La partecipazione al procedimento amministrativo

§ 1. 
Premessa: l’ordinamento previgente. La mancanza di una norma 
generale sulla partecipazione procedimentale e l’esigenza di 
“democratizzare” l’azione amministrativa mediante l’introduzione
di garanzie partecipative. Definizione del principio di giusto 
procedimento.
Prima della promulgazione della legge 7 agosto 1990, n. 241 il 
nostro ordinamento giuridico non prevedeva in via generale la facoltà 
degli interessati di partecipare al procedimento amministrativo.
L’assenza di una norma generale che disciplinasse la 
partecipazione procedimentale consentiva alla P.A. di coinvolgere o 
meno il destinatario del provvedimento conclusivo del procedimento, e 
questa assoluta libertà nel determinare l’opportunità e le modalità di 
intervento dei soggetti interessati determinava la natura sostanzialmente
autoritaria ed unilaterale del modello amministrativo italiano e il 
conseguente mancato rispetto dei principi democratici
1
 solennemente
enunciati nella  Carta costituzionale. 
In un sistema in cui l’azione amministrativa era connotata dai 
caratteri di segretezza, unilateralità e autoritarietà, il privato si trovava in 
una posizione di assoluta soggezione alla P.A., nei cui confronti poteva 
far valere unicamente interessi meramente oppositivi tutelabili 
1
 Sul punto v. S. GIACCHETTI, L’interesse legittimo alle soglie del 2000, in 
Foro amm., 1990, p. 1920 e ss., il quale inserisce il principio di partecipazione tra 
gli istituti che danno la reale misura della democrazia sostanziale dell’ordinamento.
7
solamente in sede giurisdizionale; la partecipazione dell’interessato 
all’agire della P.A. si configurava solo come eventuale, non era 
momento giuridico essenziale e spesso veniva interpretata come
elemento di disturbo e di pericolo; il privato poteva stabilire un 
contraddittorio con la P.A. soltanto nell’eventuale momento patologico 
dell’instaurazione del processo impugnatorio senza prevedere, quindi, la 
facoltà generalizzata d’intervento nel processo di formazione della 
volontà amministrativa.
Avvertita l’esigenza di realizzare un’effettiva 
“democratizzazione”
2
 dell’azione amministrativa, mediante
2
 Il termine viene utilizzato sull’onda della più numerosa dottrina, la quale ritiene 
che la partecipazione procedimentale abbia “eminentemente funzione di 
democratizzazione dell’azione esecutiva” (cfr. L. R. PERFETTI, Partecipazione ed 
obbligo di motivazione, in Legge 7 agosto 1990, n. 241 e ordinamenti regionali, a 
cura di G. Pastori, 1995, p. 234; analogamente, M. A. SANDULLI, Partecipazione e 
autonomie locali, in Dir. amm., 2002, p. 566; F. GIGLIONI, S. LARICCIA, 
Partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa, in Enciclopedia del diritto,
IV agg., Milano, 2000, p. 946; R. GALLI – D. GALLI, Corso di diritto 
amministrativo, Padova, 2001, p. 642). Secondo, in particolare, M. CARTABIA, La
tutela dei diritti nel procedimento amministrativo. La legge n. 241 del 1990 alla luce 
dei principi comunitari, Milano, 1991, p. 55, la democratizzazione sarebbe legata al 
fatto che il riconoscimento del diritto dei soggetti direttamente interessati all’azione 
amministrativa di partecipare al procedimento che li riguarda comporta il venir 
meno della concezione esclusivamente autoritativa del procedimento e 
l’affermazione di un modello basato sui contributi dei soggetti pubblici e privati; 
l’Autore, inoltre, precisa che la nozione di democrazia cui fa riferimento questa 
teoria è una nozione ampia di democrazia, infatti, “non è democratica in senso 
stretto una decisione cui partecipano alcuni membri della popolazione; perché una 
decisione sia democratica in senso stretto occorrerebbe invece che essa fosse 
riconducibile ad una manifestazione di volontà del corpo elettorale”. Si riscontrano, 
8
peraltro, alcune perplessità in dottrina in merito alla possibilità di riferire il concetto 
di democrazia, proprio della politica, anche alle funzioni amministrative (per una 
sintetica trattazione del tema cfr. L. PALADIN, Diritto costituzionale, Padova, 
1995, p. 584); in particolare, si sostiene che la partecipazione svolga una funzione di 
difesa del singolo nei confronti del pubblico potere, e che, quindi, più che un indice 
di democraticità, rappresenti una garanzia di libertà per il cittadino (cfr. S. 
