6
tutta la successiva produzione normativa interna che, impostasi per
imprescindibili esigenze di funzionalità, si è venuta a sovrapporre, talvolta
in modo disorganico, alle previsioni del legislatore del tempo.
A questo si aggiunga che al codice non sono seguite, fatta eccezione
per alcune recenti e disomogenee iniziative legislative
2
, le opportune
disposizioni di carattere regolamentare necessarie per la sua piena
esecuzione, obbligando spesso gli operatori aeronautici a ricorrere al
vecchio regolamento per la navigazione aerea del 1925 per quelle parti non
contrarie ed incompatibili con le norme del Codice stesso
3
.
Conseguentemente, il ritardo nel recepimento della normativa interna-
zionale in argomento ha determinato l’instaurarsi di un diffuso stato di
2
Vedi, ad esempio, il recente D.Lgs. del 25 febbraio 1999, n.66, sopracitato, che ha istituito l’Agenzia
Nazionale per la Sicurezza del Volo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dando attuazione alla
direttiva del Consiglio dell’U.E. 94/56/CE che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste
sugli incidenti e inconvenienti dell’aviazione civile, in linea con la Convenzione di Chicago del
7.12.1944, istitutiva dell’O.A.C.I. e, in particolare, con l’allegato XIII (Aircraft Accident Investigation).
Questa inziativa legislativa, pur apprezzabile nei contenuti, desta alcune perplessità in quanto
l’introduzione nel nostro ordinamento delle normative tecniche contenute negli allegati alla Convenzione
di Chicago, tra cui appunto l’allegato XIII, è già stata fissata nel D.P.R. 4 luglio 1985, n.461 (in
particolare l’art.15) (pubblicato nella Gazz. Uff. del 5 settembre 1985, n. 209), che prevede l’emazione di
appositi decreti attuativi del Ministro dei trasporti per le materie elencate nell’art. 687 del codice della
navigazione, così come modificato dall’art.1 della legge 13 maggio 1983, n. 213 (pubblicata nella Gazz.
Uff. del 24 maggio 1983, n. 140).
3
Il regolamento della navigazione ancora in vigore, nelle parti non espressamente abrogate dal codice
della navigazione del 1942, è stato approvato con R.D. 11 gennaio 1925, n. 356.
7
incertezza nell’azione della pubblica amministrazione sia in fase di
interpretazione che di applicazione della legislazione interna vigente, ma è
soprattutto nell’ambito delle più significative e pertinenti pronuncie degli
organi giurisdizionali italiani che sono state registrate la maggiori
incongrenze ermeneutiche, e a tal riguardo basta scorrere gli atti dei
procedimenti giudiziari che hanno seguito le sciagure aviatorie dell’Elba del
1960, di Palermo Punta Raisi del 1972, di Cagliari del 1979, e altre ancora
più recenti, nelle quali è dato osservare, stante la posizione dei giudici
italiani sostanzialmente contraria all’applicazione degli Allegati O.A.C.I.,
atteggiamenti contraddittori e, forse, in qualche caso del tutto errati
4
.
Appare chiaro, infatti, come il giudice italiano sia orientato a ritenere
in vigore tutte quelle disposizioni aventi forza di legge che regolano la
materia e che non siano state espressamente e formalmente abrograte da
4
E’ stata negata l’applicabilità degli Allegati tecnici O.A.C.I. nella seguenti decisioni: Trib. Livorno, 27
febbraio 1965, e App. Firenze, 10 febbraio 1966 (relative al disastro aviatorio di M.te Capanne-Isola
d’Elba, del 14 ottobre 1960, di un velivolo DC.9 ITAVIA), in Il diritto aereo, 1966, p. 243 ss.; Cons.
