La legittimazione ad accedere ai documenti amministrativi

complessivamente disciplinante l’attività dei pubblici poteri in Italia, distinguendolo dai già noti 
principi di legalità, imparzialità e buona amministrazione, consacrati espressamente nell’art. 97 
della Costituzione e conferendogli una propria autonoma dignità scientifica, oltre che giuridica
3
.  
Ciò si sostanzierebbe nell’attribuzione ai cittadini del potere di esercitare un controllo 
democratico sullo svolgimento dell’azione amministrativa, onde accertarne la conformità tanto agli 
interessi pubblici alla cui cura la suddetta azione è preordinata, quanto ai precetti normativi 
regolanti quest’ultima, preso atto, infine, che una collaborazione tra società civile e apparati 
amministrativi, incide positivamente sull’efficienza ed imparzialità della p.a.
4
. 
Tra i principi generali dell’ordinamento comunitario, oltre il principio di preminenza si 
riscontra il principio di sussidiarietà, il principio di cooperazione, il diritto alla tutela 
giurisdizionale, il principio di non discriminazione, il principio di eguaglianza, il principio di 
certezza del diritto, il principio di leale cooperazione, il principio dell’effetto utile, l’equilibrio 
istituzionale, sulla scorta anche di questi orientamenti sono state emanate una serie di normative tra 
cui: 
- la L. 93/83 legge quadro sul pubblico impiego 
- l’art. 26 L. 816/85 che sanciva il diritto dei cittadini di prendere visione di “tutti i 
provvedimenti adottati dai Comuni, dalle Province, dai Consigli circoscrizionali, dalle 
Aziende speciali di enti territoriali, dalle Unità sanitarie locali, dalle Comunità montane” 
poi trasfuso nell’art. 10 del T.U.EE.LL. – D.Lgs. 267/00; 
- la L. 349/86 istitutiva del Ministero dell’Ambiente; 
- la L. 142/90 sulle autonomie locali. 
Definitiva consacrazione del principio di trasparenza si è avuta con l’entrata in vigore della L. 
241/90, comunemente detta, per l’appunto, sulla trasparenza amministrativa, per la quale la 
pubblicità diviene la regola mentre la segretezza viene relegata al ruolo di eccezione
5
, l’azione 
pubblica, da sempre trincerata dietro un manto di impermeabilità, diventa penetrabile dal privato. 
Con la L. 241/90 si è voluta ribaltare la regola della segretezza, realizzando un modello di 
amministrazione che, attraverso la trasparenza e la partecipazione, si evolvesse verso un nuovo tipo 
di rapporto con il cittadino attraverso il passaggio dal concetto di amministrazione-autorità a quello 
di amministrazione-servizio, dal concetto di amministrazione burocratica al concetto di 
amministrazione partecipata
6
. 
Il segreto, infatti, rende impossibile o quantomeno difficile la conoscibilità dell’operato dei 
pubblici poteri e delle fasi procedimentali in cui esso si articola e lo svolgersi in modo imparziale 
dell’azione amministrativa
7
. 
Per la prima volta, infatti, il legislatore, ha sancito - mediante una articolata normativa che  
disciplina in via generale ed astratta qualunque tipologia di procedimento amministrativo avviato 
da una p.a. – tra i principi generali informanti, il corretto procedere dell’azione amministrativa, 
quello di pubblicità dell’attività pubblica
8
. 
Si è trattato di una rivoluzione che, attraverso la consacrazione e la valorizzazione dei 
principi di trasparenza ed efficienza, mira a combattere la cronica lentezza dell’azione 
amministrativa, a debellare i privilegi tradizionalmente riconosciuti ai pubblici poteri e, in 
definitiva, a far assurgere i cittadini da spettatori a protagonisti del procedimento amministrativo. 
                                                          
