L’analisi istituzionale di Wallander e Keohane

Ecco dunque che a questa critica del paradigma realista si può contrapporre l’analisi istituzionale proposta da C. A. Wallander e R. O. Keohane. 

Questi 2 autori affermano che il mondo post-Guerra Fredda rappresenta un’enorme sfida alla teoria delle relazioni internazionali. Il principale elemento di sfida è costituito dall’anomala continuità della NATO. Anomala, dal momento che, secondo le previsioni realiste, essendo un’alleanza costituita come strumento di aggregazione del potere contro l’Unione Sovietica, avrebbe dovuto collassare una volta venuta meno tale minaccia. 

Ma così non è stato. Secondo Wallander e Keohane, però, tale continuità non è affatto sorprendente se guardiamo alla NATO come le altre istituzioni internazionali. 

⇓ 

La domanda a cui si fa riferimento e a cui si cerca di dare una risposta è: 

Cosa succede alle alleanze una volta svanita la minaccia avversaria? 

Per rispondere, Wallander e Koehane affermano che le istituzioni di sicurezza, come tutte le altri istituzioni, variano, sia di livello di istituzionalizzazione sia di forma ⇒ anche se, dopo una guerra, la minaccia (= la raison d’être delle alleanze) scompare, rimangono comunque altre questioni relative alla sicurezza ⇒ è più che ragionevole mantenere l’alleanza, pur tuttavia trasformandone le funzioni, in modo da essere in grado di affrontare i nuovi problemi. 

Sotto quest’ottica, la NATO sembra essersi trasformata (con successo) da alleanza a istituzione per la gestione della sicurezza ⇒ da questo successo, Wallander e Keohane cercano di derivare le condizioni, grazie alle quali simili trasformazioni possono avere altrettanto successo. 

Per meglio capire il processo di trasformazione delle istituzioni di sicurezza, Wallander e Keohane costruiscono una nuova tipologia di coalizioni di sicurezza, basata su 3 dimensioni: 

1. se sono costruite per far fronte a minacce o rischi 

− minaccia = situazione in cui ci sono attori che hanno la capacità di mettere in pericolo la sicurezza degli altri e in cui le potenziali vittime li percepiscono come aventi l’intenzione di farlo; 

− rischio = non esiste una minaccia, perché gli Stati non hanno o l’intenzione o le capacità di mettere in pericolo la sicurezza degli altri. 

Poiché i mezzi per far fronte a queste differenti questioni di sicurezza variano ⇒ ci si può aspettare che la forma delle istituzioni vari allo stesso modo. 

⇓ 

− le istituzioni che devono affrontare minacce alla sicurezza avranno regole, norme e procedure che permettano ai membri di identificare la minaccia e di reagire efficacemente ad essa; 

− istituzioni che devono affrontare rischi per la sicurezza avranno regole, norme e procedure che permettano ai membri di ottenere informazioni e di gestire eventuali dispute, allo scopo di evitare che si creino dilemmi della sicurezza. 

2. l’essere un’organizzazione esclusiva o inclusiva 

Le coalizioni possono essere create per coinvolgere tutti gli Stati che possono porre minacce o rischi, oppure esse possono deliberatamente escludere alcuni di essi. 

⇓ 

− gli accordi di sicurezza collettiva sono inclusivi, dato che sono creati per far fronte alle minacce tra i membri; 

− le alleanze sono esclusive, perché attuano strategie di deterrenza e difesa contro una minaccia esterna. 

Sebbene gli Stati siano liberi di scegliere tra strategie inclusive e strategie esclusive, in generale possiamo dire che 

− strategie esclusive sono le più adatte per affrontare una minaccia 

− strategie inclusive sono le più adatte per affrontare un rischio. 