St., 18 ottobre 1967, n. 485, in Cons. St., 1967, I, 1766; Cons. St., 18 ottobre 1967, n. 487, ivi, p. 1769;
Pret. Canelli, 11 marzo 1968, ivi, 1969, p. 288; Trib. Catania, 12 marzo 1982, App. Catania, 16 giugno
1983, e Cass., 4 aprile 1984, ivi, 1984, p. 152 (relative al disastro aviatorio di Montagnalonga-Palermo,
del 5 maggio 1972, di un velivolo DC.8 ALITALIA); Trib. Cagliari, 23 giugno 1982; App. Cagliari, 21
febbraio 1984, e Cass., 12 aprile 1985, ivi, 1985, p. 209 (relative al disastro aviatorio, del 14 settembre
1979, di M.te Nieddu agro Capoterra di un velivolo DC.9 ATI). E’ stata, invece, data applicazione agli
Allegati tecnici nella decisione del Pret. Salò, 16 giugno 1967, ivi, 1968, p. 410; Trib. Milano, 30 aprile
1970, ivi, 1972, p. 145 ss.; Pret. Milano, 12 ottobre 1974, ivi, 1975, p. 72 ss.
8
successivi atti interni, mentre, fatta qualche rara eccezione
5
, ha sempre
ribadito la mancanza di obbligatorietà delle norme internazionali non
ancora oggetto di attuazione nell’ordinamento interno
6
alle quali, invece, la
pubblica amministrazione da applicazione, quantomeno in via di fatto, per
assicurare quell’indispensabile funzionalità in un settore che, preminen-
temente sul piano internazionale, deve ispirarsi a criteri di uniformità
normativa oltre che tecnica.
A tal riguardo è interessante osservare come, dal 1960 ad oggi, la
giurisprudenza interna in materia di aviazione civile abbia costantemente
fatto riferimento al problema del recepimento o meno nell’ordinamento
interno della regolamentazione tecnica emanata dall’Organizzazione
dell’aviazione civile internazionale (O.A.C.I.), alla quale, seppure in forma
extragiuridica, tale giurisprudenza è stata comunque indotta a fare ricorso
5
Vedi nota supra, ultima parte.
6
Cfr., Trib. Livorno 27 febbraio 1965, in Il diritto aereo, 1966, p. 234. Il fatto che la pubblica
amministrazione spesso si conformi, nei propri atti, agli Allegai tecnici della Convenzione di Chicago ha
portato lo stesso Consiglio di Stato ad annullare gli atti della P.A. giudicati contrari a disposizioni di legge.
Nella prima sentenza, Cons. St. 18 ottobre 1967, citata supra, la Suprema Corte amministrativa ha ritenuto
illegittimo il D.M. del 28 giugno 1966 di approvazione della mappa 6060 delle zone circostanti
l’aeroporto dell’Urbe perché poneva vincoli diversi da quelli previsti dalla L. 4 febbraio 1963, n. 58
(modificativa dell’art. 715 cod. nav.) e conformi invece Allegato n. 14 «Aerodromes». Il Consiglio di
Stato affermava, quindi, che l’interprete «deve osservare ... esclusivamente le norme della legge citata, …
potendo avere il riferimento alla Convenzione di Chicago o all’atto aggiuntivo soltanto valore di un
sussidio ermeneutico» (p. 48).
9
ogni qual volta si sia reso necessario formulare delle esatte definizioni di
carattere tecnico-normativo per nulla rintracciabili nella legislazione
vigente, al fine di dare un qualche fondamento ad effermazioni che
investono problemi di natura tecnica nel campo dell’aviazione civile,
riaffermando con ciò, indirettamente, la necessità e l’attualità del problema
del recepimento degli Allegati tecnici O.A.C.I. nell’ordinamento italiano
7
.
Magistrati, giuristi ed operatori del settore, posti di fronte a specifiche
problematiche aeronautiche, si vedono pertanto costretti ad applicare, ob
torto collo, la obsoleta normativa nazionale vigente facendo, di volta in
volta, immancabile e necessitato richiamo agli Allegati O.A.C.I.
