La capacità fiscale

Che cos'è la capacità fiscale di Torino? Sono le entrate tributarie che il comune di Torino ha raccolto, magari ponderate e divise per la popolazione, qui si può vedere che se Torino raccoglie 1 milione di euro pro capite e invece Milano 900.000 possiamo dire che la capacità fiscale e più alta a Torino.

Quello è il concetto di entrata tributaria pro capite; il concetto di capacità fiscale è legato a un discorso di potenziale, questo è importante perché lo vedremo nelle formule dei trasferiti finanziari; molto spesso cosa si cerca di fare? Siccome le basi imponibili dei vari enti locali a causa delle diverse situazioni economiche del paese sono differenziate, il grosso problema della gestione di un sistema di finanza su più livelli di governo e garantire, appunto questo lo abbiamo detto più volte, che tutti i cittadini fruiscano di un livello minimo di servizio. Ora, cosa può succedere?
Ho un livello analogo di pressione fiscale: se la base imponibile è molto differenziata nei comuni/nelle amministrazioni locali dove questa è molto più bassa della media nazionale, questa città ha un problema in termini di equità perché occorrerebbe una pressione fiscale molto più alta per ottenere lo stesso livello di spesa che città possiamo assimilare a livello dei servizi anche se ovviamente non è vero questo, però in prima ipotesi possiamo assumere spesa =  livello di servizi forniti. Allora lo Stato può intervenire, però non sarebbe giusto un intervento che sostanzialmente mi parifica la entrata tributaria pro capite, perché io voglio fare in modo che non ci sia un tentativo di strategia da parte dell'amministrazione comunale che sanno che comunque lo Stato interviene per coprire la differenze tra una spesa minima è indispensabile per un servizio e le entrata tributarie che io raccolgo di fatto, chiaramente metterà le imposte più basse possibili tanto sa che interviene lo Stato interventista.
Purtroppo questo è quello che è avvenuto alla fine degli anni 70 e negli anni 80 in Italia. C'è stato proprio questo fenomeno finanziamento, come si suol dire, della spesa storica. Allora è molto importante che in costituzione si sia parlato di capacità fiscale, cioè il concetto di capacità fiscale è un concetto potenziale cioè si dice: "se tu hai una certa base imponibile al netto del problema dell'evasione, io però considererò la tua entrata tributaria standardizzata quella che si ottiene applicando un'aliquota media applicata in Italia alla tua base imponibile”. Per cui se un comune che ha le aliquote molto più basso della media io non gli riconoscerò la differenza, tra quanto è il suo fabbisogno di spesa e quanto incasso, ma guarderò solo la differenza tra il suo fabbisogno di spesa e quanto potrebbe incassare applicando un'aliquota media che può essere definita a livello politico alla sua base imponibile. Questo lo vedremo meglio, quando faremo i trasferimenti, però è importante vedere questa l'introduzione del concetto di capacità fiscale in costituzione che è una cosa che si era vista solo nelle varie leggi che nel corso degli anni c'erano stati esperimenti di questo tipo; inserito in costituzione ha la sua valenza.
Un altro punto che ci voleva segnalare in aggiunta, che come vediamo non si prevedono esplicitamente addizionali e sovra imposte ma si parla solo di tributi ed entrate proprie, anche se ovviamente non vengono proibite. E’ chiaro che noi possiamo legittimamente ritenere che le addizionali e le sovraimposte rientrino nella categoria dei tributi e delle entrate proprie. Quindi sono pienamente compatibile anche con il dettato costituzionale.
il discorso fuori contributi speciali l’ avevamo accennato che la parte sui trasferimenti, perché di fatto adesso diciamo trasferimenti partono una grossa erogati senza i collegi di assegnazione. Questa è un'altra grossa novità della costituzione che riduce a un po' lo strumentario di politica economica a disposizione anche del governo, cioè non è più possibile in base alla costituzione, prevedere, per esempio, una fonte speciale per il finanziamento degli asilo nido di tutti i comuni italiani; in base a quello che dice la costituzione questo sarebbe prevedibile solo o per certe aree o per certi  enti, dove quello che è generalizzato deve finire nel fondo perequativo senza vincoli di destinazione. Questo è un problema applicativo della costituzione non indifferente.
Ecco, il concetto di capacità fiscale lo avevamo già visto, però da cosa è caratterizzata la capacità fiscale? Intanto dal peso della componente tributaria, per capacità fiscale intende quanto un ente può raccogliere in termini di liquidità.
