L'innovazione ed il cambiamento nella PA Italiana. Il modello Agenzie fiscali. Esperienze e prospettive a circa venti anni dalla loro istituzione

Le Agenzie fiscali italiane nate nel 2001 in attuazione del D.Lgs. 300 del 1999 costituiscono uno dei primi casi di applicazione del NPM in Italia e rappresentano un indubbio punto di riferimento per l’analisi del fenomeno, sia per la grandezza delle strutture, che per la funzione svolta. Si tratta anche del caso più rilevante di disaggregazione di importanti settori di un Ministero ( ex Dipartimenti del Ministero delle Finanze), avente caratteristiche nazionali. E quindi di trasformazione della nostra Pubblica Amministrazione secondo le logiche del NPM.

Il modello italiano prevedeva originariamente la costituzione di quattro Agenzie (Demanio – Dogane - Entrate - Territorio), in numero diverso dai preesistenti Dipartimenti ministeriali con lo sdoppiamento del Territorio e del Demanio che invece appartenevano ad unico Dipartimento. La scelta fu quella quindi di andare nella direzione di una maggiore specializzazione delle strutture in analogia a quanto avvenuto nel mondo anglosassone, a differenza della Spagna che invece gestisce di fatto tutti i tributi nell’Agencia Tributaria.
Successivamente il modello ha subito alcune variazioni. L’Agenzia del Demanio ha cambiato la sua natura giuridica ed è diventata un Ente Pubblico Economico, modificando il suo assetto istituzionale. E’ da tempo infatti dotata, a differenza dell’altre Agenzie fiscali, di un proprio CCNL di tipo privatistico, gestisce il reclutamento del personale e le promozioni secondo le regole del mondo privato. L’Agenzia del Territorio è stata incorporata dall’Agenzia delle Entrate dal 2012, mentre l’Agenzia delle Dogane ha incorporato l’ex Azienda Autonoma dei Monopoli di Stato, assumendone le funzioni.

Scelte queste ultime non dettate da un ripensamento complessivo del modello, quanto piuttosto a logiche di contenimento della spesa e all’esigenza di creare economie di scala sull’assetto degli Uffici e sulla gestione delle cosiddette attività trasversali.
E’ fuor di dubbio che il legislatore nazionale quando ha pensato al modello Agenzie fiscali si è ispirato al modello anglosassone. Il dibattito di quegli anni infatti fu diviso tra due posizioni. Una che mirava alla creazione di più Agenzie, divise per competenze e struttura; l’altra che pur sposando la tesi dell’aziendalizzazione e di un nuovo modello organizzativo optava per una agenzia unica, divisa per settori. Alla fine prevalse la prima scelta, anche se , come vedremo successivamente nelle altre parti di questo elaborato, tale opzione nel corso degli anni ha perso la sua natura originale e lo spirito iniziale con l’accorpamento, questa volta nello stessa Agenzia, di funzioni assolutamente diverse come quelle catastali(Entrate) o della gestione di giochi (Dogane).

L’esempio anglosassone non è stato seguito solo nella scelta di istituire più Agenzie specializzate per settore, ma anche nelle modalità relazionali con il Ministero, Pur dotati di livelli di autonomia, specializzazione e focalizzazione sulle attività operative come le Agenzie fiscali, questi organismi si configurano giuridicamente però come dipartimenti, Anche se vi sono anche vere e proprie agenzie specializzate, come ad esempio la Valutation Office Agency of the Inland Revenue (VOA) con competenze in materia catastale.
Nell’esperienza anglosassone il rapporto tra ministero ed agenzia è di tipo contrattuale e non specifica soltanto i contenuti (obiettivi da raggiungere e risorse assegnate) nell’ambito di uno schema e di competenze predefiniti, ma configura una vera e propria delega di competenze da parte del ministero verso l’agenzia e ne definisce l’ambito operativo. Contesti analoghi sia trovano in Nuova Zelanda e Australia.

In Spagna l’Agencia tributaria è l’ente pubblico che è responsabile dell'applicazione e del controllo del sistema fiscale spagnolo. È stata creata nel 1990 ed è diventata operativa nel 1992. Sebbene sia collegata al Ministero delle Finanze, ha un proprio regime giuridico diverso da quello che regola l'attività dell'Amministrazione statale generale, che gli conferisce autonomia per il budget e la gestione del personale.
La funzione dell'Agencia è garantire il rispetto del principio costituzionale secondo cui tutte le persone fisiche e giuridiche devono contribuire al mantenimento delle finanze pubbliche in base alle loro capacità economiche.
Svolge le seguenti funzioni:
- Gestione, ispezione e riscossione della concorrenza fiscale statale (IVA, IRPF, imposta sulle società, imposta sul reddito dei non residenti e imposta speciale);
- gestione delle dogane e lotta al contrabbando;
- perseguimento di reati di natura fiscale.
Tra le sue funzioni vi è anche il coordinamento con le diverse amministrazioni autonome su quelle tasse di proprietà statale nel cui regolamento partecipano le comunità autonome e i cittadini.