quantomeno al fine di pervenire, come notato sopra, alla formulazione di
7
I requisiti per il rilascio della licenza di pilota di linea, l’agibilità aeroportuale in relazione alle assistenze
elettriche e radio elettriche disponibili con particolare riferimento all’inefficienza del faro di aerodromo,
eventuali compiti aggiuntivi riguardanti la responsabilità dei controllori del traffico aereo in ordine alla
prevenzione delle collisioni con il terreno (terrain clereance) da parte degli aeromobili anche quando gli
stessi non siano giudati dal radar, sono argomenti sui quali vi è stato e vi è ampio dibattito nelle aule
giudiziarie. Cfr., in particolare, App. Firenze, 10 febbraio 1966, citata supra, nella cui motivazione la
Corte, dovendo dimostrare che l’aeromobile sinistrato era idoneo al volo strumentale ovvero che il pilota
era in possesso dei requisiti professionali per il tipo di volo condotto, ciò al fine di confutare la tesi
contraria della parte civile, è ricorsa per necessità a quanto detto in materia rispettivamente dall’Allegato
n. 6, par. 6.6 e 6.7., e dall’Allegato n.1 ai par. 1.2.1.4. e 2.11.2 della Convenzione di Chicago. E’
evidente che tali richiami alla normativa tecnica dell’O.A.C.I., come pure riscontrabili in altre pronuncie
della giurisprudenza italiana, hanno probabilmente un puro scopo illustrativo o meglio, come ha in
proposito affermato la Corte di Appello di Firenze in occasione della suddetta pronuncia, in relazione ai
riflessi positivi che il ricordato contenuto delle norme O.A.C.I. poteva avere in favore del pilota, senza
peraltro voler mai considerare le stesse quali fonti normative di diritto positivo.
10
esatte definizioni di carattere tecnico-normativo calzanti con la moderna
realtà dei trasporti aerei internazionali.
Come sarà evidenziato nella parte di questo lavoro dedicata ai
rapporti tra ordinamento italiano e regolamentazione O.A.C.I., va
preliminarmente osservato come il mancato recepimento nel nostro
ordinamento di questi atti abbia determinato una significativa frattura tra
ciò che nella prassi e nel concreto della realtà quotidiana delle operazioni di
volo connesse all’esercizio della navigazione aerea viene ad essere praticato
da tutti gli operatori del settore, piloti, controllori, tecnici, società di
navigazione aerea ecc, in quanto ritenuto professionalmente doveroso e
pertinente per l’osservanza dei canoni e principi di sicurezza del volo
internazionalmente definiti e codificati ed a cui, peraltro, tutta la normativa
tecnica O.A.C.I. è certamente ispirata, e ciò di cui, invece, si è tenuti a
render conto, in termini di responsabilità penale, civile e amministrativa,
nelle aule di giustizia italiane qualora, per sciagurata ipotesi, taluno di
costoro vi venga ad essere chiamato in giudizio in conseguenza di sinistri
aeronautici verificatisi anche al di là di ogni possibile e ragionevole
prevedibilità dell’evento
8
.
8
Vedi, in particolare, Cass. 12 aprile 1985, in Agenzia di Stampa Air Press, n. 34, 1985, p. 15 (relativa al
disastro aviatorio di Capoterra, citato supra), con cui la Suprema Corte respinse il ricorso presentato
contro la sentenza di appello (App. Cagliari , 21 febbraio 1984, citata supra,), confermando la condanna
11
Tale stato di cose, a nostro giudizio, oltre che denotare un mancato
assolvimento di impegni internazionali, è sintomatico di una situazione di
crisi del diritto interno, verosimilmete imputabile alla sussistenza di norme
ormai non più aderenti alla concreta realta della fenomenologia dei rapporti
giuridici e delle situazioni fattuali riscontrabili nella moderna aviazione
civile.
E’ interesse reciproco degli Stati, e in generale dell’aviazione civile
internazionale, che la reale e integrale attuazione della normativa O.A.C.I.