COGLIANI, Art. 10, in Commentario alla legge sul procedimento amministrativo, a 
cura di S. Cogliani, Padova, 2004, p. 343 in cui si sostiene che la partecipazione ed 
il superamento della segretezza dell’attività della P.A. attengono all’ ”assetto 
relazionale tra autorità e libertà”). L’opinione forse più condivisibile sul punto pare 
essere quella rappresentata da quanti ritengono che nell’anima della partecipazione 
convivano  tre aspetti distinti; il primo coincide con il carattere difensivo e 
corrisponde  ad una funzione di garanzia; il secondo, invece, si manifesta nella 
natura collaborativa della partecipazione che risulta finalisticamente orientata a 
rendere possibile l’emersione degli interessi coinvolti dall’azione amministrativa,
per rendere l’istruttoria completa e poter comporre con un giusto provvedimento gli 
interessi resisi evidenti; il terzo aspetto, infine, e quello partecipativo in senso stretto 
ed assolve ad una funzione democratica (cfr. A. SANDULLI, Il procedimento, in
Trattato di diritto amministrativo parte generale, a cura di S. Cassese, tomo II, 
Milano, 2000, p. 1020). Per la giurisprudenza, cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 15 
settembre 1999, n. 14, in Cons. Stato, 1999, p. 1297, in cui si afferma che la 
partecipazione “introduce, nell’attività amministrativa del Paese, un elemento di 
riqualificazione di grande rilievo civile: l’innesto nel procedimento amministrativo
della cultura della dialettica processuale”; così, “alla prassi della definizione 
unilaterale del pubblico interesse, oggetto, nei confronti dei destinatari di 
provvedimenti restrittivi, di un riserbo ad excludendum già ostilmente preordinato a 
rendere impossibile o sommamente difficile la tutela giurisdizionale, subentra così il 
sistema della democraticità delle decisioni e della accessibilità dei documenti
amministrativi, in cui l’adeguatezza dell’istruttoria si valuta anzitutto nella misura in 
cui i destinatari sono stati messi in condizione di contraddire”; analogamente Cons. 
Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6684, in Banche dati giur. Infoutet; Cons. 
Stato, Sez. VI, 29 maggio 2002, n. 2972, ibidem; Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre
2002, n. 6389, ibidem; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 29 aprile 2005, n. 671, 
ibidem.
9
l’affermazione di obblighi controbilancianti il potere 
dell’Amministrazione di prendere unilateralmente decisioni 
obbligatorie, dottrina e giurisprudenza, prima,  e solo più di recente lo 
stesso Legislatore, hanno cercato di cristallizzare, oltre ai principi 
fondamentali per il riconoscimento di una generale facoltà del soggetto 
interessato a partecipare
3
, gli strumenti utili ai fini dell’intervento e i 
casi in cui, seppur a livello esclusivamente settoriale, venga garantita la 
partecipazione del cittadino.
Al fine di rispondere alla necessità di realizzare un modello di 
amministrazione il più possibile partecipata e paritaria, si è fatto ricorso, 
mutuando, anche a livello terminologico, l’esperienza di common law, al 
principio del giusto procedimento
4
 la cui esatta nozione è stata precisata 
dalla Corte costituzionale con la sentenza 2 marzo 1962, n. 13
5
.