3. il grado di istituzionalizzazione 

L’istituzionalizzazione può essere misurata lungo 3 dimensioni: 

1. “comunalità” = il grado secondo cui le aspettative circa comportamenti appropriati è condivisa dai membri; 

2. specificità = il grado secondo cui esistono regole specifiche e durature. La maggiore specificità si riflette soprattutto in regole primarie dettagliate ed impegnative, che specificano cosa devono fare i membri; e in regole secondarie, che indicano come si possono cambiare le regole o come le si possono riconoscere come vincolanti; 

3. differenziazione = la misura con cui l’istituzione assegna ruoli diversi a diversi membri. 

⇓ 

Andando ad incrociare le prime 2 dimensioni (minaccia/rischio e inclusiva/esclusiva) otteniamo le seguenti tipologie, che indicano le variazioni delle coalizioni di sicurezza: 

Gli incroci evidenziati sono quelli che, secondo Wallander e Keohane, hanno maggiori probabilità di successo: 

− accordi esclusivi contro una minaccia (alleanze ed allineamenti) 

− coalizioni inclusive contro un rischio (gestione della sicurezza). 

Andando ad incrociare questi 2 “risultati” alla terza dimensione (grado di istituzionalizzazione) otteniamo 4 tipologie, che indicano la variazione istituzionale degli accordi di sicurezza: 

CONFERENZE DIPLOMATICHE 

Sono istituzioni che: 

• discutono su temi specifici 

• sono inclusive 

• sono poco istituzionalizzate 

• sviluppano regole, ma poco elaborate 

• le aspettative dei partecipanti non sono strettamente allineate 

• non prescrivono la differenziazione funzionale dei ruoli. 

ISTITUZIONI DI GESTIONE DELLA SICUREZZA 

Sono istituzioni che: 

• sono inclusive 

• sono risk-oriented 

• sono altamente istituzionalizzate. 

Esempi: il Concerto d’Europa del XIX secolo e l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione Europea (OSCE) ai giorni nostri. 

La Lega delle Nazioni e le Nazioni Unite sono state costituite come istituzioni di sicurezza collettiva (inclusive, per affrontare minacce), ma hanno funzionato anche come istituzioni di gestione della sicurezza (per fare fronte a rischi).

ALLINEAMENTI 

Sono istituzioni che: 

• sono esclusive 

• affrontano una minaccia 

• sono poco istituzionalizzate. 

Esempi: la coalizione araba contro Israele del 1967 e la coalizione (supportata dall’ONU) contro l’Iraq durante la Guerra del Golfo del 1990-91. 

Nei suoi primi anni, prima di essere istituzionalizzata, la NATO era un allineamento. 

ALLEANZE

Sono istituzioni che: 

• sono esclusive 

• affrontano una specifica minaccia 

• sono altamente istituzionalizzate 

• hanno regole, norme e procedure che permettono ai membri di identificare la minaccia e di affrontarla in modo efficace. 

Esempi: la NATO è, senza dubbio, un classico modello di alleanza, altamente istituzionalizzata. 

In base alla teoria istituzionalista, le istituzioni nascono soprattutto a causa di problemi di incertezza, che creano a loro volta bisogno di informazione. 

L’incertezza può diventare un vero problema anche per la sicurezza ⇒ le istituzioni possono regolarizzare il comportamento degli Stati membri, rendendolo più prevedibile e diminuendo l’incertezza. 

Le istituzioni, però, prevedono costi per la loro istituzione. 

⇓ 

Cosa influenza il desiderio dei potenziali membri di pagare tali costi? 

Wallander e Keohane identificano 2 variabili che possono influenzare il desiderio degli Stati di pagare i costi di creazione delle istituzioni: 

− durata del problema: gli Stati saranno più propensi a pagare per le istituzioni quando si aspettano che la minaccia da affrontare sia duratura piuttosto che transitoria. 

− densità delle problematiche = il numero e l’importanza delle problematiche che sorgono all’interno di un dato spazio politico. In spazi politici densi, le problematiche sono interdipendenti e devono essere affrontate in modo coordinato, per evitare esternalità negative. In spazi politici densi, però, le istituzioni possono creare economie di scala. 

