La ''manutenzione'' del libro delle leggi: il drafting e gli altri strumenti

contenutistici, cioè riguardanti l’affastellamento di materiale eterogeneo e -  a volte - 
inadeguato, dell’effetto domino di ciò sull’ attività del potere giudiziario. E’ 
presente, proseguendo, una spiegazione dei motivi che hanno spinto, sul finire del 
2004, il Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi a criticare la proposta 
iniziale di riforma dell’ordinamento giudiziario, con osservazioni, proprio, in tema di 
drafting, ovvero di tecniche redazionali degli atti normativi. In collegamento a 
questo, è proposta una riflessione sulla legittimità costituzionale di leggi siffatte e 
un identikit delle “leggi ideali”, cioè semplici, generali, stabili, poco numerose, 
insomma, chiare e certe.  
     L’anima del secondo capitolo è, decisamente, pragmatica, finalizzata, cioè, a 
rispondere al quesito “cosa fare difronte a questi problemi?”. Si spiega, in partenza, 
come prendersi cura dell’ordinamento giuridico, come portare avanti quella che 
Alessandro Pizzorusso ha definito l’opera di “manutenzione del libro delle leggi”. 
Sono, perciò, segnalati, gli strumenti ad hoc di cui fruire, durante l’iter di 
formazione di un atto normativo (dai pareri delle commissioni agli emendamenti) e 
dopo la sua creazione (dagli strumenti di coordinamento e consolidamento ai sistemi 
di divulgazione). Dignità di menzione separata spetta al Comitato per la 
legislazione, organo della Camera nato di recente, ma con grandi potenzialità nella 
gestione dei problemi di drafting e, per questo, protagonista del terzo capitolo. 
     Come segnalato appena sopra, l’opera del Comitato per la legislazione, nel suo 
quarto turno di presidenza (dal 25/12/2003 al 24/10/2005), è descritta nel terzo 
capitolo. Si dà conto della ordinaria attività consultiva svolta (criteri usati, seguito 
dei pareri, tipi di atti sottoposti al suo esame…) e di alcuni momenti di 
collaborazione interistituzionale di più ampio respiro (di cui il rapporto annuale 
sullo stato della legislazione è segno tangibile). Una sinergia con le commissioni 
parlamentari e un equilibrio più stabile nei rapporti col Senato sono, infine, l’auspicio 
proposto. 
 8
     Il quarto capitolo ha una carattere “perspicace”, visto che si occupa della 
traduzione dei testi legislativi in numerosi futuri provvedimenti amministrativi. 
La cura nella redazione dei testi legislativi, infatti, non è fine a se stessa, ma fondata 
sulla consapevolezza che le leggi sono la base per atti amministrativi, incidenti sulla 
vita di ognuno. Si sottolinea, quindi, che il drafting legislativo e amministrativo 
devono andare in tandem e si offrono proposte di riscrittura di testi amministrativi  
poco chiari. 
     Quanto possano essere d’aiuto i supporti informatici, nella risoluzione di problemi 
giuridici, è fatto palese nel quinto capitolo, in cui si descrivono due tecniche 
complementari: l’informatica giuridica documentale e l’uso di sistemi esperti. La 
prima permette agli operatori di gestire, tramite interrogazioni al calcolatore, 
documenti di interesse giuridico, mentre i sistemi esperti, con domande rivolte 
all’utente, forniscono informazioni man mano che ricevono risposte. Grazie ai sistemi 
esperti le tecniche redazionali possono migliorare, con la consapevolezza, però, che 
l’impegno e lo studio “umano” sono imprescindibili. 
     Il capitolo sesto getta uno sguardo all’orizzonte europeo, in questa materia, 
scoprendo comunanza di intenti, data la presenza dei medesimi problemi. In Europa, 
però, il quadro è reso, ancor, più complicato dalla presenza di testi in lingue diverse 
e dalle abrogazioni tacite e sovrapposizioni parziali delle fattispecie regolate, visto 
il ritmo vorticoso nella produzione giuridica. E’ fatta presente, in conclusione del 
capitolo, l’utilità del preambolo degli atti europei, utile accorgimento da mutuare, per 
rendere gli atti italiani più comprensibili.
 In appendice, è inserito il testo di un parere del Comitato per la legislazione, a esempio 
del lavoro svolto da questo organo. 
 