L’esigenza del giusto procedimento, secondo la Corte, comporta  il 
3
In primis il privilegio di decidere unilateralmente della P.A. è stato bilanciato 
da alcuni obblighi, enucleati per lo più dalla giurisprudenza che ha applicato regole 
proprie della procedura giurisdizionale a quella amministrativa. Tra questi vi sono il 
principio, mutuato dal diritto di difesa e contraddittorio, secondo cui la P.A. deve 
mettere l’interessato nelle condizioni di discutere la sanzione e le altre misure a lui 
sfavorevoli. Altri obblighi sono rinvenibili nel dovere di trasparenza, accesso ai 
documenti amministrativi e proporzionalità di cui alla nota 22. Cfr. S. CASSESE, 
Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2000, I, p. 59 e ss. 
4
 Il termine “giusto procedimento” intende riecheggiare la clausola che vieta, 
rispettivamente all’Unione e agli Stati, di privare la persona della vita, della libertà o 
della proprietà without due process of law di cui al V e XIV emendamento della 
Costituzione degli Stati Uniti, ma è rinvenibile facilmente anche nella nostra 
tradizione giuridica: si pensi, ad esempio, al divieto, di chiara matrice
giurisdizionale, di provvedere inaudita altera parte.
5
 Corte cost., 2 marzo 1962, n. 13, in Giur. cost., 1962, I, p. 129. 
10
rispetto di particolari modalità procedimentali della funzione 
amministrativa, e quindi che il procedimento amministrativo sia 
disciplinato in modo da permettere alla P.A. di imporre limitazioni ai 
diritti del cittadino solo successivamente al compimento di opportuni 
accertamenti e dopo aver consentito al privato interessato di esporre le 
proprie ragioni
6
, sia in funzione difensiva - contestativa, e quindi 
6
 Secondo A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 
1989, pp. 587 e 588, le regole del procedimento amministrativo, in particolare 
l’audizione e il contraddittorio con gli interessati, sono preordinate alla garanzia 
dell’imparzialità, della buona amministrazione e della giustizia sostanziale. In 
particolare il principio di imparzialità, secondo l’Autore, “importa l’illegittimità di 
tutti quegli atti dell’Amministrazione i quali siano posti in essere senza una adeguata 
ponderazione dei diversi interessi pubblici implicati e senza fare il debito conto degli 
interessi privati correlati (…) e la debita comparazione delle posizioni soggettive e 
degli interessi privati tra loro concorrenti e confliggenti (…) alla realizzazione di 
tale esigenza sono preordinate le garanzie del procedimento (il quale peraltro serve a 
garantire anche la buona amministrazione), e in particolare l’audizione ed il 
contraddittorio degli interessati”. 
L’interesse pubblico, infatti, viene prefigurato dalla norma non tanto come interesse 
concreto, ma piuttosto come regola guida cui la P.A. è tenuta a riferirsi per la 
composizione e graduazione degli interessi pubblici e privati coinvolti. Solo con il 
procedimento amministrativo, l’interesse pubblico viene determinato caso per caso 
in modo specifico, operando un confronto ed una cooperazione con gli interessi 
privati coinvolti (sul punto cfr. G. SALA, L’attuazione del potere amministrativo e i 
principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, p. 65 e ss. in G. 
SALA, Il principio del giusto procedimento nell’ordinamento regionale, Milano, 
1985, vol. I e M. NIGRO, Giustizia amministrativa, Bologna, 1979, p. 108 e ss.). Da 
questa idea di procedimento quale sede di acquisizione e composizione degli 
interessi e coerentemente con l’esigenza di obiettività dell’azione amministrativa,
discende la necessità di regole che garantiscano la partecipazione del cittadino. Cfr. 
infine SALA G., Imparzialità dell’amministrazione e disciplina del procedimento 
11
esclusivamente a tutela del proprio interesse, sia in funzione 
partecipativa strictu sensu, per collaborare nell’interesse pubblico.
§ 2.