Noi parliamo di entrate pertanto sul principio di controprestazione o di entrate sostanzialmente tariffarie tanto  per intenderci, poi vedremo meglio tutte le categorie di questo tipo.
Il secondo fattore di influenza fondamentale è la distribuzione territoriale delle basi imponibili vale a dire i gradi di sviluppo delle varie economie locali. Qui è chiaro che l’indicatore principe è sostanzialmente il reddito; tanto è vero che molto spesso anche nelle formule per ripartire i trasferimenti perequativi nella legislazione si prevede di ripartire questi fondi senza andare a vedere la distribuzione delle basi imponibili, ma prendendo, come proxy (=sostituto) delle basi imponibili, la distribuzione del reddito con le stime che sono, come noi sappiamo, sistemi di contabilità economica molto più adeguate al livello regionale, forse provinciale mentre a livello comunale le stime sul reddito sia sul valore aggiunto che sul reddito disponibile sono tutte basate su metodi indiretti, cioè di partizione delle stime a livello regionale e provinciale. I margini di una nuova delle aliquote, cioè vale a dire quanto più margine di manovra ho, quanto più ampia posso applicare le aliquote tanto più io posso ottenere gettito, quindi si parla di sforzo fiscale, perché se l'aliquota è fissata dalla legge ma all'amministrazione locale a un margine di manovra, è chiaro che quanto più ampia sarà l'aliquota, tanto maggiore sarà lo sforzo fiscale di quell'amministrazione locale. E allora noi capiamo che anche nella ripartizione dei trasferimenti oltre che tener conto della capacità fiscale, attraverso adeguati meccanismi/delle formule di ripartizione per proteggere e cercare di premiare i comuni che fanno maggiore sforzo fiscale con varie formule che posso utilizzare.
L’altra possibilità di modificare la capacità fiscale non dimentichiamolo, perché molto spesso si pensa solo alle aliquote, però noi sappiamo che certi tributi locali le amministrazioni locali possono anche avere una possibilità di definire la base imponibile.
Bene anche da questo punto di vista si valuta la capacità fiscale, molto spesso si segue una logica di premiare chi fa un maggiore sforzo fiscale e si tiene conto della base imponibile al netto delle deduzioni che i vari enti possono attribuire anche per un fattore di omogeneità, anche perché se io non tenessi conto di questo avrei lo stesso effetto che avrei utilizzando il gettito effettivo e non il gettito standardizzato sulla base di un aliquota standard nella riscossione dei tributi. Quindi la valutazione della capacità fiscale è un fatto molto importante indirettamente servirà molto, come vedremo, a identificare dei parametri per impartire i trasferimenti. Noi capiamo, li faremo dopo i trasferimenti, però già da quello che abbiamo detto più volte, già da quello che emerge qua il grosso problema dell’autonomia tributaria è quello che ci crea un differenziale di entrata in paesi a forte differenze di reddito che se noi non accettiamo il principio di disuguaglianza tra amministrazioni locali, dobbiamo proteggere e quindi il grosso problema è avere degli indicatori sulle basi imponibili adeguati per fare queste correzioni. Non c’è solo un problema di margini, come vediamo nella freccia a destra per la definizione delle deduzioni dal reddito o delle detrazioni delle imposte o altre modifiche sulle basi imponibili diverse dal reddito, cioè sull’ ICI si usava che se una famiglia aveva all’interno un handicappato si riduceva l’ICI, cioè ci sono moltissime possibilità di intervento sulla base imponibile. Se ci andiamo a spulciare la lista delle basi imponibili, delle deduzioni dalle basi imponibili dell’ICI che pubblica il Sole24ore o crede che siano disponibili nella rete, abbiamo un’enorme varietà di situazioni.
Però c’è anche un altro problema che qua bisogna tener conto, bisogna tener conto del fatto che ci può essere  evasione fiscale e quindi non è giusto se io ripartisco con un fondo perequativo, tenere conto di un gettito fiscale standardizzato basato su basi imponibili che sono al netto dell’evasione fiscale; quindi  dovrei anche cercare di premiare le politiche che riducano l’evasione fiscale, se no rischio di fare un’operazione non equa dicendo “ a quelli sono più poveri però tollerano molta più evasione fiscale  e allora io gli riconosco di più”. Quindi noi capiamo che del resto, ed è venuto abbastanza fuori anche nel dibattito sull’ultimo decreto sul federalismo fiscale municipale dove c’è una forte implicazione di politiche di incentivazione dell’amministrazione comunale a partecipare alla lotta all’evasione fiscale sia diciamo per quello che concerne le loro basi imponibili ma anche per quello che concerne le basi imponibili dei tributi erariali rispetto alle quali si danno degli incentivi riconoscendo certe percentuali di gettito accertato e riscosso dei tributi erariali come sull’IRPEF. Quindi questi sono i parametri molto importanti.