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CAPITOLO I.  CONSIDERAZIONI SULLO STATO ATTUALE DEL 
NOSTRO ORDINAMENTO GIURIDICO 
 
1. Cenni preliminari  
 
1.1. I vizi strutturali delle leggi ( profili formali ) 
 
“Cesare fui e son  Giustiniano, che, per voler del primo amor ch’ i’ sento, 
d’ entro le leggi trassi il troppo e ’l  vano”
1
. 
 
Parole del passato e, purtroppo, passate. Non le possiamo, infatti, usare per descrivere 
il nostro ordinamento giuridico. 
Ci sono dei problemi: la legge, spesso, è inaccessibile non solo ai cittadini che non se 
ne intendono, ma anche agli studiosi di diritto, agli avvocati, ai politici. Questo 
compromette il rapporto con le istituzioni e il primario valore della certezza del 
diritto. 
Ma, in particolare, cosa rende la legge inaccessibile? 
E’ opportuno occuparsi, in primis, della struttura formale degli atti legislativi, per 
darne un giudizio. 
Ad esempio, la legge del  28/12/1995 n. 549, “Misure razionalizzazione della finanza 
pubblica” prevede, soltanto, tre articoli. E il primo è suddiviso in 90 commi, il 
                                                          
1
 Cfr.  Dante Alighieri, La Divina Commedia, Paradiso, Canto VI, vv. 10-12, Edizioni a.p.e. Mursia , Milano, 1992.  
 10
secondo in 59 e il terzo in 244.La legge del dicembre 1996 n. 662 si compone, 
ugualmente,  di tre soli articoli, ognuno dei quali ha non meno di 200 commi. 
Ricordiamo la legge del 3 ottobre 2001 n. 366. Con essa, il Governo ha ottenuto la 
delega  per la riforma del diritto societario. Forse, però, ha faticato a capirlo: occorre 
una giornata soltanto per leggere gli articoli 4 e 11 del provvedimento. 
La legge del 14 febbraio 2003 n. 30 ( la delega al Governo in materia di occupazione 
e mercato del lavoro: la c.d. “legge Biagi” ) fa, ugualmente, soffrire la vista: l’articolo 
1 ne è una prova.  
La legge del 7 marzo 2003 n. 38, “Disposizioni in materia di agricoltura”, e la legge 
15 dicembre 2004 n. 308, "Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e 
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta 
applicazione" ( cfr. la Gazzetta Ufficiale n. 302 del 27 dicembre 2004 ) non si 
discostano dai cattivi esempi menzionati. 
Per contare gli articoli della legge finanziaria 2005 ” – legge del 30 dicembre 2004 n° 
311 ( cfr. Gazzetta Ufficiale n° 7 dell’11 gennaio 2005 ) – non basta la “tabellina del 
10”. 
Insomma, altro che “Darwinismo legislativo”: si continua a peggiorare.  
Ci si è, forse, dimenticati che “ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, 
secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla 
Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale”
2
? 
E’, indubbiamente, più comodo, in Parlamento, votare  pochi articoli con un numero 
di commi pantagruelico, ma la via migliore è, allora, ripensare
3
 alle norme sulle 
procedure parlamentari, perché la situazione attuale fa impazzire chi deve fruire degli 
atti in questione e, quindi, leggerli e capirli. 
                                                          
2
 Cfr. art. 72 c. 1 della Costituzione Italiana. 
3
 Vedi, ibidem, pagina 33. 
 11
1.2. I vizi contenutistici delle leggi ( profili sostanziali ) 
 
