Le cooperazioni rafforzate dal Trattato di Nizza al Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa. La giusta via?

Introduzione 
 VI
La prospettiva di un allargamento senza precedenti nella storia dell’Unione dal 1º 
maggio 2004
2
 ha rilanciato il dibattito sull’avvenire dell’Europa già all’indomani del Trattato 
di Maastricht e ancora desta l’attenzione di tutti gli operatori comunitari variamente coinvolti 
nel processo costituzionale in atto all’interno dell’Unione. 
L’Unione europea si trova oggi ad affrontare uno dei momenti più difficili ed 
insieme più esaltanti della sua storia, momento nel quale si devono trovare le ragioni ultime 
del vivere comune per non rischiare di essere travolti da perverse dinamiche interne e da tutte 
quelle circostanze esterne che tanto inquietano a livello planetario.  
Le cooperazioni rafforzate, introdotte con il Trattato di Amsterdam, espanse con il 
Trattato di Nizza e attualmente oggetto di ulteriore dibattito all’interno della Conferenza 
intergovernativa, sembrano attualmente la sola via percorribile dall’Unione per tentare di dare 
una risposta concreta alle giuste istanze di maggiore integrazione per alcuni settori particolari 
(come la “Politica estera e di sicurezza comune”, PESC), ma senza alterare il delicato quadro 
istituzionale esistente. 
Nel prosieguo della trattazione ci si soffermerà, nella prima parte, ad inquadrare il 
fenomeno delle cooperazioni rafforzate alla luce delle circostanze “ambientali” (in particolare, 
il processo di allargamento ai Paesi dell’Est) che ne giustificano la nascita e lo sviluppo. 
Nella seconda parte si analizzeranno, invece, le disposizioni sulle cooperazioni 
rafforzate alla luce del Trattato di Nizza il quale costituisce, almeno per questo settore della 
realtà comunitaria, un importante punto di approdo della materia e una possibile via per 
garantire la progressiva integrazione di quei Paesi che intendano proseguire in modo più 
deciso, comunque all’interno del quadro e dei meccanismi di funzionamento dell’Unione. Si 
porrà, in particolare, l’accento sulle differenze rispetto al Trattato di Amsterdam per mostrare 
quali modifiche siano state apportate alle disposizioni sulle cooperazioni rafforzate e tentare 
di valutarne le conseguenze ai fini di una loro più spedita attuazione. 
Si cercherà inoltre di inquadrare la cooperazione rafforzata in relazione alla loro 
natura giuridica ed ai rapporti con gli Stati membri non partecipanti. 
Nell’ultima parte si analizzeranno le cooperazioni rafforzate nel settore della politica 
estera e di sicurezza comune, evidenziandone le peculiarità rispetto alle altre forme di 
cooperazione e si mostreranno le problematiche relative al rapporto delle cooperazioni 
                                                 
2
 Tutti gli Stati di nuova accessione hanno confermato la propria adesione all’Unione in seguito alle rispettive 
procedure costituzionali. 
Introduzione 
 VII
rafforzate con gli accordi internazionali conclusi dall’Unione, sia nel pilastro comunitario, sia 
nel settore della PESC. 
Nelle conclusioni si accennerà allo sviluppo della materia nell’attuale dibattito 
istituzionale alla luce del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa
3
, tentando di 
mettere in luce le possibili contraddizioni e i limiti connessi all’utilizzo di questo strumento 
che, se non perfettamente calibrato sulle sensibilità di tutti gli Stati membri, rischia di essere 
motivo di ulteriori divisioni e tensioni all’interno del già difficile quadro istituzionale. 
In questa situazione di crisi generalizzata, l’innovazione istituzionale delle 
cooperazioni rafforzate potrebbe essere un timido tentativo per far progredire l’integrazione: 
in gioco è il futuro stesso dell’Unione, la sua capacità a coagulare energie ed intenti al fine di 
proseguire un cammino che mai si vorrebbe vedere interrotto e, forse, la sua stessa esistenza. 
Sembra davvero che la scelta che l’Europa ha di fronte sia senza appello: la scelta di vivere, o 
perire. 
                                                 
3
 Il Trattato è pubblicato sul sito internet: http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.it03.pdf. 
 PARTE PRIMA 
LA FLESSIBILITÀ ISTITUZIONALIZZATA 
 
 
1. DEFINIZIONE 
Il fenomeno oggetto della presente analisi prende il nome di “cooperazione rafforzata”, 
termine che evoca l’idea che gli Stati membri coinvolti accrescano la loro cooperazione su 
determinati settori, in una sorta di progresso perseguito attraverso una più avanzata 
integrazione. 
La cooperazione rafforzata è un concetto difficile da circoscrivere. La grande 
diversità terminologica che la circonda ne è la prova
1
: cooperazione rafforzata, flessibilità, 
Europa a due velocità
2
, Europa a geometria variabile
3
 (definizione cara a J. Delors), “centro di 
gravità”
4
, “gruppo pioniere”
5
, “avanguardia”
6
, nucleo duro, Europa à la carte, Europa a cerchi 
concentrici, direttorio, “integrazione differenziata”
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, sono espressioni utilizzate per richiamare 
il medesimo concetto. È utile, tuttavia, ricordare che non tutte le definizioni rispondono alla 
stessa sensibilità: certe espressioni risultano neutre, altre privilegiano il carattere temporaneo 
e transitorio di una cooperazione, altre infine introducono degli elementi più “strutturali” 
nell’espressione, ma tutte connotano differenti strategie di integrazione. 
                                                 