Le due principali teorie circa la natura giuridica del principio del 
giusto procedimento: il giusto procedimento come principio 
generale dell’ordinamento giuridico dello Stato ovvero come 
principio di rango costituzionale.
Pur essendoci pressoché generale riconoscimento circa l’esigenza 
di “democratizzazione” del procedimento amministrativo, non si è 
verificata una opinione unanimemente condivisa sulla natura giuridica 
da attribuirsi al principio del contraddittorio tra Amministrazione e 
privati.
La Corte costituzionale, nella sentenza 2 marzo 1962, n. 13, 
configura il giusto procedimento nella veste di un principio generale 
dell’ordinamento giuridico dello Stato, inteso come direttiva di carattere 
generale desumibile per connessione sistematica, coordinamento ed 
intima razionalità delle norme in vigore in un certo momento storico
7
, al 
rispetto del quale, risulta essere vincolato unicamente il Legislatore 
nella recente giurisprudenza amministrativa e costituzionale, in Dir. proc. amm.,
Milano, 1984, pp. 441 e 442. 
7
 Cfr. Corte cost., 26 giugno 1956, n. 6, in Giur. cost., 1956, p. 593. 
12
regionale
8
; secondo questa tesi
9
 prevalente, la Costituzione non contiene 
una norma che prescriva il contraddittorio dei diretti interessati  prima
dell’adozione di un provvedimento diminutivo della loro preesistente 
sfera giuridica
10
.
Una contrapposta tesi minoritaria, invece, sia mediante
l’interpretazione di singole disposizioni contenute nella Carta, sia 
tenendo presente la ratio del testo costituzionale nella parte in cui esso 
vuole tutelare nei confronti del Legislatore e del potere esecutivo 
l’uomo, singolarmente inteso e come membro di gruppi associati
11
,  ha 
attribuito valore costituzionale e carattere vincolante, anche nei 
confronti del Legislatore statale, al contraddittorio tra Pubblica 
Amministrazione e privati. 
Secondo quest’ultimo orientamento dottrinale
12
, il principio del 
giusto procedimento, pur non essendo rinvenibile dalla lettera della 
8
 L’art. 117 della Costituzione, infatti, imponeva alle Regioni ad autonomia
ordinaria nel testo previgente alla riforma del Titolo V, compiuto dalla legge 
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’osservanza dei principi fondamentali stabiliti 
dalle leggi dello Stato e quindi a fortiori dei principi generali desunti dal complesso
della legislazione statale. 
9
 Sul punto si veda Corte cost., 2 marzo 1962, n. 13, in Giur. cost. 1962, p. 
140, con nota di V. CRISAFULLI, Principio di legalità e “giusto procedimento”.
10
 In questo senso si pronuncia A. M. SANDULLI, Manuale di diritto 
amministrativo, Napoli, cit., p. 648 e ss. in cui l’Autore definisce i procedimenti
quasi-contenziosi soltanto come “manifestazioni episodiche”. 
11
 Cfr. art. 2 della Costituzione. 
12
 G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi 
costituzionali, in Dir. proc. amm., Milano, 1987, p. 47 e ss. 
13
Costituzione, può essere dedotto da alcune sue disposizioni e principi ed 
in particolare negli artt. 1
13
, 2
14
, 3, 21, 24 e 97 della Costituzione. 
La Costituzione, infatti, nel conferire connotazione democratica
15
all’ordinamento italiano, riconosce i diritti inviolabili della persona 
13
 E’ in particolare G. BARONE, L’intervento del privato nel procedimento 
amministrativo, Milano, 1969, p. 8 e ss., che sostiene la tesi secondo cui il concetto 
di partecipazione deve essere ricondotto al principio di sovranità popolare, che vuole 
in linea generale il cittadino vicino agli uffici che esercitano la funzione pubblica, e, 
come attuativi di questo, ai principi del buon andamento e dell’imparzialità.
Secondo A. NEGRO, Il procedimento amministrativo, in Nuova Rass., 1992, II, p. 
