Dalla regolamentazione alla deregolamentazione nel settore dei servizi di pubblica utilità

La regolamentazione dei servizi pubblici è stata giustificata dall’opportunità di tutelare il pubblico interesse, fornendo alla pubblica amministrazione gli strumenti giuridici ed economici per perseguire la distribuzione paritetica e appropriata delle risorse pubbliche.
Sotto il profilo teorico, pertanto, la regolamentazione ha trovato in passato ampio sostegno dottrinale nella teoria dell’interesse pubblico, che giustificava l’intervento pubblico nell’economia ogni qualvolta si verificava o si paventava un fallimento del mercato tale da determinare un’iniqua e inefficiente destinazione delle risorse e l’insoddisfazione dei consumatori.
La regolamentazione riguardava fondamentalmente questi aspetti:
* investimenti. La regolamentazione degli investimenti si ispira al principio della massimizzazione dei benefici economici e sociali della collettività nell’allocazione delle risorse disponibili in modo da risultare più “equo” e socialmente più efficace, rispetto alle logiche di mercato
* forme di mercato. Laddove interviene l’attività di regolamentazione pubblica, la forma di mercato tipica prevalente è quella del monopolio legale, conferita dalla P.A alle imprese di pubblici servizi relativamente a uno specifico servizio da erogare o a una determinata area di attività. Il regime monopolistico era suggerito non solo da ragioni giuridiche e di politiche sociali ma anche economiche:
- le economie di scala (scaturenti dalla concentrazione delle attività in un’unica impresa) e economie di integrazione verticale (integrazione della gestione delle reti, produzione e distribuzione dei servizi)
- superiori capacità di ricerca e innovazione e utilizzazione di capitali che le imprese di maggiore dimensione potevano vantare
- la superiore capacità tecnica e organizzativa nella gestione delle attività coorenti
- la possibilità di governare “le esternalità” che molti servizi pubblici producono e i cui vantaggi possono essere più agevolmente contabilizzati attraverso contributi e erogazioni provenienti dalla P.A
* controllo. Il controllo (di natura politica, economica, amministrativa e tecnica) esercitato dalla P.A sulle imprese di servizi pubblici –almeno nell’esperienza italiana- veniva esplicato sotto la forma di: atti deliberativi (leggi, decreti, deliberazioni di enti pubblici locali, regolamenti, etc); controlli e verifiche delle attività gestionali (controlli tecnico-economici sulla gestione delle aziende pubbliche); partecipazione alla formazione delle decisioni aziendali e controllo generale sull’amministrazione e sulla gestione.
La regolamentazione pubblica pertanto ha imposto e sviluppato una logica di controllo burocratico, enfatizzando il controllo esterno sui singoli atti, operazioni o decisioni, senza attuare invece un più efficace controllo sui risultati, sui sistemi di atti, operazioni e decisioni considerati congiuntamente.
* modalità di organizzazione. La P.A ha assunto frequentemente la gestione diretta del servizio pubblico oppure ne ha affidato l’esercizio all’esterno (contracting out, se l’affidamento è rivolto ad imprese private e contracting in se l’affidamento è rivolto ad altri enti pubblici). In particolare con l’affidamento al privato la PA, tenendo conto che l’impresa è finalizzata al conseguimento del profitto, può eventualmente intervenire con contributi e sussidi. Quando la P.A conferisce l’esercizio della gestione dei servizi pubblici ai privati lo fa con l’atto della concessione, con il quale regolamenta il rapporto e le modalità di organizzazione, produzione, e erogazione dei servizi alla collettività.
* modalità di gestione della produzione, distribuzione e erogazione dei servizi. La produzione, distribuzione e erogazione implicano ulteriori controlli: sia di natura economico-amministrativa (che assicurano il razionale e efficace utilizzo dei mezzi e delle risorse tenendo conto delle condizioni economiche generali del paese e pertanto della sostenibilità fiscale delle politiche sociali) e di natura tecnica (per assicurare all’utenza un determinato livello qualitativo dei servizi pubblici e proteggere i lavoratori del settore, la collettività e l’ambiente dall’adozione di determinate scelte tecnologiche nello svolgimento dell’attività produttiva e distributiva)