e la disciplina delle
relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche.
23
La previsione di un “ciclo di gestione della performance” standard,
indipendentemente dal grado di sviluppo organizzativo interno e l’obbligo di
23
amministrazioni pubbliche di organizzare il proprio lavoro in
un’ottica di miglioramento della prestazione e dei servizi resi,
realizzando così il passaggio dalla logica dei mezzi (input) a quella
dei risultati (output24 ed outcome25).
La riforma prevede, quindi, un sistema di controllo come funzionale
alla valutazione del personale in cui vi è la definizione politica degli
obiettivi e la valutazione “terza” del loro raggiungimento a livello di
struttura e di dirigenti apicali.26
Il “ciclo di gestione della performance” si articola in varie fasi:
- la prima prevede un processo di pianificazione per la
definizione degli obiettivi da raggiungere che costituisce il
Piano di performance;27
- la seconda consiste in un’attività di monitoraggio, controllo
e attivazione di eventuali interventi correttivi durante
l’effettiva gestione dell’attività amministrativa;
- la terza consiste in un’attività di misurazione (la più difficile
da realizzare), di valutazione e di rendicontazione,
adottare criteri di valutazione legati all’incentivazione sia collettiva sia individuale
ha suscitato delle perplessità.
24
L’output è il risultato d’ogni singola prestazione svolta nell’erogazione di un
servizio. Si misura su oggetti.
25
L’outcome è il risultato, in genere di lungo periodo, ottenuto dalla fornitura di un
bene o dall’erogazione di un servizio, su una condizione, stato o comportamento
dell’utente. Non è direttamente misurabile e occorre riferirsi ad una serie di
indicatori.
26
Dente Bruno (2009). Al riguardo sono state sollevate probabili criticità in quanto
ci sono difficoltà nello stabilire una relazione tra produttività del personale ed
efficacia delle politiche adottate.
27
L’obbligo di fissare obiettivi misurabili e sfidanti su varie dimensioni di
performance (efficienza, customer satisfaction, modernizzazione, qualità delle
relazioni con i cittadini), costituisce una delle sfide della riforma, perché mette il
cittadino al centro della programmazione (customer satisfaction) e della
rendicontazione (trasparenza).
24
assicurando un elevato livello di trasparenza dei risultati
conseguiti in rapporto a quelli programmati a livello
organizzativo e a livello individuale.
Questo “ciclo di programmazione, gestione e controllo” dovrebbe
consentire la verifica dell’efficacia dell’azione delle pubbliche
amministrazioni e di orientare al meglio le scelte per gli anni
successivi. Inoltre, per meglio supportare i processi decisionali e di
controllo, è necessaria, all’interno di ciascuna amministrazione,
l’adozione di uno specifico sistema di controllo di gestione (SCG)28 al
fine di fornire tutte quelle informazioni necessarie per supportare la
gestione stessa come, ad esempio, verificare se gli obiettivi
prefissati sono raggiungibili, quali sono le modalità migliori per
raggiungerli e, ancora, se si sta operando coerentemente con
l’obiettivo.
Secondo la nuova normativa, le amministrazioni pubbliche
dovranno redigere annualmente i seguenti documenti:
- entro il 31 gennaio, il Piano della performance che, in
coerenza con il contenuto e con il ciclo della
Programmazione finanziaria e di bilancio, copre un arco
temporale di tre anni. Tale Piano individua gli indirizzi e gli
28
Azzone Giovanni (2009), “L’evoluzione dei sistemi di controllo di gestione nelle
amministrazioni pubbliche” Politecnico di Milano, seminario del 18 novembre
2009, presso la Banca d’Italia. Il sistema di controllo di gestione (SCG) è stato
introdotto nelle varie amministrazioni pubbliche sin dalla metà degli anni ’80, ma
recentemente ha avuto un’evoluzione in quanto, ad esempio, non è più basato sul
centro di responsabilità ma sull’attività, poiché, quest’ultima risulta essere più
stabile ed omogenea dell’unità organizzativa e quindi più agevole per identificare
un indicatore di prestazione per un’attività. A tal proposito é stato evidenziato che
il SCG deve essere adattato alle specificità di ogni singola amministrazione (deve
essere un abito su misura) e, pertanto, due sono gli aspetti critici della riforma in
argoment: il primo, è l’individuazione di un modello di pianificazione e controllo
tipo per tutte le amministrazioni ed il secondo, è la creazione di una “Autorità”
centralizzata per la valutazione.
