La lotta alla povertà e all'esclusione sociale in Italia

In Italia fino a pochi anni fa non esisteva una vera e propria politica contro queste forme di esclusione e la connessa povertà, se per politica si intende un insieme di strumenti integrato e esplicitamente rivolto a questo obiettivo.
Esisteva ovviamente, frammentata e dispersa in una congerie di misure scoordinate, una "politica implicita", di cui risultava difficile individuare un filo conduttore anche solo restando dentro i confini del farraginoso sistema previdenziale e assistenziale.
L'assenza di uno schema, ovvero il fatto che "il bisogno economico puro di per sé non dà titolo a una adeguata protezione, e ancora meno a una protezione individuale", costituisce in effetti la chiave di lettura probabilmente più appropriata per una ricostruzione dei tratti storicamente caratterizzanti del sistema italiano di sicurezza sociale e, quindi, per un'analisi dell'impatto delle politiche comunitarie contro l'esclusione.
Il sistema italiano di sicurezza sociale condivide, in effetti, con altri regimi europei di welfare "occupazionale", il fondamentale orientamento a privilegiare lo stato di bisogno che sia ancorato, in positivo o in negativo, alla partecipazione del soggetto al mercato del lavoro.
In Italia, l'orientamento connaturato all'impostazione occupazionale dello Stato sociale risulta, perciò, particolarmente assorbente e condizionante, in quanto si associa ad una storica situazione di fragilità e debolezza della rete assistenziale pubblica.
Si tratta di una debolezza che si lascia innanzitutto misurare in termini semplicemente "quantitativi", per la storica esiguità delle risorse finanziarie complessivamente destinate all'assistenza sociale in Italia.
È ben noto come, in prospettiva comparata, la struttura interna della spesa sociale italiana risulti caratterizzata da alcune vistose anomalie rispetto alla "media" europea.
Da un lato, essa si concentra, in maniera appunto marcatamente sproporzionata rispetto al dato medio comunitario, sulla tutela del "rischio vecchiaia", dedicando alla protezione dei rischi relativi a "disoccupazione/formazione", "famiglia/maternità", "abitazione", e in genere ai rischi connessi alle nuove situazioni di povertà e di esclusione, una quota di risorse di gran lunga più bassa che altrove in Europa.
Da altro lato, il comparto previdenziale assorbe la quasi totalità delle risorse, con fortissime differenziazioni interne tra le categorie di beneficiari, secondo una logica di marcato "categorialismo" e "particolarismo".
Il sistema presenta, inoltre, in termini comparati, un basso grado di "istituzionalizzazione".
Nel suo complesso, si può dire che l'intervento assistenziale italiano sia "stato sviluppato come rigorosamente sussidiario rispetto all'organizzazione familiare e comunitaria".
L'assenza di una cornice regolativa nazionale ha acuito le tendenze alla differenziazione e all'aumento degli squilibri di carattere territoriale.
Il quadro del sistema di sicurezza sociale, così rapidamente abbozzato, da allora conto dei principali limiti di quella politica implicita contro povertà e esclusione che connota storicamente il welfare italiano.
Ed è esattamente da questa amara diagnosi che la Commissione per l'analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale, nominata dal governo Prodi a breve distanza dal suo insediamento e presieduta da Paolo Onofri, ha preso le mosse per formulare, nel febbraio 1997, le sue proposte di profonda riforma istituzionale del welfare state italiano.