Il fenomeno sportivo nello Stato italiano tra la teoria pluralistico-ordinamentale e l'impostazione statualistica

 7
Tuttavia, si deve tener conto che tale struttura esplica le proprie funzioni 
e persegue le proprie finalità all’interno dell’ordinamento statale, il quale 
ha mostrato più volte il suo interesse per tale materia. 
Il legislatore statale ha infatti emanato una apposita legge per la 
disciplina del C.O.N.I. e delle federazioni sportive nazionali o per la 
regolamentazione del rapporto di lavoro sportivo (legge n. 426/1942 
abrogata dal d.lgs. n. 242/1999 e legge n. 91/1981), è intervenuto per dare 
una soluzione a specifici problemi attinenti, in particolare, alla frode 
sportiva e al doping (legge n. 401/1989, concernente gli “Interventi nel 
settore del giuoco e delle scommesse clandestine e tutela della correttezza 
nello svolgimento di competizioni agonistiche” e legge n. 376/2000 
contenete la “Disciplina della tutela sanitaria delle attività sportive e della 
lotta contro il doping”); recentemente, poi, ha cercato di regolare i rapporti 
tra la giustizia statale e quella sportiva attraverso la legge n. 17 ottobre 
2003, n. 280. 
La progressiva importanza assunta dal fenomeno sportivo, i numerosi 
interventi dello Stato in tale ambito, nonché i vari contrasti verificatisi tra 
quest’ultimo e l’organizzazione sportiva, hanno spinto la dottrina ad 
individuare una giusta e precisa collocazione del fenomeno sportivo 
all’interno della realtà statuale. 
In un primo tempo, la dottrina, in particolar modo M. S. Giannini, ha 
applicato la teoria sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, formulata da 
S. Romano, al fenomeno sportivo: quest’ultimo costituirebbe un vero e 
proprio ordinamento giuridico che viene ad esplicare le proprie funzioni e 
a perseguire le proprie finalità all’interno dello Stato, ma che allo stesso 
tempo si distingue da esso in quanto dotato di un proprio apparato 
organizzativo, di propri soggetti, sia persone fisiche che giuridiche, e di un 
proprio sistema normativo. 
 8
La prevalente dottrina ha sempre sostenuto la validità di tale tesi; 
recentemente, però, la teoria pluralista è stata messa in discussione da una 
ulteriore ipotesi ricostruttiva, in chiave statualistica, del fenomeno 
sportivo, formulata da L. Di Nella, secondo il quale esso deve essere visto 
non come un ordinamento giuridico, originario ed autonomo, ma come 
fenomeno rientrante all’interno dell’ordinamento statale. 
Oggetto di tale lavoro sarà, di conseguenza, lo studio dei rapporti 
sussistenti tra ordinamento statale e fenomeno sportivo alla luce di 
entrambe le teorie poc’anzi accennate, in modo tale da poter individuare 
quale sia l’esatta collocazione di tutta l’organizzazione sportiva all’interno 
dello Stato italiano. 
A tal fine, dovranno essere esaminati tutti quegli aspetti del settore 
sportivo in cui viene ad operare anche l’ordinamento statale attraverso i 
propri atti normativi o l’intervento dell’autorità giudiziaria. 
La tesi verrà suddivisa così in due parti: nella prima, dopo un breve 
cenno all’evoluzione storica dello sport e delle varie organizzazioni 
internazionali e nazionali, quali il C.I.O., il C.O.N.I. e le federazioni, 
verranno esposte le due teorie formulate a proposito del fenomeno 
sportivo, ossia quella pluralistico-ordinamentale e quella statualistica. 
Nella seconda parte, invece, si cercherà di delineare quale sia la 
relazione sussistente tra il fenomeno sportivo e lo Stato italiano; verranno 
così prese in considerazione quelle specifiche materie la cui disciplina è 
dettata sia dalle norme sportive che da quelle statali.   
Dopo una breve trattazione delle norme costituzionali che possono 
essere riferite, pur indirettamente, al fenomeno sportivo, inteso sia come 
attività umana che come organizzazione stabile e permanente, l’analisi 
proseguirà con lo studio del C.O.N.I. e delle federazioni sportive nazionali, 
dopo la loro riforma avvenuta con il d.lgs. n. 242 del 1999 che ha attribuito 
 9
esplicitamente natura di diritto pubblico al primo e di diritto privato alle 
seconde.  
In particolare, verrà affrontato il problema concernente la necessità o 
meno dell’attribuzione, da parte dello Stato, della natura giuridica di diritto 
pubblico al C.O.N.I., alla luce anche della teoria pluralistico-ordinamentale 
e della impostazione statualistica del fenomeno sportivo. 
Sempre sotto il profilo organizzativo, dovranno essere prese in 
considerazione anche le federazioni sportive nazionali, le quali, pur 
essendo state riconosciute quali associazioni private, mantengono tuttavia 
alcune funzioni di rilevanza pubblicistica, come dispone esplicitamente il 
d.lgs. n. 242 del 1999. 
Un altro aspetto che sottolinea i rapporti sussistenti tra settore sportivo e 
Stato è quello della normativa sportiva; si tratta di determinare quale sia la 
sua efficacia nell’ambito dell’ordinamento statale tramite l’esame della 
giurisprudenza che si è pronunciata più volte su tale problema, 
individuando, inoltre, la sussistenza di posizioni giuridicamente rilevanti di 
fronte all’esercizio di alcuni poteri appartenenti agli organi di vertice 
dell’organizzazione sportiva. 
Strettamente connesso alla  questione intorno alla sussistenza o meno di 
situazioni giuridiche soggettive in rapporto ai provvedimenti delle 
federazioni nazionali, è l’esame della giustizia sportiva, da intendersi quale 
insieme di istituti previsti dagli statuti e dai regolamenti federali finalizzati 
a dirimere le controversie che possono insorgere tra gli associati (sia 
persone fisiche che società o associazioni sportive) o tra questi ultimi e la 
rispettiva federazione d’appartenenza; dopo una breve analisi dei vari tipi 
di giustizia presenti all’interno del settore sportivo, verrà messo in luce 
come gli stessi siano visti ed interpretati in base all’ottica dell’ordinamento 
statale, mediante lo studio sia della giurisprudenza che della dottrina. 
 10
Infine, a completamento dell’indagine, si dovranno esaminare due 
ulteriori aspetti del fenomeno sportivo; il primo, relativo all’illecito 
sportivo, ai suoi rapporti con l’illecito penale e al problema della liceità o 
meno di tutte quelle attività sportive ritenute violente o pericolose; il 
secondo attinente alla qualificazione e alla disciplina del rapporto di lavoro 
sportivo, dato che la sua regolamentazione deriva non solo dalle 
disposizioni federali, ma anche da quelle statali (l. n. 91 del 1981). 
Tutti questi argomenti verranno analizzati tenendo presente soprattutto 
le due ipotesi ricostruttive del fenomeno sportivo, ossia la tesi pluralistico-
ordinamentale e l’impostazione in chiave statualistica; al termine 
dell’esame di tutte le problematiche si cercherà poi di individuare la 
precisa collocazione del settore sportivo all’interno dell’ordinamento 
giuridico generale e di determinare quale delle due ipotesi ricostruttive 
meglio rispecchi la reale situazione di tutto il fenomeno all’interno dello 
Stato italiano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 
 
