La legittimazione ad accedere ai documenti amministrativi

I. – Introduzione - Trasparenza e accesso.
Fino all’entrata in vigore della L. 241/90, recante norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, mancava nel nostro ordinamento giuridico una disciplina generale valida per tutti i procedimenti amministrativi; erano invece presenti normative volte alla regolazione di specifiche tipologie procedimentali:
- L. 2359/1865, in materia di procedimento espropriativo;
- R.D. 444 del 21/4/42 che all’art. 56 prevedeva che chiunque può richiedere copia dei pareri resi dal Consiglio di Stato (C.d.S.) in sede di decisione del ricorso straordinario al Capo dello Stato o su richiesta della p.a., purché il ministro competente non abbia comunicato, entro il termine di 90 gg dalla ricezione del parere stesso, che quest’ultimo deve restare riservato.
- D.P.R. 3/57 relativamente ai procedimenti disciplinari nel pubblico impiego;
- all’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765 che, nel sostituire l’art. 31 della L. 17/8/42, n. 1150, consentì a chiunque di prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione.
Questo dava luogo a conseguenze negative quali l’esistenza di una spiccata discrezionalità della p.a., il mancato riconoscimento agli interessati di partecipare al procedimento, il contrasto di fondo tra la natura democratica del testo costituzionale e la struttura autoritativa del procedimento amministrativo.
A tali limitazioni taluni sopperivano tramite un’interpretazione estensiva e analogica dell’art. 2 della L. 2248/1865, all. E che sancisce per i ricorsi amministrativi il principio del giusto procedimento, in forza del quale il procedimento deve essere strutturato in modo che gli organi amministrativi possano imporre limitazioni ai cittadini soltanto dopo aver messo gli interessati in condizione di esporre le proprie ragioni, tanto a tutela dei propri interessi particolari quanto a titolo di collaborazione nella cura dell’interesse pubblico.
Così come per altre materie, la disciplina dell’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi ha interessato una serie di pronunce della C.E. che rivolse un ‘invito’ agli Stati membri affinché adottassero delle leggi nazionali su tale tema. Il punto di partenza può essere fatto risalire alla Risoluzione n. 81/89 del 25/11/81, la quale indicava i principi da garantire mediante l’accesso agli atti. Successivamente la C.E. ha fatto spesso riferimento al principio di trasparenza ponendolo alla base della propria azione amministrativa. Da ultimo, attraverso la Costituzione Europea si è avuta una autorevole conferma della pregnanza del principio della trasparenza e della pubblicità dell’azione amministrativa, di cui il diritto di accesso è una diretta estrinsecazione, attraverso gli artt. I-50 “trasparenza dei lavori e delle istituzioni, organi ed organismi dell’Unione” e II-102 che riconosce il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e organismi dell’Unione per ogni cittadino della C.E., nonché per ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro .
Si tratta di una disposizione che si propone di elevare al rango costituzionale una prassi che sulla base del regolamento C.E. 1049/01 trova già oggi un’ampia applicazione presso le istituzioni comunitarie.
É stato, poi, merito della dottrina e della giurisprudenza più accorte - il cui scopo era anche di introdurre dei limiti e dei correttivi all’arbitrio della p.a. in materia di gestione dell’inter procedimentale e l’individuazione di strumenti idonei a tutelare efficacemente i soggetti interessati all’esito del procedimento amministrativo e a consentire loro di prendere parte al procedimento stesso - estrapolare il canone della trasparenza, tramite la compiuta analisi del tessuto normativo complessivamente disciplinante l’attività dei pubblici poteri in Italia, distinguendolo dai già noti principi di legalità, imparzialità e buona amministrazione, consacrati espressamente nell’art. 97 della Costituzione e conferendogli una propria autonoma dignità scientifica, oltre che giuridica .
Ciò si sostanzierebbe nell’attribuzione ai cittadini del potere di esercitare un controllo democratico sullo svolgimento dell’azione amministrativa, onde accertarne la conformità tanto agli interessi pubblici alla cui cura la suddetta azione è preordinata, quanto ai precetti normativi regolanti quest’ultima, preso atto, infine, che una collaborazione tra società civile e apparati amministrativi, incide positivamente sull’efficienza ed imparzialità della p.a. ...