Il principale tributo regionale, vale a dire l’IRAP, imposta molto importante come sappiamo che vale quasi 32 mld di euro e che oramai nonostante per più anni si dica che si vuole togliere, in realtà nessuno riesce ad eliminarla, perché poi 32 mld € poi dove li trovi per sostituire (l’irap)? Bisognerebbe aumentare l’Irpef e darne una quota alle regioni, almeno così le regioni hanno un’imposta propria che possono definire sia per quello che concerne la base imponibile che le aliquote. Prendiamo ad es la Calabria e la Lombardia, questi sono i valori in € pro-capite e il dato è abbastanza impressionante perché in Calabria abbiamo 325 € pro-capite, in Lombardia 831 € pro-capite e quindi è quasi tre volte. Noi sappiamo che l’irap si applica sia al settore pubblico sia al settore privato; se eliminiamo la componente pubblica che ovviamente non dovrebbe prestarsi all’evasione fiscale, almeno ci auguriamo che sia così, la quota del settore privato ci permette di osservare la differenza tra Calabria e Lombardia: passiamo da 139 € a 759 €. Quindi è solo attraverso la componente pubblica che abbiamo questa omogeneizzazione del gettito dell’irap. Gli indicatori di differenziazione sono il coefficiente di variazione, l’indice di Gini e il valore max e min in termini di differenza dalla media italiana. Quindi vuol dire che rispetto a 100 in italia, abbiamo 149,5 e 50 come numeri indice sostanzialmente.
Coefficiente di variazione è pari a 28,7 e possiamo vedere comunque che è addirittura inferiore il coefficiente di variazione totale rispetto a quello dell’addizionale all’irpef, però se guardiamo solo l’irap che deriva dal settore privato più o meno siamo abbastanza simili a quello dell’irpef.
Questo cosa vuol dire? Che le grandi imposte nazionali come l’irap in cui la base imponibile e il valore aggiunto d’impresa, è una base imponibile enorme e quindi si presta anche a dare un adeguato gettito anche con aliquote relativamente basse; è un po’ più difficile da evadere anche se l’evasione c’è, però presenta questa variabilità notevole e quindi tanto più c’è variabilità e tanto più non risponderebbe a uno dei principi che avevamo visto nell’ottima definizione delle imposte che era quella di trovare imposte che abbiano una base imponibile distribuita in maniera abbastanza egualitaria tra le varie parti del paese.
Gli altri tributi: i tributi devoluti hanno un enorme variabilità ma solo perché sono la somma di tanti tributi molto diversi, e quindi deve dire che questa colonna vuole dire poco; mentre le tasse automobilistiche è interessante, vediamo appunto il fatto che il parco automobilistico è diffuso come i consumi in genere in maniera più omogeneo sul settore nazionale e quindi presenta una variabilità nettamente minore rispetto a quella che vediamo sulle due imposte nazionali.
Se vediamo la province, le 2 più importanti in posto della province sono: l’RC auto e l'imposta sulle trascrizioni delle compravendite di automobili che hanno entrambe un gran peso; si sono accorti che l'imposta sulle trascrizioni delle compravendite di automobili ha un peso non indifferente. Presentano una variabilità minore, anche qui è una base imponibile diffusa più omogeneamente sul territorio nazionale. Gli altri tributi, come l'addizionale consumo dell'energia elettrica presenta una variabilità media: 25,2, però certamente minore di quella relativa all'Irpef, alle addizionali e all'irap.
Notevole, anche se passando ai comuni, la variabilità relativa all'imposta comunale sugli immobili che ci dà anche qui un'idea di come la differenziazione della base imponibile sia rilevante ed è dovuta al fatto che il catasto è aggiornato a macchia di leopardo e quindi ci sono zone in cui i livelli sono fermi addirittura all'anteguerra; quindi questo causa grossa disomogeneità nelle valutazioni della parte imponibile immobiliare. Mentre l'addizionale sul consumo dell'energia elettrica presenta una variabilità leggermente minore rispetto al quella provinciale.
Questi sono i dati che ci danno indirettamente la distribuzione della base imponibile sul territorio, perché questi sono dati di gettito; quindi se io volessi invece andare a vedere quanto potrebbe essere il gettito collegato al recupero di base imponibile, partendo da quei dati e attraverso una serie di stime che sono state fatte in collaborazione con l'agenzia delle entrate, noi vediamo ad esempio sull'irap che la stima sull'incidenza dell'evasione solo nel settore privato passiamo dal 30,5% del gettito irato in Piemonte al 94 % in Calabria.