1
 Vi sono stati tentativi di chiarificazione del concetto. Tra questi si veda STUBB A. C-G., A categorization of 
differentiated integration, Journal of Common Market Studies, 1996, pp. 283-295; EHLERMANN C.-D., 
Différentiation accrue  ou uniformité renforcée?, in MATTERA A. (a cura di), La Conférence 
intergouvernementale sur l’Union européenne: répondre aux défis du XXI
e
 siècle, Paris, Clément Juglar, 1997, 
p. 51. 
2
 Utilizzato nel rapporto Tindemans al Consiglio europeo, pubblicato nel Bollettino delle Comunità europee, 
supplemento 1/76, Bruxelles. Un’Europa a più velocità è il concetto secondo il quale la ricerca di obiettivi 
comuni è guidata da Stati membri che vogliono e possono rafforzare la loro integrazione in qualche ambito, con 
la previsione che gli altri Paesi seguiranno più avanti. 
3
 Il concetto di geometria variabile ammette sostanziali differenze all’interno della struttura integrativa 
apportando una separazione durevole o permanente tra un nocciolo di Paesi e unità integrative meno sviluppate. 
V. MISSIROLI A., Flexibility and enhanced cooperation after Amsterdam prospects for CFSP and the WEU, 
The International Spectator, 1998, pp. 101-118, a p. 103. 
4
 Espressione utilizzata dall’ex Ministro per gli Affari Esteri tedesco, Joschka Fisher, durante il celebre discorso 
all’Università di Humboldt il 12 maggio 2000. V. http://www.auswaertiges-amt.de. 
5
 Espressione utilizzata dal Presidente della Repubblica Francese, Jacques Chirac, durante il discorso 
pronunciato il 27 giugno 2000 al Bundestag. V. http://www.elysee.fr/rech/rech_.htm. 
6
 Espressione utilizzata dall’ex Ministro per gli Affari Esteri tedesco. V. nota 4. 
7
 Su questo tema v. MANIN P. e LOUIS J.-V., Vers une Europe différenciée? Possibilité et limite, Éditions 
Pédone, collection TEPSA, Paris : 1996. 
La flessibilità istituzionalizzata 
 2
La definizione “cooperazione rafforzata” utilizzata dal legislatore risulta, a nostro 
parere, quella più facilmente accettabile nelle sensibili compagini governative
8
 e più 
appetibile anche per l’opinione pubblica, poiché richiama un modello non competitivo, non 
contenente elementi discriminatori, e in linea con la tradizione storica della Comunità 
europea, aperta all’espansione spaziale ma capace di approfondimento verticale nei passaggi 
storici importanti
9
.  
Accantonando le impostazioni visionarie, un approccio pragmatico potrebbe 
risultare forse più utile ai fini di una soluzione dei problemi dell’Unione, come ad esempio la 
possibilità di sviluppare una politica di difesa europea: in questo senso, il meccanismo delle 
cooperazioni rafforzate potrebbe consentire di superare le obiezioni per lo sviluppo della 
Politica Europea di Sicurezza e Difesa (PESD). 
L’idea di partenza che ha condotto alla “cooperazione rafforzata” risiede nella 
constatazione dell’evidenza – che non potrà che essere confermata con il prossimo 
allargamento dell’Unione – che non tutti gli Stati membri condividano la stessa visione 
quanto a significato, a intensità e a sviluppo del processo d’integrazione. Si tenta, quindi, di 
legare il processo di integrazione europea al ritmo imposto dagli Stati più dinamici, superando 
le difficoltà frapposte dai Paesi meno entusiasti. 
Malgrado l’aspetto positivo dello sviluppo dell’integrazione, risulta evidente però 
che un utilizzo indiscriminato di tale facoltà potrebbe accentuare ulteriormente il divario tra 
gli Stati membri e creare problemi di ordine politico e giuridico. Il rischio è quello di favorire 
quel fenomeno che nel linguaggio comunitario viene definito “Europa à la carte”, con il quale 
si intende la possibilità che ciascuno Stato Membro decida di partecipare soltanto alle 
politiche di suo interesse, perdendo di vista la globalità del processo d’integrazione
10
. 
Il risvolto negativo del fenomeno risiede, quindi, nel fatto che non tutti gli Stati 
membri siano interessati a prendere parte alla cooperazione in questione e che perciò si possa 
profilare una sorta di “spaccatura” nell’Unione, anche se confinata solo alle nuove iniziative 
essendo escluso il cosiddetto acquis comunitario. 
                                                 
8
 Probabilmente non si è parlato di “integrazione” poiché questo termine non è politicamente accettabile da tutti 
gli Stati membri, come non lo è notoriamente il termine “federazione”. 
9
 Secondo GAJA G., La cooperazione rafforzata, in AA.VV., Il Trattato di Amsterdam, Giuffré Editore, Milano: 
1999, pp. 61-75, a p. 62, le altre espressioni appaiono legate, «nell’immaginario dei politici, alle visioni, spesso 
fortemente criticate, espresse da coloro che l’avevano utilizzate». 
10
 Questa impostazione consente agli Stati membri di scegliere, come da un menù, le politiche in cui desiderano 
partecipare. Allo stesso tempo, un numero minimo di obiettivi comuni dovrebbe essere mantenuto. V. 
MISSIROLI A., op. cit., a p. 104. 
La flessibilità istituzionalizzata 
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La prospettiva dell’allargamento, con un numero di Stati membri che aumenterà da 
15 a 25, pone l’Unione europea di fronte a una sfida temibile: come evitare che l’ingresso dei 
nuovi Membri, a causa del numero e della crescente eterogeneità, non conduca al blocco delle 
istituzioni, alla “diluizione” dello sviluppo europeo e alla riduzione del modello integrativo ad 
una semplice zona di libero scambio secondo una visione prettamente mercantilistica 
dell’integrazione comunitaria.