sia riconosciuta obbligatoria a fronte dell’indifferibile esigenza, avvertita
sia sul piano delle relazioni internazionali che degli ordinamenti interni
del controllore del traffico aereo in servizio presso l’ente ATC (Air Traffic Controll). Tale decisione
appare esemplificativa dell’orientamento giurisprudenziale italiano, in quanto la Cassazione in tale
occasione, argomentando in merito agli Annessi O.A.C.I., ha avuto modo di precisare che essi «non sono
di immediata applicazione, pur trattandosi di atti emanati dalla Convenzione di Chicago del 7 dicembre
1944», rigettando con ciò i motivi del ricorso dell’imputato e dell’Avvocatura dello Stato (in difesa del
Ministero Difesa Aeronautica) che avevano cercato di mettere in luce come il controllore di volo, in
relazione alle procedure tecniche effettivamente in uso presso gli enti del controllo del traffico aereo
informate come sono alle norme contenute negli Allegati e nelle pubblicazioni tecniche pubblicate
dall’O.A.C.I. (Allegato n. 2 “Rules of the Air”, Allegato n. 11 “Air Traffic Services” e DOC.4444), non
avesse potere di intervento sull’autonoma decisione del comandante che abbandonava la rotta assegnata e
scendeva al di sotto delle quote minime di volo consentite per evitare delle formazioni nuvolose pericolose
(cumuli nembi). La Cassazione ritenne, al riguardo, che alcuni compiti d’istituto del controllore del traffico
aereo debbano considerarsi compatibili in linea di massima con le autonome decisioni del comandante
dell’aeromobile, penalmente rilevando il comportamento omissivo del controllore medesimo, nella sua
veste di garante della sicurezza del volo unitamente alla figura del comandante dell’aeromobile, ove una
qualsiasi inosservanza dei compiti istituzionali suddetti contribuisse causalmente alla produzione
dell’impatto del velivolo con il terreno. Per ulteriori osservazioni circa la sentenza in argomento, cfr.,
Air Press, n. 34, del 7 settembre 1985.
12
degli Stati membri dell’O.A.C.I., di una gestione della materia su basi di
uniformità giuridica oltre che tecnica.
Peraltro, la natura internazionalistica della problematica era già stata
opportunamente sottolineata dal Monaco
che in proposito così si
espresse:
«Il velivolo stesso che è costruito, posseduto, utilizzato da compagnie aeree che
hanno carattere internazionale, le attrezzature che servono per il volo, i negozi giuridici
che vengono compiuti nei riguardi dell’aereo, le assicurazioni aeronautiche,
rappresentano un campo nel quale l’addentellato, l’aspetto e il profilo
internazionalistico sono presenti e preponderanti di fronte all’aspetto nazionale. In
dipendenza di ciò emerge subito che l’aviazione civile, sia pure come fenomeno
specifico e limitato, è qualche cosa che dà un contributo rilevante alla cooperazione
internazionale»
9
.
Questo brano delinea il ruolo eccezionale che, agli effetti della
cooperazione internazionale, può giocare l’espansione dell’aviazione civile
internazionale.
A nostro avviso, la congiuntura storica odierna impone l’adozione,
senza ulteriori ritardi o rinvii, di strumenti internazionali funzionali alle
esigenze politiche ed economiche degli Stati, che come nel campo
dell’aviazione civile sono, più che in altri settori, caratterizzate da un
9
MONACO, La disciplina giuridica internazionale dell’aviazione civile, in Riv. dir. nav., 1956, p. 100
(Corsivo mio).
13
incessante espansione intimamente connessa allo sviluppo delle tecnologie
disponibili e alla conseguente ed innarrestabile crescita del mercato del
trasporto aereo internazionale, nella consapevolezza che l’internazionalismo
promanante dall’aviazione civile, come quello in genere legato al trasporto
internazionale, può costituire, e di fatto costituisce, un elemento
determinante al rafforzarsi dei vincoli di cooperazione nell’ambito della
comunità internazionale.
E’, a tal riguardo, auspicabile che la lenta ed incompiuta questione del
recepimento della normativa internazionale in materia di navigazione aerea,
mettendo a frutto le esperienze acquisite, trovi al più presto una soluzione
definitiva che consenta un adeguamento effettivo dell’ordinamento italiano
in conformità agli standards O.A.C.I..
A nostro avviso deve, pertanto, guardarsi con interesse alle più recenti
iniziative multilaterali registrate in ambito regionale
10
, ed in particolare nel
contesto dell’area europea, intese a dare, per altra e meglio percorribile via,
concretezza normativa uniforme ai principi e agli obblighi fissati nella
Convenzione O.A.C.I.. In questa prospettiva si pone, in particolare,
l’Arrangement sottroscritto a Cipro il 28 settembre 1990, dai rappresentanti
delle Autorità nazionali per l’aviazione civile di venticinque Stati, di una
10
Cfr., ZYLICZ, International Air Transport Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1992, p. 84.