3
 Aurelio Laino n. 2/2005 - Referendario della Corte dei conti - L’accesso ai documenti amministrativi tra aperture 
giurisprudenziali e novità legislative. T.A.R. Abruzzo - Pescara – sentenza 16/12/04 n. 1100 - www.lexitalia.it. 
4
 A. Anzon Segreto, VI) Segreto d’Ufficio - Diritto Amministrativo, in Enc. Giur., XXVIII, Roma, 1992. 
5
 O, più tecnicamente, che il segreto da personale, cioè legato al soggetto, è divenuto reale e, quindi, determinato dal 
contenuto dell’informazione) e, dall’altro, che il diritto all’informazione è divenuto interesse qualificato, pienamente 
azionabile da parte dei titolari, così A. Sandulli, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di S. 
Cassese), parte generale, tomo II, 2003, 1083. 
6
 T. Miele, in Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso. Lo stato di attuazione della L. 241/90, Torino, 
1995, 181. 
7
 Abbamonte, La funzione amministrativa tra riservatezza e trasparenza, in “Atti Convegno Varenna”, Milano, 1991, 
in cui l’Autore osserva che la trasparenza serve a rendere visibile l’imparzialità della p.a. 
8
 Art. 1 L. 241/90. 
 5
 Il diritto di accesso diviene applicazione e proiezione dei principi costituzionali di 
imparzialità e buon andamento, che impongono all’amministrazione di operare come “casa di 
vetro”, permettendo il controllo del suo operato da parte della collettività
9
. 
Coerentemente, poi, con le vedute premesse di principio, lo stesso legislatore, al capo V L. 
241/90, ha riconosciuto il diritto del privato cittadino al c.d. accesso ai documenti amministrativi, 
evidenziando come lo stesso appaia indispensabile strumento per la tutela di quel principio di 
trasparenza. 
Peraltro, è bene sottolineare che la trasparenza, nel senso innanzi inteso, non si assicura 
unicamente mediante lo strumento dell’accesso: al suo raggiungimento concorrono numerosi altri 
principi ed istituti, quali, ad esempio, l’obbligo di motivazione dei provvedimenti
10
 (concernenti 
anche l’organizzazione amministrativa, del personale e lo svolgimento dei pubblici concorsi) e la 
partecipazione dei privati al procedimento che li coinvolge
11
. 
Solo un concreto e diretto coinvolgimento dei destinatari del provvedimento finale all’iter 
procedimentale cui quest’ultimo è preordinato, in uno con l’idoneità del provvedimento stesso a 
rendere manifeste le ragioni logico-giuridiche che ne hanno permesso l’emanazione, consentono – 
insieme alla possibilità di prendere visione degli atti adottati nel corso del procedimento – di 
garantire quel controllo democratico in cui si sostanzia il principio di trasparenza
12
.  
Articolazione del principio della trasparenza è anche il criterio della pubblicità che, al fine di 
consentire un controllo democratico dei cittadini sulla p.a., impone a questa di pubblicare, 
comunicare o rendere accessibili determinate notizie o atti. 
Numerose sono quindi le normative che hanno introdotto delle disposizioni regolanti la 
pubblicità e la visione degli atti diventando normativa speciale, che godono di un proprio peculiare 
regime, in tutto o in parte sottratto alla sfera di influenza della L. 241/90, che per la sua disciplina 
generale può essere vista come una stella polare. 
 
                                                          
9
 Commissione Nigro, 1990. 
10
 Art. 3 L. 241/90. 
11
 Artt. 7-13 L. 241/90. 
12
 Aurelio Laino -Referendario della Corte dei conti - n. 2/2005 -L’accesso ai documenti amministrativi tra aperture 
giurisprudenziali e novità legislative - www.lexitalia.it - T.A.R. Abruzzo - Pescara – sentenza 16/12/04 n. 1100. 
 6
§II.- Le novità sulla disciplina del diritto di accesso del titolo V della 
L. 241/90, introdotte dalla L. 15/05. 
 