1522 e ss., il principio di sovranità popolare, di cui all’art. 1 Cost., troverebbe 
attuazione non solo tramite gli strumenti di partecipazione politica, ma anche 
attraverso la partecipazione nei confronti della funzione amministrativa ed ivi 
raggiungerebbe la sua massima espressione. Cfr. anche E. GIARDINO, 
Partecipazione al procedimento amministrativo, in La nuova disciplina dell’azione 
amministrativa, a cura di R. TOMEI, Padova, 2005, p. 227, secondo cui l’art. 1 della 
Costituzione, nel sancire il principio della sovranità popolare, pone il popolo al 
centro dell’esercizio del potere. Se non si consentisse al cittadino di intervenire nella 
formazione della volontà amministrativa, questo assetto verrebbe violato e la 
decisione nascerebbe viziata perché presa senza la ponderazione degli interessi e 
degli elementi di conoscenza che unicamente il diretto interessato può rappresentare. 
14
 Cfr. G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi 
costituzionali, cit., p. 48: l’Autore invocando la necessità di un’interpretazione 
sistematica della Costituzione evidenzia il principio, enunciato dall’articolo in 
esame, di tutela dell’uomo, uti singulus ma anche come appartenente alle formazioni
sociali, rispetto al potere del Legislatore e della Pubblica Amministrazione. Secondo 
A. SCOGNAMIGLIO, Il diritto di difesa nel procedimento amministrativo, Milano, 
2004, p. 174, il diritto alla partecipazione trova fondamento nell’indeterminatezza
contenutistica dell’art. 2 Cost. in cui si richiede all’individuo l’adempimento dei 
doveri inderogabili di solidarietà sociale. 
15
 Il principio di sovranità popolare, sancito ex art. 1 Cost., sottolinea la stretta 
connessione tra la partecipazione e il concetto di democrazia e ricollega l’origine, 
14
umana per garantire ad essa gli strumenti necessari per un agire libero 
dalle limitazioni del potere ed affinché possa realizzare le proprie 
aspirazioni. Conseguentemente, viene riconosciuta la capacità dell’uomo
di auto-organizzarsi, di selezionare i propri scopi in autonomia rispetto 
al riconoscimento di un ordinamento statale gerarchicamente superiore 
ed anzi di condizionare quest’ultimo partecipando attivamente alle 
funzioni. Sarebbe, infatti, contraddittorio riconoscere il pluralismo
sociale, valore essenzialmente intrinseco al principio democratico, porre 
l’individuo al centro dell’ordinamento giuridico e privarlo allo stesso 
tempo dello strumento più importante per incidere sul potere e sull’agire 
di questo
16
.
La regola del contraddittorio trova, per altro, fondamento nel 
principio di uguaglianza fra le parti di cui all’art. 3 della Costituzione. 
La partecipazione, infatti, aiuta a ridurre la disuguaglianza esistente tra 
autorità pubblica, organo decidente che si trova in posizione privilegiata 
perché esponente di interessi superiori, e il cittadino interessato ad un 
uso corretto del potere. 
Un secondo principio, dal quale appare possibile dedurre il giusto 
procedimento, secondo la tesi in esame, è quello di ragionevolezza, più 
volte enucleato dalla Corte costituzionale ex art. 3. Nel presupposto che 
l’investitura, la critica, il controllo e la direzione di ogni pubblico potere alla 
decisione popolare. Secondo M. NIGRO, Giustizia amministrativa, cit., p. 109, 
l’attribuzione del potere ed il suo manifestarsi concretamente  si verificano per 
garantire tutela e soddisfazione, oltre che dell’interesse pubblico, anche di quello 
privato.
16
 Sul punto cfr. S. LARICCIA, Diritto amministrativo, Padova, 2000, pp. 437 
e 438. 
