La partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari

A partire dalla metà degli anni Ottanta, le Regioni si sono progressivamente affermate come attori direttamente coinvolti nelle fasi di implementazione e, in misura meno evidente, di elaborazione delle politiche e delle azioni della Comunità e dell’Unione europea. Il Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992, ha rappresentato un momento particolarmente importante, istituendo il Comitato delle regioni e introducendo la facoltà di includere esponenti territoriali nelle delegazioni che rappresentano lo Stato membro in seno al Consiglio dei Ministri. Per la prima volta le Regioni hanno trovato, quindi, una sia pur modesta collocazione all’interno dell’architettura istituzionale dell’Unione europea. Ciò ha indotto alcuni osservatori a prefigurare l’imminente avvento di una “Europa delle Regioni”, vale a dire di una ristrutturazione dello spazio politico ed istituzionale europeo in virtù della quale le Regioni avrebbero assunto il ruolo di attori rilevanti accanto all’Unione e agli Stati membri imponendosi come emergente “terzo livello” nella costruzione comunitaria.
La presente trattazione intende analizzare i meccanismi istituzionali predisposti dal diritto comunitario per consentire alle Regioni di partecipare alla fase ascendente di elaborazione degli atti normativi comunitari, e, più in generale, alle politiche dell’Unione europea. Dopo un breve excursus sull’evoluzione della dimensione regionale della costruzione europea dalle origini fino al nuovo Trattato di riforma, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 e attualmente sottoposto alle ratifiche degli Stati membri (capitolo 1), verrà esaminato il Comitato delle regioni, l’organo di rappresentanza istituzionale delle istanze regionali e locali all’interno dell’Unione europea (capitolo 2). In seguito sarà analizzata la possibilità di partecipazione regionale, prevista dall’articolo 203 del Trattato CE, alle delegazioni nazionali in seno al Consiglio dei Ministri, ai suoi comitati e ai gruppi di lavoro (capitolo 3). A questo proposito, verranno prese in considerazione le normative e le prassi nazionali di sei Stati membri nei quali le Regioni hanno competenza legislativa, al fine di valutare come l’opportunità offerta dal diritto comunitario venga in concreto sfruttata.
Il capitolo 4 si concentrerà sul principio di sussidiarietà, introdotto dal Trattato di Maastricht e successivamente disciplinato in un apposito Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam. In quanto criterio che serve ad individuare il livello più appropriato di intervento nelle materie che rientrano fra le competenze concorrenti, la sussidiarietà costituisce un limite importante ad un’eccessiva centralizzazione di competenze in capo alle istituzioni comunitarie. Per questo motivo, le Regioni e le autorità locali, pur non essendo menzionate nell’attuale formulazione contenuta nel diritto primario, hanno sempre sostenuto il principio di sussidiarietà, quale garanzia della loro autonomia e delle loro prerogative.
Verranno, in seguito, prese in considerazione le diverse modalità di coinvolgimento degli attori regionali e locali nelle nuove forme di governance europea, nozione usata per indicare un processo decisionale aperto, flessibile e poco gerarchizzato, nel quale una molteplicità di attori, pubblici e privati, partecipano all’elaborazione e all’attuazione delle politiche europee (capitolo 5).
Il capitolo 6, infine, analizzerà le maggiori innovazioni che il nuovo Trattato di riforma, recentemente firmato a Lisbona, dovrebbe introdurre, una volta ratificato, per quanto concerne la dimensione regionale dell’integrazione europea. Ci si soffermerà in particolare sul relativo rafforzamento della posizione del Comitato delle regioni, sul recepimento a livello di diritto primario dei principi di enucleati nel Libro bianco sulla Governance europea10 e nelle successive comunicazioni in materia, nonché sulla nuova formulazione e disciplina del principio di sussidiarietà.
L’attenzione sarà concentrata sulle procedure e sui meccanismi che l’ordinamento comunitario mette direttamente a disposizione delle Regioni per prendere parte al processo decisionale. Gli strumenti di cui i livelli intermedi di governo dispongono negli ordinamenti nazionali di appartenenza verranno analizzati, come si è anticipato, solo in parte, quando si tratterà della partecipazione regionale alle delegazioni nazionali in seno al Consiglio, ai suoi comitati e gruppi di lavoro. Solo con riguardo all’ordinamento italiano, verranno analizzate le procedure che consentono alle Regioni di incidere sull’elaborazione della posizione italiana da sostenere in ambito comunitario (cosiddetto “segmento nazionale” della fase ascendente).