14
apposita “Joint Aviation Authorities” (J.A.A.)
11
che, in qualità di organismo
associato della E.C.A.C. (European Civil Aviation Conference)
12
, si è
caratterizzato per l’esplicazione di innovative funzioni di “rule-making”
nelle materie di comune interesse aeronautico in ambito europeo al fine di:
«a) to ensure, through co-operation on regulation, common high levels of
aviation safety within the Member States; b) to achieve a cost effective
safety system so as to contribute to an efficient aviation industry; c) to
contribute, through the uniform applications of common standards, to fair
11
La JAA (Joint Aviation Authorities), istituita a seguito dell’Arrangement sottroscritto a Cipro il 28
settembre 1990 dai rappresentanti delle Autorità nazionali per l’aviazione civile di venticinque Stati, è un
organismo internazionale, a carattere tecnico, associato della E.C.A.C. (European Civil Aviation
Conference), che si è caratterizzato per l’esplicazione di innovative funzioni di “rule-making” nelle
materie di comune interesse aeronautico in ambito europeo. Esso ha iniziato i propri lavori nel 1970 quale
organo tecnico dell’E.C.A.C., quando era conosciuta come “Joint Airworthiness Authorities”.
Originariamente i suoi obiettivi erano solo quelli di produrre un codice di certificazione comune per
aeromobili da trasporto e le relative motorizzazioni. Ciò al fine di soddisfare le esigenze delle industrie
europee ed in particolare per i prodotti realizzati mediante consorzi (Airbus). A partire dal 1987 la sua
attività è stata estesa alla standardizzazione delle certificazioni relative alle operazioni, alla
manutenzione/progettazione, alle licenze di esercizio per tutte le classi di aeromobili. Attraverso apposite
procedure di certificazione della progettazione, produzione e organizzazione della manutenzione, si è
pervenuti all’adozione di un sistema unificato di Joint certifications emesse dagli Stati JAA
simultaneamente e su basi comuni. Cfr., ARRIGONI, Ioint Aviation Authorities: Development of an
International Standard for Safety Regulation. The First Steps Are Being Taken by the JAA, in Law and
Policy in International Business, 1992, pp. 130 -131; TAVERNA, JAA Tackles Operations, in Interavia
(48), 1993, p. 36.
12
Vedi , infra, cap. II, § 8, p. 101, nota n. 138.
15
and equal competition within the Member States; d) to promote, through
international co-operation, the JAA standards and system to improve the
safety of aviation world-wide»
13
.
Non vi è dubbio che, allo stato attuale, la JAA rappresenta il più
avanzato ed efficace strumento multilaterale regionale di cooperazione nel
campo dell’aviazione civile internazionale creato allo scopo di produrre
comuni, comprensive e dettagliate norme, nella specie denominate JARs
(Joint aviation requirements)
14
, destinate, peraltro, ad avere diretta efficacia
negli ordinamenti interni degli Stati JAA che siano contestualmente membri
dell’Unione Europea
15
, stante il previsto recepimento della
regolamentazione in questione da parte del diritto comunitario
16
.
13
Vedi, preambolo dell’«Arrangements concerning the development, the acceptance and the
implementation of Joint Aviation Requirements (JARs)», firmato a Cipro il 28 settembre 1990, dai
rappresentanti delle Autorità nazionali per l’Aviazione civile di venticinque Stati, e precisamente: Austria,
Belgio, Cipro, Danimarca, Finlandia, Francia, Repubblica Federale di Germania, Grecia, Ungheria,
Islanda, Irlanda, Italia, Lussamburgo, Malta, Principato di Monaco, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia,
Portogallo, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Regno Unito, Yugoslavia.
14
Vedi, «Appendix 1 to the Arrangements of Cyprus - Development and publication of requirements
JARs ».
15
Cfr., PILLING, More Power for Europe’s Safety Body, 1991, in 46 Interavia, p. 18.
16
Cfr., «Council Regulation (EEC) No. 3922/91 of 16 December 1991 on the harmonisation of technical
requirements and administrative procedures in the field of civil aviation». Tale Regolamento U.E.
realizza, attraverso il recepimento della normativa JAA (JARs 21, 22, 23, 25, 27, 29, 36, 145, 147,
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