25
obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento
agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori
per la misurazione e la valutazione della performance
dell’amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al
personale dirigenziale ed i relativi indicatori;
- entro il 30 giugno, la Relazione sulla performance che
evidenzia, a consuntivo con riferimento all’anno
precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti
rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con
rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di
genere realizzato.
Il decreto legislativo prevede, oltre all’organo di indirizzo politico
amministrativo e i dirigenti di ciascuna amministrazione, due nuovi
soggetti coinvolti in questo processo di misurazione e valutazione
della performance: la Commissione per la valutazione e, in ciascuna
amministrazione, l’Organismo indipendente di valutazione.29
La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità,30
posta al vertice delle Amministrazioni pubbliche, avrà il compito di
29
Questi nuovi soggetti coinvolti nel processo di misurazione e di valutazione sono
previsti anche negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali. Infatti, entro il 31
dicembre 2010, dovrà essere emanata la relativa disciplina regionale e locale, in
mancanza, decorso inutilmente tale termine, si dovrà applicare quanto previsto dal
decreto legislativo.
30
E’ un organo collegiale, composto da cinque componenti nominati per un
periodo di sei anni, confermabili una sola volta, con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro per
l’attuazione del programma di Governo, previo parere favorevole delle
Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei
componenti. Tale Organo opera in posizione d’indipendenza di giudizio e di
valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e con il Ministero dell'economia
e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ed
26
accompagnare e coordinare la riforma in argomento, fornendo, in
particolare, il know-how necessario attraverso linee guida e requisiti
minimi, garantendo: la qualità delle risorse umane, un elevato
livello di trasparenza (con pubblicazione su ogni sito istituzionale
delle varie amministrazioni) ed una comparabilità delle performance
(con i previsti indicatori di andamento gestionale).31 Inoltre,
coordina la redazione dei vari documenti, definisce i parametri e i
modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della
performance e definisce i requisiti per la nomina dei componenti
dell’Organismo indipendente di valutazione, di cui sotto. Infine,
dopo cinque anni dalla sua costituzione, la Commissione dovrà
affidare ad un valutatore indipendente un’analisi dei propri risultati
ed un giudizio sull’efficacia della sua attività.
Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance
(OIVP), previsti in ogni singola amministrazione32, avranno il
eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche. Attualmente il
presidente è il prof. Antonio Martone, gli altri membri sono il prof. Luciano Hinna,
l’ing. Pietro Micheli, l’avv. Filippo Patroni Griffi e la prof.ssa Luisa Torchia.
31
Gli indicatori sono dati sintetici capaci di fornire elementi di valutazione sui
fenomeni gestionali. Sono spesso dei rapporti tra grandezze significative
dell’andamento della gestione (ad es.: numero pratiche/mese, richieste
pervenute/richieste soddisfatte, utenti soddisfatti/tot. utenti). Secondo l’aspetto
che prendono in considerazione, possono essere di efficacia, di efficienza, di
qualità, di economicità. Gli standard sono dei valori di riferimento che sono ritenuti
congrui per la gestione corrente e che, per confronto con i valori effettivamente
realizzati, consentono di verificare se vi siano degli scostamenti sui quali sia
opportuno indagare. La loro predisposizione è stata resa ora obbligatoria dall’art.4 -
lettera f) - del Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. La predisposizione di un
sistema di indicatori e standard di riferimento è uno dei requisiti essenziali per il
controllo di gestione e per svolgere le funzioni loro affidate devono essere pochi,
significativi, affidabili e tempestivi.
