L'evoluzione storica dell'ispettorato del lavoro e la gestione del contenzioso amministrativo e giudiziale

Tradizionalmente le sanzioni amministrative sono caratterizzate dalla intransigibilità delle somme ingiunte a fronte dell’indisponibilità della materia afferente agli illeciti amministrativi depenalizzati e vertenti sulla violazione di norme inderogabili poste a tutela del lavoro e della sicurezza sul lavoro. In virtù dell’antigiuridicità della condotta del trasgressore, la pubblica amministrazione che esercita detta potestà punitiva nell’interesse dello Stato, la determina nell’an e nel quantum con motivata Ordinanza di ingiunzione. Una volta avvenuta la definizione del procedimento sanzionatorio, l’attività tecnico-discrezionale viene portata a compimento e la stessa potestà sanzionatoria si esaurisce restando impregiudicato il credito erariale che va a consolidarsi con l’ingiunzione di pagamento. In questo senso si era espressa l’Avvocatura Generale dello Stato fornendo il proprio parere contrario sulla possibilità successiva di poter validamente realizzare atti di transazione stragiudiziali sulle somme ingiunte anche ai sensi dell’art. 1966 c.c.

La questione rimaneva, tuttavia, irrisolta in relazione ad eventuali possibili transazioni giudiziali da realizzarsi ai sensi degli artt. 185 e/o 420 c.p.c. su iniziativa e proposta dell’autorità giudiziaria finalizzata ad una soluzione bonaria e rapida della controversia ove incidente sulla sola riduzione del quantum della sanzione irrogata. L’Ispettorato Nazionale del Lavoro – Direzione centrale coordinamento giuridico ha rimesso nuovamente la problematica all’Avvocatura erariale, stante la circostanza ricorrente sollevata da alcuni uffici territoriali, secondo cui la mancata adesione alla proposta conciliativa sollecitata dal giudice di merito dell’opposizione in ordine alla rideterminazione dell’importo ingiunto entro i limiti edittali, aveva come conseguenza una sistematica condanna alle spese del giudizio della convenuta. L’Avvocatura Generale dello Stato, richiamando i principi di diritto della Suprema Corte di Cassazione, ha precisato che la conciliazione giudiziale non è assimilabile ad un accordo transattivo tra privati, stante l’intervento del giudice e la portata generale della potestà conciliativa come mezzo per una soluzione immediata della causa. L’Avvocatura Generale dello Stato con il proprio parere favorevole ha aperto la via a transazioni che avvengano in un ambito processuale e pertanto con le garanzie di un contesto pubblicistico.

Sulla base del richiamato parere l’Ispettorato Nazionale del Lavoro – Direzione centrale coordinamento giuridico ha diramato agli uffici territoriali con le note Prot. n. 325 del 23 febbraio 2022 e prot. n. 823 del 13 aprile 2022, le relative indicazioni operative, secondo le quali le conciliazioni giudiziali possono essere svolte dal funzionario già delegato alla rappresentanza in giudizio, in quanto la fase conciliativa costituisce attività processuale attivata dal giudice ex art. 185 bis c.p.c., tuttavia, a garanzia del funzionario sottoscrittore dell’accordo è stata ravvisata la necessità di una delega specifica in tal senso da conferirsi dal Capo dell’ispettorato territoriale del lavoro interessato. Poiché l’attività conciliativa può avere dei riflessi sui compensi professionali ai sensi dell’art. 13 comma 8 della Legge n. 247/2012 è stata acclarata la necessità che nel verbale di accordo venga inserita la clausola espressa di rinunzia al beneficio della solidarietà nei confronti dell’ispettorato, da parte del procuratore dell’opponente. Allo stesso modo, con riferimento al trattamento fiscale del verbale di conciliazione, l’adesione all’accordo da parte della P.A. dovrà essere subordinato all’assunzione dell’onere della registrazione del contratto all’agenzia delle entrate a carico dell’opponente e alla clausola che l’imposta dovrà essere assolta interamente dalle parti private.
Ad ogni modo l’attività conciliativa in sede giudiziale rimane una scelta rimessa al prudente apprezzamento del giudice nei casi in cui ne ravvisi l’utilità nel caso concreto a fini di giustizia. Se per un verso una conciliazione giudiziale consente una rapida conclusione della causa, incidendo sula riduzione dei carichi processuali, è importante la contestuale valutazione della tutela dell’erario pubblico che tenga in debita considerazione il comportamento complessivo del trasgressore che, avendo optato per il contenzioso, non potrebbe beneficiare dello stesso trattamento sanzionatorio riservato a coloro che optino per un’estinzione agevolata delle violazioni mediante oblazione. È evidente che laddove si instaurasse una prassi volta ad ottenere una riduzione del quantum della sanzione in sede giudiziale, si otterrebbe di riflesso un possibile aumento esponenziale delle opposizioni in giudizio e nessuno avrebbe convenienza ad estinguere gli illeciti ai sensi degli artt. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 e dell’art. 16 della Legge n. 689/1981 nella fase precontenziosa.

Si tratta realizzare un bilanciamento molto delicato, la cui decisione non può condurre a snaturare la funzione afflittiva della sanzione irrogata, in quanto finalizzata a ristabilire l’ordine giuridico violato. Il ripristino della legalità necessiterebbe, già nella fase di accertamento ispettivo, della tempestiva e fattiva collaborazione dell’autore della violazione, conseguentemente, soltanto il datore di lavoro che riconosca spontaneamente di essere venuto meno ad un obbligo normativo e regolarizzi ad esempio il lavoratore occupato in nero, ottemperando alla diffida impartita dall’organo ispettivo, risulterebbe meritevole di poter estinguere l’illecito mediante il pagamento in misura agevolata; la medesima soluzione non si adatta, in linea teorica, a coloro che preferiscano adire la via giudiziaria e solo a fronte di una probabile soccombenza decidano di conciliare, al solo scopo utilitaristico di evitare l’alea di una sentenza sfavorevole e le relative conseguenze collegate alla soccombenza.