Il  problema della legittimazione ad accedere ai documenti amministrativi, ha comportato dal 
momento dell’emanazione della L. 241/90, il fiorire di sentenze e pronunce sull’argomento che 
hanno portato a riformare il testo per oltre un quindicennio, e per i dubbi che questa riforma ha 
lasciato e per altri che ha suscitato, si presume che altre riforme saranno necessarie.  
La necessità di una disciplina generale del procedimento è derivata dalla valutazione dei 
seguenti fattori: 
a) esigenza di consacrare in modo definitivo taluni principi essenziali e sottrarli alle 
oscillazioni dottrinali e giurisprudenziali; 
b) opportunità di addivenire ad una precisa disciplina degli istituti di democrazia 
procedimentale; 
c) urgenza di applicare in materia procedimentale taluni principi fondamentali 
dell’ordinamento costituzionale
13
. 
La L. 15/05 ha apportato quelle correzioni e integrazioni alla L. 241/90 scaturite, da un lato, 
dalle elaborazioni dottrinarie e dalle pronunce giurisprudenziali, dall’altro, dalle innovazioni del 
sistema costituzionale e normativo nel frattempo intervenute. Con la riforma del titolo V della 
Cost., infatti, si è introdotto un nuovo criterio di individuazione della competenza statale, per 
effetto del quale lo Stato ha competenza esclusiva solo nelle materie di cui all’art. 117, c. 2°, oltre 
che quella di stabilire i principi fondamentali nelle materie di cui al c. 3°; al c. 1°, invece, pone, un 
principio di equiparazione tra legge statale e legge regionale nei confronti della quale non 
potrebbero più operare i limiti dei principi generali dell’ordinamento e delle norme fondamentali di 
riforma economico-sociale, ma soltanto, al pari della legge statale, il limite del rispetto della Cost. e 
dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario
14
 e dagli obblighi internazionali. Da qui la 
necessità di introdurre una nuova disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi, in linea sia 
col il nuovo quadro costituzionale, sia con le tendenze evolutive del diritto comunitario. 
Queste modifiche si pongono nella prospettiva di un rapporto paritario con il cittadino. Nel 
concetto di amministrazione prevale quindi il ruolo di servizio per il cittadino che è al centro 
dell’azione amministrativa, secondo la felice espressione di Sabino Cassese, “al riconoscimento 
della cittadinanza politica inizia a seguire il riconoscimento della cittadinanza amministrativa”
15
.  
Nel nuovo art. 1 della L. 241/90 viene definito accanto ai principi generali che reggono 
l’azione amministrativa e ai principi comunitari quello della “trasparenza”, che è un principio 
diverso dalla pubblicità e costituisce la base per un corretto rapporto con il cittadino. 
La L. 15/05 viene a riscrivere in toto il Capo V, “Accesso ai documenti amministrativi”, della 
L. 241/90. 
Come si evince dalla lettura dei riformati artt. 22-28, va subito sottolineato come il legislatore 
non abbia certo perso l’occasione sia per recepire gli ormai consolidati indirizzi cui la 
giurisprudenza è giunta nel corso di un quindicennio, sia per conferire organicità alla disciplina 
dell’accesso, oggetto negli ultimi anni di alcuni sporadici interventi legislativi
16
. 
Brevemente, le principali innovazioni possono così riassumersi: 
                                                          
13
 Art. 97 Cost. 
14
 L’art. II-101, Tratt. Cost. statuisce che il diritto ad una buona amministrazione comprende “il diritto di ogni persona 
di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi, della riservatezza e del segreto 
professionale”. Così Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla modifica della L. 241/90, in www.giustamm.it. 
15
 Nino Longobardi - La legge n. 15/05 di riforma della L. 241/90. Una prima valutazione, in www.giustamm.it, 
Speciale sulla riforma della L.241/90. 
16
 Art.4, c. 2°, L. 265/99; art.15, L.340/00; art.4, c. 3°, L. 205/00. 
 7
a) l’ammissione esplicita e generale dell’accesso agli atti privati della p.a. mediante la loro 
qualificazione quali documenti amministrativi, in quanto posti in essere nell’ambito di 
un’attività di pubblico interesse
17
; 
b) tendenziale ammissibilità dell’accesso agli atti degli enti privati per quanto concerne 
l’attività di pubblico interesse da questi svolta
18
; 
L'attività amministrativa, di cui agli artt. 22 e 23 della L. 241/90 relativi al diritto 
d'accesso, ricomprende non solo quella di diritto amministrativo, ma anche quella di 
diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non 
costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest'ultima da un 
nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa 
conformazione pubblicistica, indipendentemente dalla veste societaria da questi assunta
19
 
e sottoposta a regole procedimentali al fine di garantire i principi di trasparenza, buona 
fede e correttezza. 
Tali diritti vengono però ridimensionati quando il gestore sia un soggetto del tutto 
privato
20
. 
c) espressa limitazione temporale del diritto in questione, coincidente con la durata 
dell’obbligo di custodia dei documenti ostensibili, di volta in volta posto a carico della 
p.a. da altre leggi e/o regolamenti; 
d) ampliamento dei limiti tassativi e legali all’accesso comprendenti, ora, anche i documenti 
contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi, nei procedimenti 
selettivi e l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro
21
; 
Da coordinare con la giustificabilità dell'accessibilità dei documenti relativi allo stato di 
servizio del personale, prevista nella Direttiva 10/2/96, n. 1703 II/4.5.1.2 della C.a.d.a. 
e) inderogabilità della disciplina di cui agli artt. 22 e ss. da parte delle Regioni a statuto 
ordinario tramite espressa qualificazione ed inclusione di tali norme, in quanto 
concorrenti all’assicurazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti 
civili e sociali, ai sensi dell'articolo 117, c. 2°, lett. m), della Cost., che non sembra in 
sintonia con la stringente e circoscritta delimitazione della sua concreta operatività
22
. 
f) possibilità dell’istante di comunicare entro 10 gg le osservazioni in merito alla 
comunicazione tempestiva di rigetto, i cui termini per ricorrere (30 gg), iniziano 
nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni
23
. 
Per converso, sul versante della tutela amministrativa e giudiziale, in base al nuovo art. 25, le 
principali innovazioni riguardano, in estrema sintesi:  
a) l’assunzione a carico della Commissione d’accesso ex art. 27 del compito già intestato in 
capo al difensore civico di cui all’art. 25, per le amministrazioni dello Stato; 
b) un più articolato procedimento in contraddittorio tra Commissione (ovvero difensore 
civico), richiedente e p.a. in ipotesi di contestazione del diniego (o del differimento) 
dell’accesso per la valutazione della legittimità del provvedimento, con obbligo di 
acquisire il previo parere del Garante per la privacy per quanto concerne l’accesso ad atti 
riguardanti i dati personali di terzi, che non decidono in modo definitivo ma, più 
semplicemente, stimolano la p.a. a rivedere il proprio operato, di tal che, qualora non si 
                                                          