 
PARTE PRIMA 
 
 
 
 
IL FENOMENO SPORTIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO PRIMO 
 
 
IL FENOMENO SPORTIVO E LA SUA EVOLUZIONE 
 
 
1. DEFINIZIONE DI SPORT 
 
 
La nozione di sport, allo stato delle conoscenze attuali, non è ancora 
chiara ed univoca: essa può assumere diversi significati, mutevoli fra loro, 
a seconda della prospettiva da cui viene osservato il fenomeno sportivo . 
Le definizioni tentate sino ad ora ne mettono in risalto soltanto alcuni 
aspetti come, ad esempio, il gioco, l’esercizio fisico, l’intensità, 
l’agonismo o l’istituzionalità; nessuna di queste però risulta 
completamente accettabile  poiché non si giunge ad una sintesi in grado di 
unificare, in maniera razionale, tutte le conoscenze che si sono acquisite 
intorno al fenomeno sportivo. Manca, in altre parole, un’idea centrale che 
colleghi queste conoscenze in un sistema unitario e coerente, idoneo a 
consentire una visione generale del fenomeno. 
Così per la filosofia, incline a prospettive universalizzanti,  lo sport è 
una sorta di categoria primordiale dell’agire umano rintracciabile “in ogni 
sforzo che non nasce da una imposizione ma rappresenta un impulso 
liberissimo e generoso della potenza vitale”
1
; gli storici, che invece mirano 
a ricercare una continuità cronologica nelle vicende umane, chiamano 
“sport” qualsiasi gioco o esercizio, occasionale o organizzato, competitivo 
o isolato, spontaneo o obbligato, che abbia un contenuto di movimento 
fisico. 
                                          
