Le cooperazioni rafforzate dal Trattato di Nizza al Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa. La giusta via?

L’Unione europea è stata spesso criticata, nel corso della sua evoluzione, per l’eccessiva attenzione rivolta ai problemi istituzionali, alle procedure interne che ne permettono il funzionamento, ai lunghi dibattiti vertenti il “peso” dei suoi singoli Membri. In altre parole, ci si è spesso soffermati sui problemi di “forma” quando, invece, sarebbe stato più utile discutere, secondo il parere di molti, di politiche comuni, di scelte da operare nel presente, di strategie per l’occupazione e lo sviluppo, in altri termini di problemi di “sostanza” nella convinzione che, una volta individuate le prospettive e gli obiettivi comuni, le modifiche istituzionali sarebbero state ricondotte in un processo di evoluzione naturale.
In un contesto complesso e delicato quale quello dell’Unione Europea le procedure e le norme che regolano l’attivazione dei poteri comunitari e le strutture di funzionamento devono essere attentamente elaborate prima di divenire effettivamente vincolanti per tutti i partecipanti la comunità. La costruzione comunitaria, infatti, non ha ancora superato la soglia dell’irreversibilità, non è uno Stato codificato (ma neanche una semplice cooperazione tra Stati) e dipende ancora largamente dall’apporto legittimante dei suoi Membri.
Le “cooperazioni rafforzate” tentano di dare risposta proprio all’esigenza di una progressiva integrazione tra gli Stati membri su determinati settori senza al contempo creare una rottura dell’equilibrio istituzionale faticosamente ricercato in anni di continua e laboriosa realizzazione di un’Unione «sempre più stretta fra i popoli dell’Europa» .
L’Unione europea si trova oggi, con la prospettiva dell’allargamento, ad affrontare uno dei momenti più difficili ed insieme più esaltanti della sua storia, momento nel quale si devono trovare le ragioni ultime del vivere comune per non rischiare di essere travolti da perverse dinamiche interne e da tutte quelle circostanze esterne che tanto inquietano a livello planetario.
Le cooperazioni rafforzate, introdotte con il Trattato di Amsterdam, espanse con il Trattato di Nizza e attualmente oggetto di ulteriore dibattito all’interno della Conferenza intergovernativa, sembrano attualmente la sola via percorribile dall’Unione per tentare di dare una risposta concreta alle giuste istanze di maggiore integrazione per alcuni settori particolari (come la “Politica estera e di sicurezza comune”, PESC), ma senza alterare il delicato quadro istituzionale esistente.
Nello sviluppo della trattazione ci si è soffermati ad inquadrare il fenomeno delle cooperazioni rafforzate alla luce delle circostanze “ambientali” (in particolare, il processo di allargamento ai Paesi dell’Est) che ne giustificano la nascita e lo sviluppo.
Si sono analizzate le disposizioni sulle cooperazioni rafforzate alla luce del Trattato di Nizza il quale costituisce, almeno per questo settore della realtà comunitaria, un importante punto di approdo della materia e una possibile via per garantire la progressiva integrazione di quei Paesi che intendano proseguire in modo più deciso, comunque all’interno del quadro e dei meccanismi di funzionamento dell’Unione. Si porrà, in particolare, l’accento sulle differenze rispetto al Trattato di Amsterdam per mostrare quali modifiche siano state apportate alle disposizioni sulle cooperazioni rafforzate e tentare di valutarne le conseguenze ai fini di una loro più spedita attuazione.
Si è cercato, inoltre, di inquadrare la cooperazione rafforzata in relazione alla loro natura giuridica ed ai rapporti con gli Stati membri non partecipanti.
Si sono analizzate, infine, le cooperazioni rafforzate nel settore della politica estera e di sicurezza comune, evidenziandone le peculiarità rispetto alle altre forme di cooperazione e si mostreranno le problematiche relative al rapporto delle cooperazioni rafforzate con gli accordi internazionali conclusi dall’Unione, sia nel pilastro comunitario, sia nel settore della PESC.
Nelle conclusioni alla trattazione si è accennato allo sviluppo della materia nell’attuale dibattito istituzionale alla luce del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa , tentando di mettere in luce le possibili contraddizioni e i limiti connessi all’utilizzo di questo strumento che, se non perfettamente calibrato sulle sensibilità di tutti gli Stati membri, rischia di essere motivo di ulteriori divisioni e tensioni all’interno del già difficile quadro istituzionale.
In questa situazione di crisi generalizzata, l’innovazione istituzionale delle cooperazioni rafforzate potrebbe essere un timido tentativo per far progredire l’integrazione: in gioco è il futuro stesso dell’Unione, la sua capacità a coagulare energie ed intenti al fine di proseguire un cammino che mai si vorrebbe vedere interrotto e, forse, la sua stessa esistenza. Sembra davvero che la scelta che l’Europa ha di fronte sia senza appello: la scelta di vivere, o perire.