I contenuti delle leggi rappresentano, in tutta franchezza, un gran guaio: abbiamo a 
che fare, prima facie, con titoli generici e reticenti             ( “Misure di 
razionalizzazione della finanza pubblica”, legge n. 549/1995 ). Non potrebbe, 
tuttavia, che esser così, visto l’accostamento di argomenti, palesemente, eterogenei.   
Si passa, infatti, dal pubblico impiego all’ambiente, dalla scuola alla sanità, dalle 
forze armate ai beni dello Stato. 
E’ certo che i titoli “muti”, ovvero quelli che non informano circa l’oggetto 
disciplinato dalla legge, lasciano perplessi. 
Non dobbiamo, altresì, credere che se l’articolato normativo è preceduto 
dall’indicazione esplicita dei propri contenuti, i guai siano finiti. 
Spesso, si passano i confini della materia regolata per la presenza di “norme intruse” 
4
, cioè norme che non hanno alcuna relazione con l’oggetto della legge in cui sono 
inserite. Paragonando un progetto di legge, nel suo iter parlamentare, a un treno 
passeggeri in partenza verso la stazione finale, è comprensibile ( e, per alcuni autori, 
giuridicamente accettabile ) la tentazione di aggiungere in una stazione intermedia ( 
spesso in commissione ) un carro merci ( la norma intrusa ) che sosta in un binario 
morto. E’, così, possibile evitare un ulteriore lungo procedimento parlamentare e, 
anche, critiche su progetti impopolari, visto che del progetto non ci si accorge, ma 
sarebbe, almeno, opportuna una indicazione ad hoc nel titolo della legge, per 
renderne possibile il reperimento.   
Pensiamo, ad esempio, al decreto legge del 22 agosto 1995 n. 348 . Si intitola 
“Interventi urgenti a favore del settore portuale e marittimo” ma, all’articolo 5, 
                                                          
4
 L’espressione “norme intruse” è di G.U.Rescigno. 
 12
prevede l’organizzazione di una spedizione straordinaria per assistere la popolazione 
del Ruanda, bisognosa di aiuto a causa di una feroce guerra civile. 
La legge del 27 dicembre 1985 n. 816 si riferisce alle aspettative, ai permessi e alle 
indennità degli amministratori locali. All’articolo 25, però, appare il diritto, per i 
cittadini che abbiano interesse, di prendere visione dei documenti amministrativi.  
Istituto così importante da esser, poi, nuovamente, disciplinato nella legge n. 241 del 
1990. 
Proseguiamo nell’analisi dei vizi della legislazione. 
Come nel calcio ci sono i neroazzurri, i rossoneri, così, tra gli atti legislativi, sono 
spuntati i regolamenti-leggi e le leggi-regolamento. 
Il riferimento è a quei regolamenti, adottati dal Governo, che delegificano e 
riformulano singole parti di un atto legislativo. 
Ci sono, poi, leggi che intervengono su disposizioni regolamentari e le sostituiscono 
con un testo dall’efficacia primaria.  
Questo testo, però, rimane all’interno di un regolamento, atto dall’efficacia 
secondaria ( Non ci stiamo, infatti, riferendo ai regolamenti provenienti dall’Unione 
Europea, dotati di tutt’altra efficacia, sia attiva che passiva, nel nostro sistema delle 
fonti ). 
Il d.p.r. del 9 maggio 1994  n. 487 - quindi, un regolamento- all’articolo 23, 4° 
comma, presenta una parte con efficacia regolamentare e una parte, introdotta da un 
decreto legge del febbraio 1996, dotata di efficacia primaria. 
Addirittura, si usano due diversi caratteri tipografici:  non sappiamo di quale 
categoria giuridica fruire.  
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Il linguaggio usato è un’altra nota dolente. Rinvii a catena, perifrasi, parole auliche, 
arcaismi, tecnicismi, rendono il diritto “antipatico”, persino, a chi ne è appassionato.  
Prendiamo la disciplina dell’ “incidente probatorio”   nel Codice di Procedura Penale 
( Libro V, Titolo VII, articoli 392- 404 ). Le dodici fatiche di Ercole sono più 
attraenti della lettura degli articoli 392, 397, 398 e 401 del c.p.p. . 
Infatti, i meri richiami numerici a altre leggi, tabelle, allegati, anche se inseriti per 
precisione, rendono il quadro oscuro. 
Attenzione meritano, anche, gli eufemismi. 
Invece di usare il termine aborto, la legge che lo ha depenalizzato - legge del  22 
maggio 1978 n. 194 -  reca il titolo “Norme per la tutela sociale della maternità”. 
Non si parla di lavoratori da licenziare o di disoccupati ma, rispettivamente, di 
“esuberanti”, “eccedentari” e di “incollocati” o “incollocabili” ( vedi la legge n. 1240 
del 1961 ).   
Sono accettabili espressioni come “non vedenti” ( i ciechi )    o “audiolesi” ( i sordi ). 
Diverso, invece, il giudizio su “hanseniani” ( lebbrosi ) e su “i mezzi necessari per 
conseguire le finalità liberamente scelte in ordine alla procreazione responsabile” ( i 
contraccettivi: vedi la legge del 1978 n. 194 ).  
E quel decreto del 14 settembre del 1994, in materia di porto d’armi?  Non era meglio 
parlare di disturbi epilettici, invece che di “crisi comiziali”? 
Sono presenti, anche, molti termini burocratici.  
Ad esempio, “controterzisti” ( decreto legislativo n. 375 del 1993 ), cioè gli 
agricoltori che lavorano al servizio di terzi. 
Si rinviene, anche, una legge coi logaritmi, indicante i limiti di esposizione al rumore 
per i lavoratori ( il decreto legislativo del 15 agosto 1991 n. 277, articolo 39 ). 
 14
Chiariamo, subito, un dubbio. Questi “termini strampalati” non hanno nulla a che 
vedere con le nozioni usate nelle facoltà di Giurisprudenza . 
Non sono, certo, paragonabili a espressioni come “negozio giuridico”, “sinallagma”, 
“flagranza”, “precetto”. 
Lo strumento legislativo, inoltre, è usato per la disciplina   di oggetti minuti. Ha 
assunto, cioè, un carattere “amministrativo”. 
Basti pensare alla legge n. 310 del 1988, per riparare una gru danneggiata nel porto di 
Ancona, o alla legge della regione Lazio 11 gennaio 1989 n. 5, sulla “tignola della 
patata”. 
L’effetto boomerang del fenomeno consiste nel rendere necessari ulteriori 
provvedimenti. 
Se, infatti, la legge smarrisce il carattere di generalità e diviene la regola di “una 
fattispecie puntuale” soltanto, ne serviranno altre. 
L’ inflazione legislativa, per questa via, prende corpo e compromette la certezza dei 
rapporti giuridici. L’ipertrofia delle leggi diminuisce la capacità  regolativa del 
diritto. Per Jean Jacques Rousseau, “qualunque Stato abbia più leggi di quante i 
cittadini ne possano ricordare, è uno Stato male ordinato; e ogni uomo che non 
conosca a memoria le leggi del suo paese, è un pessimo cittadino”
5
. Insomma, troppe 
informazioni equivalgono a nessuna informazione.  
La quantità smodata, altresì, ha come compagna, nel caso italiano, la cattiva fattura. 
Osserviamo il “Codice in materia di protezione dei dati personali”, approvato con il 
d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196. 
Questo è il secondo comma dell’articolo 87 ( in tema di medicinali a carico del 
Servizio Sanitario Nazionale ):  
                                                          