1
 ORTEGA Y GASSET, Il  tema del nostro tempo, SugarCo, Milano, 1985, pag. 78. 
 13
Per i sociologi, infine, “sport” è “l’attività di tempo libero la cui 
peculiarità dominante è lo sforzo fisico, partecipe insieme del giuoco e del 
lavoro, svolta in maniera competitiva che comporta regolamenti ed 
istituzioni specifiche ed è suscettibile di trasformarsi in attività 
professionale”
2
.  
Si è inoltre cercato di evidenziare le caratteristiche principali e più 
significative del fenomeno sportivo, ma sono stati tutti tentativi destinati a 
fallire in ragione sempre dei differenti angoli visuali da cui si osserva lo 
sport: così si attribuiscono, all’attività sportiva fattori educativi da parte del 
pedagogista, profili etici dal moralista, valori culturali da parte del 
sociologo e via dicendo.  
 La stessa cosa si è verificata quando si sono volute identificare le 
funzioni dello sport che possono essere ricreative, agonistiche, estetiche, di 
creazione di relazioni intersoggettive. 
La nozione di sport, data dai vari rami delle scienze umane, risulta 
quindi frammentaria; forse ciò può dipendere dall’ampiezza e dalla 
complessità del fenomeno sportivo ma anche dalla insufficienza ed 
eterogeneità dei dati e contributi conoscitivi di cui ci si può avvalere. 
Le medesime incertezze si ritrovano all’interno della scienza giuridica: 
in tale ambito la nozione di sport e di attività sportiva è rimasta ancora allo 
stato embrionale. 
Da parte di tutti, o quasi, gli studiosi della materia si è ormai accettata 
l’esistenza dell’attività sportiva, distinta da altre attività umane, meritevole 
di una particolare disciplina giuridica e comunque di un singolare 
trattamento in sede di responsabilità penale o di responsabilità 
extracontrattuale civile. 
                                          
2
 G. MAGNANE, Sociologia dello sport: il « loisir » sportivo nella cultura contemporanea, ed. it. a cura 
di G. CATTANEO, La Scuola, Brescia, 1972, pag. 81.  
 14
 Si sono volute anche inquadrare le varie discipline sportive in schemi 
più o meno soddisfacenti, ma, nonostante questo, sono scarse le 
enunciazioni che sono state fatte sull’argomento perché, o esse vengono 
presupposte già enucleate, oppure sono esposte soltanto tramite brevi 
cenni. 
Anche la giurisprudenza non si è curata di mettere a fuoco il concetto di 
sport, ma, probabilmente, la ragione di tale disinteresse risiede nel fatto 
che tutte le problematiche, sollevate all’interno degli eventi sportivi, 
toccano solamente alcuni aspetti parziali della materia e mai quello 
centrale relativo alla stessa nozione di attività sportiva. 
Della definizione di sport non se ne occupa neppure la legislazione, 
sebbene in essa siano contemplate disposizioni che toccano vari aspetti del 
settore, quali la tutela sanitaria, il professionismo sportivo, 
l’organizzazione degli apparati e così via. 
Tra i giuristi che hanno tentato di elaborare un concetto di sport è da 
menzionare T. Perseo. 
 Egli parte dal distinguere il giuoco dallo sport in base alla serietà dei 
fini di quest’ultimo e ne evidenzia le due principali caratteristiche: 
anzitutto la competizione che “comprende qualsiasi attività, fisica o 
intellettuale, che sia posta in essere in antagonismo con altri per riuscire 
primi”
3
; poi, la presenza di un ordinamento sportivo, in quanto è necessaria 
la creazione di una organizzazione dotata di potere ed autorità, in grado di 
assicurare l’osservanza di una medesima regolamentazione e di garantire 
l’unicità di contenuto e di carattere all’esercizio dell’attività sportiva. 
Delineati così  gli aspetti fondamentali del fenomeno sportivo, Perseo ne 
deduce la seguente definizione: “L’attività sportiva è l’attività praticata da 
chiunque… appartenente o no ad una federazione sportiva, che ha per 
oggetto l’esercizio di sports ufficialmente riconosciuti dall’ordinamento 
                                          