⇓ 

Quando i problemi appaiono duraturi e la densità delle problematiche è alta ⇒ gli investimenti in istituzioni daranno i massimi benefici. 

A quali condizioni una diminuzione della minaccia porta all’abbandono degli allineamenti e delle alleanze esistenti, e a quali porta ad una loro evoluzione? 

La risposta di Wallander e Keohane si articola in 2 proposizioni: 

1. alleanze altamente istituzionalizzate hanno più probabilità di durare, nonostante i cambiamenti dell’ambiente internazionale, di allineamenti non-istituzionalizzati, perché i costi marginali per il mantenimento delle istituzioni esistenti sono inferiori ai costi medi per la creazione di nuove ⇒ il grado di istituzionalizzazione conta; 

2. le alleanze sono istituzioni di sicurezza esclusive, create principalmente per fare fronte alle minacce poste dai non-membri. Alcune alleanze, però, devono anche fronteggiare rischi di conflitto tra i membri ⇒ sviluppano un aspetto inclusivo, di gestione del rischio. L’ipotesi chiave è che queste alleanze più complesse sono più capaci di adattarsi alla scomparsa della minaccia, elaborando pratiche di gestione del rischio, non solo della minaccia. 

Per spiegare meglio questo concetto di “adattabilità”, Wallander e Keohane introducono il concetto di “portabilità” = la facilità con cui le regole e le pratiche di un’istituzione possono essere adattare ad altre situazioni. 

⇓ 

Le istituzioni sono più capaci di adattarsi alle nuove condizioni quando le loro regole e pratiche sono “portabili”. 

Nello specifico, istituzioni che combinano funzioni relative ai rischi e alle minacce sono in grado, più delle istituzioni a scopo unico, di avere regole e pratiche “portabili” una volta scomparsa la minaccia. 

A questo proposito, Wallander e Keohane riprendono l’analisi di Schroeder, secondo cui le alleanze possono essere “strumenti di gestione” dei rapporti tra alleati così come modelli di aggregazione del potere contro una minaccia esterna. 

Wallander e Keohane definiscono istituzioni ibride = istituzioni che combinano funzioni di gestione del rischio (= sfiducia e incomprensioni tra i membri) a funzioni di gestione della minaccia (= aggregazione della potenza contro una minaccia esterna) ⇒ le istituzioni ibride sono più capaci di adattarsi delle istituzioni non-ibride. 

⇓ 

Gli Stati avranno molti incentivi, quando la minaccia svanisce, ma persistono dei rischi, a tentare di trasformare il loro allineamento o la loro alleanza in istituzioni di gestione della sicurezza. Secondo Wallander e Keohane, perché questa trasformazione abbia successo, devono presentarsi 3 condizioni: 

1. cambiamento dell’ambiente della sicurezza verso un rischio, non verso una minaccia 

2. la precedente formazione di un’alleanza (⇒ istituzionalizzata), non di un allineamento 

3. la precedente alleanza sia ibrida, con regole e pratiche studiate per mediare e per prevenire la nascita di dilemmi della sicurezza tra i membri. 

Date queste condizioni, Wallander e Keohane passano poi all’analisi empirica di 4 casi di alleanze in trasformazione, verificando che, in mancanza di anche solo una di queste condizioni, la trasformazione è stata destinata a fallire. 

Esempio 

CONCERTO D’EUROPA 

Gran Bretagna 

Impero austro-ungarico 

Prussia 

Russia 

Verifica delle condizioni 

1. una volta ammessa la Francia, nel 1815, la minaccia svanisce, ma resta il rischio della continua rivalità tra le Grandi potenze; 

2. tutti i membri riconoscevano la necessità di conservare un’Europa stabile e resistente alle rivoluzioni (⇒ alta durata del problema) 

⇓ 

Fu sviluppato un sistema basato sulla consultazione, su norme di reciprocità e su regole di comportamento che precludevano vantaggi unilaterali e stabilivano limiti reciproci; 

3. la precedente alleanza anti-Napoleone era ibrida, dato che, oltre ad essere rivolta contro il nemico esterno, a partire dal 1812 divenne uno “strumento di gestione” dei rapporti tra gli alleati, volta soprattutto a ridurre il potenziale rischio di defezione. 