15
il procedimento amministrativo sia il luogo in cui vengono ponderati 
tutti gli aspetti della situazione da risolvere, non sarebbe ragionevole 
impedire, pregiudicando irrimediabilmente la completezza
dell’istruttoria, l’ingresso a quegli elementi conoscitivi che potrebbero 
essere portati a conoscenza dai privati, titolari di interessi coinvolti e 
che, quindi, potrebbero risentire delle conseguenze dell’agire della 
Pubblica Amministrazione.
Il riferimento all’art. 21, operato, peraltro molto discutibilmente,
da alcuni sostenitori di questo orientamento dottrinale, richiama il 
principio di libertà di manifestazione del pensiero e dovrebbe consentire 
agli interessati di palesare, attraverso la partecipazione al procedimento, 
normativamente prevista e debitamente disciplinata, le proprie posizioni 
e ragioni in maniera giuridicamente rilevante e con obbligo di ascolto da 
parte della Amministrazione Pubblica
17
.
Il carattere difensivo del giusto procedimento
18
 potrebbe essere 
ascritto al principio che riconosce il diritto di difesa di cui all’art. 24 
della Costituzione. Il principio, quindi, dovrebbe essere disciplinato e 
17
 Le eventuale manifestazioni di pensiero degli interessati potrebbero 
rimanere prive di rilievo giuridico, allo stato di flatus vocis secondo G. 
ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionali, cit., 
pp. 63 e 64, qualora l’intervento procedimentale non fosse disciplinato 
normativamente.
18
 G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi 
costituzionali, cit., p. 57 individua nel giusto procedimento, oltre ad una natura 
difensiva e finalizzata al mantenimento delle posizioni soggettive, il carattere 
partecipativo volto a fornire elementi conoscitivi ulteriori alla P.A., essenziali per 
una istruttoria completa ed una migliore ponderazione della decisione da assumere.
16
concretato, oltre che in campo processuale
19
, nel diritto amministrativo
sostanziale, nel procedimento, stante la sua funzione giustiziale o 
paragiustiziale
20
, offrendo al cittadino, nei cui confronti la P.A. voglia 
dirigere la propria azione, di far valere le proprie ragioni ed esternare le 
proprie istanze per una corretta interpretazione della legge ed una sua 
adeguata applicazione. Il principio costituzionale prescrive 
inderogabilmente che il diritto alla difesa venga garantito in modo
effettivo e quindi normativamente, ma lascia ampia discrezionalità al 
legislatore circa la disciplina delle forme, dei tempi, e le modalità
21
.
L’ultima giustificazione alla tesi, secondo cui dovrebbe essere 
ascritta  natura costituzionale alla regola del giusto procedimento, viene 
rinvenuta nel duplice vincolo di imparzialità – in quanto l’azione 
19
 Cfr. l’art. 111 Cost. per il riconoscimento del principio del contraddittorio 
nel processo e l’art. 113 Cost. per quello di tutela giurisdizionale contro gli atti della 
Pubblica Amministrazione.
20
 M. NIGRO, Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la 
pubblica amministrazione (il problema di una legge generale sul procedimento 
amministrativo), in Riv. dir. proc., Padova, 1980, pp. 257 e 261, individua nel 
procedimento uno strumento essenziale per la realizzazione non solo della legalità-
legittimità, intesa come conformità dell’attività amministrativa alla legge, ma anche 
della legalità-giustizia, intesa come realizzazione di un giusto assetto degli interessi. 
L’esigenza di giustizia, secondo l’Autore sarebbe intimamente connessa all’esigenza 
di garanzia, intesa come necessità di tutela degli interessi coinvolti nell’azione 
amministrativa ed assicurata tramite la partecipazione, ed all’esigenza sociale, da 
attuarsi mediante la collaborazione alla P.A. di tutti i settori socialmente interessati.
21
 La Corte costituzionale, in riferimento al diritto di difesa nel diritto 
processuale, nella sentenza 30 luglio 1984, n. 238, in Giur. cost., 1984, II, p. 1725, 
ha affermato che l’art. 24, 2° co., Cost., se garantisce il diritto di difesa in ogni stato 
o grado del giudizio, non ne disciplina però i modi di esercizio che il Legislatore ben 
può regolare variamente, tenuto conto degli interessi in gioco nel processo.