Quindi il gettito effettivo che noi vediamo, potrebbe essere integrato se recuperasse quest'evasione con 5 miliardi di euro nel mezzogiorno averne altri 2,4 quindi il 30% in più. Nel centro-nord da 31 miliardi di euro altri 5,5 più il valore assoluto ovviamente, ma in percentuale e quasi la metà; quindi l'intensità dell'evasione è molto più rilevante al sud in termini relativi, in termini assoluti ovviamente poiché abbiamo una base imponibile molto più elevata, in termini assoluti, è più elevata al nord. Però si tratta di cifre non indifferenti. Dal nostro punto di vista che cosa vuol dire questo? Che in teoria se io dovessi ripartire un trasferimento perequativo dovrei tener conto della base imponibile al lordo dell'evasione stimata, perché in questa maniera potrei dire tu regione io ti riconosco che sei più povera e quindi il tuo gettito potenziale irap è questo, però hai un tot di evasione che io ho stimato e quindi io e il gettito che ci riconosco è al lordo di quell'evasione che tu potresti recuperare. Questo per incentivare la lotta all'evasione.
Stessi ragionamenti si possono fare sul Irpef; teniamo presente che l'irap e il Irpef sono le uniche due imposte sulle quali gli studi sull'evasione sono andate abbastanza avanti, perché si parla per quanto riguarda l'irap sui dati di contabilità regionale: cioè io guardo il valore aggiunto dichiarato ai fini irap e il valore stimato dall'Istat che con adeguati i mutamenti sono valori che dovrebbero abbastanza coincidere poiché sono le stesse fonti e quella differenza mi dà un'idea abbastanza precisa dell'evasione; sul Irpef si parte dalla stima dell'occupazione irregolare per stimare quanto reddito disponibile viene occultato e quindi nelle colonne vediamo le possibili entrate da recupero dell'evasione quanto concerne l'addizionale regionale comunale. Anche qui non sono entrate enormi però parliamo sempre quasi di 1 miliardo di euro.
Queste tabelle s'era fatto vedere solo per capire che cosa s'intende quando si parla di distruzione di base imponibile e come bisognerebbe integrare le informazioni.
quindi che cosa emerge da questi dati?
- una grossissima disparità nella capacità fiscale: qui c'è il grosso problema della perequazione e il grosso problema delle riforme, soprattutto se teniamo anche conto anche delle variazioni potenziali che ci possono essere;
- il principio dell'equità orizzontale che vedremo quando faremo i trasferimenti che richiede l'utilizzo di trasferimenti perequativi a favore degli enti meno dotati, quelli con più bassa capacità fiscale però calcolata nella maniera che dicevamo;
- qual è questo principio di equità orizzontale? “tutti i governi locali devono essere in grado di fornire livelli quali- quantitativi di servizi ragionevolmente comparabili in presenza di livelli
ragionevolmente comparabili di tassazione locale”; questo sta un po' alla base di tutti i sistemi di finanza locale, cioè squilibrio verticale del reddito stando ai trasferimenti in genere il principio che si usa è questo;
- ovviamente qui entriamo in un campo che è prettamente politico, perché se noi ci pensiamo bene questa “ ragionevolezza” può decidere solo uno operatore politico; così da arrivare a un'idea “ no, io voglio servizi identici; oppure no posso accettare un certo livello di indifferenziazione nei livelli dei servizi e nel livello di pressione fiscale” queste sono tutte decisione discrezionali in cui la teoria economica non può dire nulla poiché una valutazione di tipo politico; la teoria economica può dire attenzione a rendere tutto uguale perché questo indebolisce un po' gli incentivi che dovrebbero esistere nel governo locale e quindi stimolare l'efficienza in termini comparati fra un livello e l’altro.
Abbiamo fatto tutti questi discorsi sulla teoria delle imposte locali per poi appunto arrivare ad individuare quali sono le principali imposte locali. Indirettamente lo abbiamo detto e poi in realtà quando si va concretamente a definire partendo dai problemi che abbiamo visto prima, le principali imposte locali non ce ne sono tantissime. Certamente la prima che va citata è l'imposta sulle proprietà immobiliari.
Questa formula è suggerita dalla teoria e soprattutto applicata in pratica dappertutto; applicata in maniera abbastanza disomogenea con pesi relativi differenziati.