3
 T. PERSEO, Analisi della nozione di sport, in Riv. dir. sport., 1962, pag. 140. 
 15
sportivo; attività non necessitata (che peraltro, può essere esercitata anche 
in via esclusiva e con remunerazione) e ricreativa,  ma non determinata da 
intenti vacui, caratteristiche che la differenziano dal lavoro e dal giuoco; 
…attività che si pone in essere…, particolarmente al fine agonistico di 
primeggiare su antagonisti… nel corso di una competizione individuale o a 
squadre, da svolgersi, di regola, sotto la direzione e vigilanza di arbitri o 
giudici di gara, entro tempi e spazi definiti e secondo date regole…”
4
. 
Altri due giuristi, Inigo e Alberto Marani Toro, hanno condotto uno 
studio accurato sul fenomeno sportivo e sulla sua organizzazione; 
anch’essi sottolineano le caratteristiche essenziali idonee ad identificare 
l’attività sportiva e ricavabili sia dalla normazione che attraverso una 
ricostruzione storica degli istituti. Esse sono: il movimento, il giuoco, 
l’agonismo e l’istituzionalità. 
Il movimento sportivo consiste, secondo gli autori, in “un movimento 
del corpo volontario, caratterizzato dalla materialità o fisicità… in cui è 
presente la partecipazione fisica dell’uomo rispetto a quella spirituale”
5
; il 
giuoco, inteso nel suo significato più ampio, equivale ad un impulso di 
libertà, senza un fine utilitaristico; l’agonismo è l’elemento più 
caratterizzante dello sport moderno ed esprime “il fine di ottenere in un 
determinato esercizio, un risultato migliore di quello dell’altro o degli altri 
competitori o di quello conseguito dal soggetto stesso in precedenza”
6
; 
infine l’istituzionalità è data dall’insieme di norme che regolano il fine e le 
modalità dell’attività sportiva e da un “congegno organizzativo che 
assicuri il rispetto delle regole da parte dei competitori e consenta 
l’accertamento del risultato”
7
.  
                                          
4
 T. PERSEO, Analisi, cit., pag. 149. 
5
 I. e A. MARANI TORO, Gli ordinamenti sportivi, Giuffrè, Milano, 1977, pag. 53. 
6
 I. e A. MARANI TORO, Gli ordinamenti, cit., pag. 60. 
7
 I. e A. MARANI TORO, Gli ordinamenti, cit., pag. 60. 
 16
Un’altra definizione di sport è stata formulata da P. M. Piacentini; 
secondo il giurista, lo sport è “l’attività ludica organizzata le cui regole 
sono universalmente accettate e ritenute vincolanti da coloro che la 
praticano ”
8
. 
Anche F. P. Luiso sottolinea l’importanza della normazione all’interno 
del settore sportivo: infatti afferma che “senza regole non può esistere 
alcuno sport poiché esso è una attività convenzionale, dato che si fonda 
quasi esclusivamente su regole accettate dai gareggianti ”
9
. 
Anche se tali definizioni non forniscono un’idea generale ed 
onnicomprensiva del fenomeno sportivo, dato che appartengono pur 
sempre ad una prospettiva giuridica, non si può non rilevare come da esse 
emergano quegli elementi fondamentali che differenziano e caratterizzano 
lo sport rispetto alle altre attività umane: anzitutto la necessità di una  
organizzazione permanente dotata di un potere autoritativo; poi la presenza 
di  regole che disciplinano l’attività sportiva; infine l’insieme dei soggetti 
che accettano e riconoscono come vincolanti tali regole nel momento in 
cui si dedicano all’attività medesima. 
Sono tutti elementi questi che, già prima, agli inizi del XX secolo, sono 
stati utilizzati da giuristi come W. Cesarini Sforza e M. S. Giannini per 
costruire e per fondarvi la tesi concernente l’esistenza, accanto 
all’ordinamento statale, di un ordinamento sportivo, originario, autonomo 
e dotato del carattere della giuridicità. 
 