5
 Cfr. J.J.Rousseau, Fragments politiques (1750-1760), in Scritti politici, ed. it. a cura di P.Alatri, Torino 1970, cap.IV, 
n. 6, p. 646. 
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2. Il modello cartaceo per le ricette di medicinali relative a prescrizioni di 
medicinali a   carico, anche parziale, del Servizio sanitario nazionale, di cui agli 
allegati 1, 3, 5 e 6 del decreto del Ministro della sanita' 11 luglio 1988, n. 350, e al 
capitolo 2, paragrafo 2.2.2. del relativo disciplinare tecnico, e' integrato da un 
tagliando predisposto su carta o con tecnica di tipo copiativo e unito ai bordi 
delle zone indicate nel comma 3. 
                
Le revisioni degli atti si rendono, perciò, necessarie e la durata media dei 
provvedimenti diminuisce. 
Ad esempio, una legge di modifica è stata cambiata, a sua volta, dopo trenta giorni ( 
dalla legge del 1994 n. 55 ). 
Il Legislatore aveva compreso che i cambiamenti apportati producevano, anche, 
effetti non voluti e ha preferito ripristinare le disposizioni originarie. 
Questo divenire non è assimilabile alla “dialettica Hegeliana”, in cui le “antitesi” 
sono, poi, superate nella “sintesi”. 
Scordiamoci un quadro così rassicurante. 
Il creatore non controlla le creature. Una prova? Le frequenti abrogazioni innominate, 
i rinvii aperti.  
Il riferimento è a quelle clausole, che spesso si incontrano, come “sono abrogate tutte 
le norme incompatibili con la presente legge”. Questo, in teoria, non servirebbe.  
Infatti, l’articolo 15 delle  Disposizioni sulla legge in generale prevede che una norma 
successiva abroghi, tacitamente, la norma precedente con essa incompatibile. 
Di fronte, però, alla fatica di scovare una per una la norme su cui incide la nuova 
disciplina, si preferisce adoprare espressioni generiche. 
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