32
Dovranno essere costituiti entro il 30 aprile 2010. Sono nominati dall’organo di
indirizzo politico-amministrativo, sentita la Commissione, per un periodo di tre
anni, rinnovabili una sola volta. Tali organismi sono organi monocratici ovvero
collegiali composti da tre componenti dotati di particolari requisiti. In sede di prima
attuazione, gli Organismi indipendenti provvedono, entro il 30 settembre 2010,
27
compito di garantire l’implementazione e la corretta applicazione
dei sistemi di valutazione, nel rispetto dei modelli definiti dalla
predetta Commissione, assumendone, quindi, la responsabilità per
la corretta attuazione. Tali Organismi, dotati di una struttura tecnica
permanente,33 si sostituiranno agli attuali Servizi di controllo interno
(SECIN)34 ed eserciteranno, le attività inerenti al monitoraggio, alla
misurazione, alla valutazione della performance e l’attività di
controllo strategico, riferendo direttamente all’organo di indirizzo
politico-amministrativo e proponendo allo stesso la valutazione
annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei relativi
premi. Inoltre, gli stessi organismi, sempre sulla base di appositi
modelli forniti dalla Commissione, curano annualmente la
realizzazione di indagini sul personale dipendente volte a rilevare il
livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del
sistema di valutazione nonché la rilevazione della valutazione del
proprio superiore gerarchico da parte del personale, e ne riferiscono
alla predetta Commissione.
La normativa in argomento introduce il divieto di distribuzione della
premialità in mancanza di un sistema di valutazione e in mancanza
di verifiche, attestazioni e certificazione della performance basate su
modelli di valutazione forniti dalla Commissione. Rimane, tuttavia,
ancora insufficiente la previsione di adeguati sistemi di misurazione
dei risultati.35 Nello stesso tempo, la stessa normativa prevede le
sulla base degli indirizzi della Commissione a definire i sistemi di valutazione della
performance in modo da assicurarne la piena operatività a decorrere dal 1° gennaio
2011. La costituzione di tali organismi è esclusa nell’ambito del sistema scolastico e
delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale (AFAM).
33
Il responsabile della struttura tecnica permanente deve possedere una specifica
professionalità ed esperienza nel campo della misurazione della performance nelle
amministrazioni pubbliche.
34
Previsto dal decreto legislativo n. 286 del 1999.
35
Il problema della P.A. rimane la misurazione, in quanto, non si può controllare ciò
che non si misura e conseguentemente non si può gestire e migliorare. Hinna
Luciano: “Le riforme amministrative e dei controlli in Italia: analisi e prospettive”,
28
modalità generali di erogazione degli strumenti di valorizzazione del
merito, che sono, oltre al trattamento accessorio, il bonus annuale
delle eccellenze, il premio annuale per l’innovazione, le progressioni
economiche e di carriera, l’attribuzione di incarichi e responsabilità,
e l’accesso a percorsi di alta formazione e crescita professionale.
Riguardo alle modalità di erogazione, il decreto introduce dei nuovi
principi, in quanto, in ogni amministrazione l’Organismo
indipendente compilerà ogni anno graduatorie distinte delle
valutazioni individuali del personale non dirigenziale, dei dirigenti e
dei dirigenti generali, basate sulle risultanze dei sistemi di
valutazione “certificati”. In ciascuna graduatoria il personale sarà
collocato nelle seguenti tre fasce:
1. fascia di merito alta (il 25 per cento del personale),
beneficerà del cento per cento del trattamento accessorio
collegato alla performance individuale. Inoltre, al cinque per
cento dei classificati in tale fascia si applicherà la premialità
di eccellenza (dal 10 al 30 per cento della retribuzione);
2. fascia di merito intermedia (il 50 per cento del personale),
beneficerà del cinquanta per cento del trattamento
accessorio collegato alla performance individuale;
3. fascia di merito bassa (il 25 per cento del personale), non
verrà attribuito alcun trattamento accessorio collegato alla
performance individuale.
La collocazione, per tre anni consecutivi, o per cinque annualità
anche non consecutive, nella fascia di merito alta costituisce titolo
prioritario ai fini dell’attribuzione delle progressioni economiche e
Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” - seminario presso la Banca d’Italia del
5 ottobre 2009.
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