 
 
 
                                          
8
 P. M. PIACENTINI, Sport, in G. GUARINO (a cura di), Dizionario Amministrativo, Giuffrè, Milano, 
1983, pag. 1425.  
9
 F. P LUISO, La giustizia sportiva, Giuffrè, Milano, 1975, pag. 3. 
 17
2. L’EVOLUZIONE STORICA DEL FENOMENO SPORTIVO: IL 
PASSAGGIO ALL’AGONISMO A PROGRAMMA ILLIMITATO 
 
 
Lo sport moderno, inteso come attività organizzata stabilmente e basata 
su un sistema normativo universale e vincolante tutti coloro che si 
dedicano alla pratica sportiva, ha origini piuttosto recenti: risale infatti alla 
seconda metà del XIX secolo la nascita ed il progressivo sviluppo dei più 
importanti apparati dell’organizzazione sportiva. 
Prima di allora lo sport veniva senza dubbio praticato, ma solo da parte 
delle classi sociali più elevate che si dedicavano ad alcune attività sportive, 
in special modo all’equitazione, al tiro e alla scherma; si trattava 
comunque di attività di mero svago e soprattutto esse costituivano lo 
strumento di preparazione tecnica al duello che era il modo tipico di 
risoluzione delle controversie di onore.    
Invece, alla fine del XIX secolo, cominciarono a diffondersi nuove 
pratiche sportive, vennero create nuove tecniche e nuove discipline, in 
modo tale che le organizzazioni sportive dovettero assumere strutture 
adeguate alle nuove dimensioni e funzioni dello sport e fornirsi di una 
nuova regolamentazione più precisa e rigorosa. 
Le cause dello sviluppo del settore sportivo furono molteplici, sia di 
carattere storico, sociologico, politico, sia di ordine scientifico e 
tecnologico: migliorarono, infatti, le comunicazioni e i trasporti; vi furono 
progressi nell’attività industriale, venne creata l’energia elettrica; tutte 
cause, queste, che contribuirono al miglioramento del livello di vita di 
estese collettività e che portarono ad un nuovo modo di intendere e 
praticare lo sport.  
Così l’attività sportiva non venne più concepita come attività 
occasionale, senza o con scarso spirito agonistico, ma, anzi, subì un 
 18
processo di razionalizzazione e perfezionamento; nacque l’impulso 
agonistico tendente all’accertamento e al miglioramento, in senso assoluto, 
dei risultati sportivi ottenuti. 
Si verificò, come è stato affermato autorevolmente da A. Marani Toro, il 
passaggio dall’agonismo occasionale o non programmato comprendente 
“gli esercizi eseguiti isolatamente o con altri una volta tanto o 
ripetutamente, con intenti agonistici, ma senza collegamenti tra loro”, ad 
un agonismo a programma illimitato praticato “per l’accertamento ed il 
progresso dei valori sportivi in senso assoluto”
10
, ossia senza limiti di 
tempo e di spazio. 
La differenza tra agonismo occasionale ed agonismo a programma 
illimitato risiede proprio nell’aspetto organizzativo; è infatti fuori dubbio 
che una attività praticata occasionalmente e senza alcun programma non 
crei particolari problemi organizzativi, sia per quanto riguarda l’esecuzione 
degli esercizi che per ciò che concerne l’organizzazione dei soggetti. 
L’agonismo a programma illimitato, invece, necessita di una 
organizzazione stabile, in grado di assicurare che gli esercizi sportivi siano 
eseguiti secondo un programma che ne colleghi formalmente i risultati, sia 
nello spazio che nel tempo, con tutti gli altri praticanti quel determinato 
esercizio; diviene indispensabile predisporre nuovi meccanismi di 
controllo, di accertamento e archiviazione dei risultati e creare organismi 
idonei ad aggiornare e ad applicare le regole e a governare l’intero settore 
sportivo
11
.  
Questo nuovo concetto di sport, rivoluzionò tutta l’organizzazione 
sportiva: è proprio l’agonismo a programma illimitato che porta alla 
nascita e allo sviluppo delle varie associazioni sportive, di grado man 
mano superiore, fino a dar vita alle federazioni nazionali ed internazionali. 
                                          