17
amministrativa non può essere veramente imparziale se, lasciate fuori 
dal procedimento le parti coinvolte, non vengono acquisiti tutti gli 
elementi utili ai fini della decisione e quindi non vengono percepiti e 
selezionati gli interessi coinvolti – e di buona amministrazione, poiché 
la P.A. acquisisce attraverso la partecipazione degli interessati al 
procedimento tutto ciò che risulta essere necessario per l’adozione di 
una ben ponderata e congrua decisione, nel rispetto anche di un 
proporzionato bilancio costi-vantaggi
22
, entrambi principi enunciati 
dall’art. 97 della Costituzione
23
.
22
 L’Amministrazione, nell’esercizio della sua funzione, non può causare 
inconvenienti eccessivi rispetto ai vantaggi attesi, cfr. S. CASSESE, Trattato di 
diritto amministrativo, cit., I, p. 61, e, compatibilmente al perseguimento
dell’interesse pubblico, sacrificare la posizione e le aspettative del privato nella 
misura minore possibile. 
23
 Per vero l’art. 97 Cost., nella sua formulazione letterale, si riferisce solo 
all’organizzazione dei pubblici uffici; oggetto della previsione costituzionale 
sarebbe, secondo G. SALA, L’attuazione del potere amministrativo, cit., p. 92, 
l’organizzazione in senso dinamico, la P.A. nell’attuazione concreta del potere 
amministrativo. Si pronuncia in tal senso anche G. BARONE, L’intervento del 
privato nel procedimento amministrativo , cit., pp. 17 e 47 ss., precisando che 
l’esigenza del cittadino di partecipare e quella di efficienza troverebbero un punto di 
equilibrio nel contemperamento reciproco dei principi di imparzialità e buon 
andamento. Contra G. BERGONZINI, L’attività del privato nel procedimento 
amministrativo, Padova, 1975, p. 217 e ss., che, riconoscendo rilevanza giuridica al 
contraddittorio tra privati e P.A. solo quando esso viene espressamente previsto 
dalla legge o ricavato dagli orientamenti del Consiglio di Stato, critica l’opinione del 
Barone, sia sul punto in cui essa trova, per argomentare l’apertura 
dell’Amministrazione al contributo del privato, riferimento costituzionale nel 
principio della sovranità popolare, sia l’individuazione, operata dall’Autore, nell’art. 
18
Se l’imparzialità prescritta dal testo costituzionale presuppone la 
conoscenza di tutti gli elementi utili per la determinazione della volontà 
dell’organo amministrativo e trova la sua concretizzazione nel momento 
della decisione preceduta da un’istruttoria completa e aperta 
all’intervento degli interessati, il buon andamento, invece, esige che si 
agisca legittimamente ma anche applicando regole di condotta, destinate 
ad assicurare la semplicità, speditezza ed adeguatezza dell’azione 
amministrativa e tratte spesso dall’esperienza, al fine di realizzare 
un’amministrazione efficiente
24
.
Poiché tra le regole di buona amministrazione rientrano anche 
l’equità e la giustizia sostanziale della decisione definitiva della P.A., 
non permettere l’intervento dei privati coinvolti e decidere in assenza di 
un’istruttoria esauriente e senza aver tenuto presente ed apprezzato tutti 
gli interessi coinvolti, comporta l’impossibilità di ottenere decisioni 
eque e giuste, coerenti a quelle regole da applicarsi nell’agire 
amministrativo per la realizzazione di una Amministrazione efficiente
25
.
97 della Costituzione della norma che permette ai cittadini di intervenire presso la 
P.A. quando essa agisce.
24
 Si pronuncia in tal senso A. M. SANDULLI, Diritto amministrativo, cit., p. 
586.
25
 Cfr. G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi 
costituzionali, cit., p. 92. 
19