Successo o fallimento? 

SUCCESSO 

Esempio

CONFERENZA DI VERSAILLES DOPO LA PRIMA GUERRA MONDIALE 

Verifica delle condizioni 

1. la fine della guerra portò anche alla fine di molte minacce alla sicurezza degli alleati occidentali, ma rimasero molti rischi (il Bolscevismo, la rinascita della Germania, la diffusione dei nazionalismi negli ex-Imperi Ottomano ed Asburgico. 

TUTTAVIA nel 1919 non esisteva un’alleanza ibrida ⇒ La Lega delle Nazioni, frutto del Trattato di Versailles, fu un’istituzione che dovette essere costruita ex novo, mancando di legittimità tra gli stessi vincitori. 

Inoltre, la Germania non fu reintegrata (⇒ persisteva la minaccia esterna). 

Successo o fallimento? 

FALLIMENTO 

Esempio

GRANDE ALLEANZA NELLA SECONDA GUERRA MONDIALE 

Unione Sovietica 

Regno Unito 

Stati Uniti

Verifica delle condizioni 

1. la Grande Alleanza sorse più come un allineamento, che come un’alleanza, dato che la sua istituzionalizzazione era limitata dai conflitti di interesse e dal reciproco sospetto dei membri; 

2. pur coordinando le loro strategie belliche, i 3 paesi non riuscirono ad accordarsi su regole, norme e procedure che potessero limare la loro diffidenza reciproca. 

⇓ 

Nel 1947, oltre alla mancanza di un’alleanza, l’ambiente di sicurezza era comunque caratterizzato da una minaccia, piuttosto che da un rischio ⇒ non deve sorprendere il fatto che le Nazioni Unite non divennero un’efficace istituzione per la gestione della sicurezza nell’immediato dopoguerra.

Successo o fallimento? 

FALLIMENTO 

Esempio

NATO

Verifica delle condizioni 

1. la guerra di Corea portò ad una forte istituzionalizzazione della NATO a partire dal 1951; 

2. includendo la Germania ovest nella struttura militare, divenne necessario rendere la NATO non solo un’alleanza, ma anche un’istituzione di gestione della sicurezza (= doveva gestire la “questione tedesca”). 

⇓ 

La NATO divenne un’istituzione ibrida, dato che furono sviluppare regole, procedure e processi che dovevano essere non solo validi strumenti di difesa e deterrenza contro l’URSS (la minaccia), ma anche strumenti che vincolavano la Germania (il rischio) in modo da renderla inoffensiva per gli altri alleati. 

⇓ 

Una volta che, nel 1989, il contesto europeo è cambiato e ha visto la scomparsa della minaccia esterna, l’URSS, la NATO ha cominciato a trasformarsi, militarmente e politicamente, per poter affrontare il nuovo ambiente di sicurezza internazionale. 

Una questione molto dibattuta riguarda l’allargamento della NATO. 

Secondo Wallander e Keohane, tale allargamento è necessario, dato che la NATO di oggi è non più un’alleanza contro una minaccia esterna, ma un’istituzione di gestione della sicurezza ⇒ non deve restare esclusiva, ma divenire un’istituzione inclusiva.

Successo o fallimento? 

SUCCESSO 

(Almeno finora)

Detto tutto questo, l’assunzione anarchica resta comunque importante per inquadrare, sia pure in termini molto generali, non solo i rapporti tra Stati e tra alleanze, ma anche l’atteggiamento circospetto, prudente e calcolatore tenuto dagli Stati all’interno delle alleanze.