10
 A. MARANI TORO, Lineamenti del sistema dei giuochi sportivi e degli ordinamenti sportivi, in Riv. 
dir. sport, 1969, pag. 44.  
11
 A. B. MARANI TORO, Sport, in Novissimo Digesto, UTET, Torino, 1971, vol. XVIII, pag. 45 e ss. 
 19
Infatti, le varie associazioni che riunivano gli atleti praticanti una 
determinata disciplina sportiva, nacquero in principio in luoghi diversi. In 
seguito, per permettere di organizzare ed attuare incontri tra i rispettivi 
atleti, le stesse iniziarono a collegarsi tra loro, creando appositamente degli 
organi provvisori atti all’organizzazione delle gare. 
Successivamente, data la periodicità di tali incontri, queste associazioni 
si trasformarono ben presto in organizzazioni stabili, di grado superiore, 
che, in genere, assunsero la dimensione nazionale nelle federazioni. 
Il medesimo processo si verificò anche a livello internazionale, proprio 
per l’esigenza di consentire lo svolgimento di competizioni tra atleti di 
nazionalità diversa; ciò avvenne tramite il collegamento permanente tra le 
federazioni nazionali.  
In tal modo furono create le federazioni internazionali, le quali 
costituiscono tuttora delle istituzioni ludiche con compiti complessi, come 
la diffusione dello sport, la promozione di nuove associazioni sportive e la 
massima estensione della sfera dei  praticanti l’attività sportiva agonistica.  
Con lo sviluppo delle organizzazioni sportive, si avvertì anche la 
necessità di creare regole scritte e precise, in grado di dettare una 
disciplina uniforme per tutte le competizioni; inoltre, divenne 
indispensabile istituire nuovi organi che potessero garantire l’applicazione 
delle regole stesse e assicurare la risoluzione delle controversie sorte tra i 
membri delle rispettive associazioni sportive. 
 Tali compiti furono affidati alle federazioni: anche oggigiorno, esse 
svolgono, sia a livello nazionale che internazionale, l’attività normativa, 
consistente nella promulgazione di statuti, regolamenti e codici sportivi. 
 
 
 20
3. LA FORMAZIONE STORICA DELLE ORGANIZZAZIONI 
SPORTIVE ED IL LORO SVILUPPO: IL C.I.O., IL C.O.N.I. E LE 
FEDERAZIONI SPORTIVE NAZIONALI  
 
 
La nascita e lo sviluppo delle prime organizzazioni sportive sono legate 
al ripristino dei giuochi olimpici, alla fine del XIX secolo; essi vennero 
ristabiliti durante la riunione del Congresso internazionale degli sport 
atletici, avvenuta il 16 giugno 1894, su iniziativa del barone De Coubertin. 
Nel giorno stesso in cui furono indette le Olimpiadi, il Congresso 
internazionale creò il Comitato olimpico internazionale (C.I.O.), assieme 
alla Carta olimpica, quest’ultima consistente in una raccolta organica di 
norme, di carattere precettivo, programmatico ed enunciativo, formanti lo 
statuto dell’ente. 
Il C.I.O. è una organizzazione internazionale, non governativa e senza 
scopo di lucro, costituita in associazione con personalità giuridica, avente 
sede a Losanna; la sua nascita è dovuta all’intento di creare vincoli stabili 
tra tutti coloro che praticano lo stesso sport nei diversi Paesi, secondo i 
principi della Carta olimpica. 
I suoi membri, nominati per cooptazione, provengono dagli Stati che 
hanno un Comitato olimpico nazionale riconosciuto dallo stesso C.I.O.  
I fini istituzionali di questa associazione sono di carattere educativo, 
culturale, etico e sociale e si riassumono nella difesa del movimento 
olimpico e nelle propaganda del dilettantismo sportivo. 
I suoi compiti principali consistono, anzitutto, nell’assicurare il regolare 
svolgimento, con frequenza quadriennale, delle Olimpiadi; 
nell’incoraggiare altre competizioni sportive anche diverse dai giuochi 
olimpici ed infine nel garantire l’osservanza dei principi dell’olimpismo e 
delle regole sportive fondamentali, sancite dalla Carta olimpica.