17
 Art. 22, c. 1°, lett. d). 
18
 Art. 22 c. 1° lett. e). 
19
 T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 13/4/04, n.3284. 
20
 C.d.S., sez. VI, n. 2618/02. 
21
 Art. 24. 
22
 Secondo A. Travi “a questa affermazione di principio – il rilievo dell’accesso ai fini dei livelli essenziali delle 
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – “seguono però disposizioni che in taluni casi limitano il diritto di 
accesso rispetto alla disciplina del 1990”, in La L. 15/05: verso un nuovo diritto amministrativo?, Corr. Giur., 2005, n. 
4, 451. 
23
 Art. 10 bis L. 241/90 aggiunto dalla L. 15/05. 
 8
dovessero pronunciare entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza avverso il 
diniego o differimento, la medesima deve intendersi respinta.  
Nel caso in cui, invece, sia il Garante a dovere decidere in merito a un provvedimento 
riguardante il trattamento pubblico dei dati personali, da parte di una p.a., e tale 
trattamento interessi l’accesso ai documenti amministrativi, è allora lo stesso che deve 
chiedere il parere alla Commissione per l’accesso
24
. 
Qualcuno rimane però perplesso su questo punto che obbliga il Garante a chiedere pare 
alla C.a.d.a., organo dalla forte connotazione governativa quando un controinteressato,  si 
ritenga leso, proprio, dall’accesso consentito da un organo dello Stato. 
Nuovo confine, infine, della legittimazione ad accedere sono affidati alle spinte provenienti 
dal basso
25
, ai sensi, infatti, dell’art. 24, c. 2°  della L. 241/90, le PP.AA. (tra cui i comuni) hanno, 
poi, l’obbligo di indicare, con apposito regolamento, le categorie di atti sottratti all’accesso per la 
tutela dell’interesse (tra l’altro) della riservatezza di terzi, persone, gruppi e imprese, con la sola 
esclusione della mera ostensione, peraltro senza estrazione di copia, degli atti la cui conoscenza sia 
indispensabile per ragioni sostanzialmente di giustizia. 
A sua volta, l’art. 24, c. 6°, lett. d) della L. 241/90 conferisce più tangibilità a tale esigenza, 
individuandola negli aspetti riconnessi a "la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, di 
persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi 
epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto 
titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si 
riferiscono". 
Al riguardo, è noto il dibattito insorto, anche recentemente, sia in dottrina che in 
giurisprudenza in ordine al rapporto intercorrente tra il diritto alla privacy (soprattutto per quanto 
concerne i dati c.d. "sensibili", protetti dal D.Lgs. 196/03) e quello all’esibizione degli atti 
amministrativi che tali informazione contengano. Problema di non facile soluzione, essendo tali 
diritti diretta manifestazione (ovvero il logico corollario), di interessi aventi pari rango 
costituzionale.  
Non è chi non veda, infatti, come il diritto alla riservatezza sia annoverabile tra quelli c.d. 
"personalissimi" che trovano la loro fonte primaria nell’art. 2 Cost., laddove il diritto d’accesso ai 
documenti della p.a. rappresenta la più immanente espressione del principio di trasparenza 
dell’azione amministrativa (intesa quale immediata controllabilità dell’operato dei pubblici poteri, 
mediante partecipazione democratica ai processi decisionali loro intestati), preordinata, per un 
verso, a garantire il buon andamento e l’imparzialità dell’attività stessa
26
 e, per un altro, nella fase 
patologica, ad assicurare l’adeguata difesa in giudizio dei diritti e degli interessi dei cittadini lesi 
dal suo cattivo governo
27
. 
Oltre alle norme sull’accesso le innovazioni della L. 15/05 riguardano: 
- i principi generali dell’azione amministrativa, e i rapporti tra il diritto pubblico e quello 
privato, entrambi a servizio dei cittadini o diretti alla realizzazione dei loro interessi, e 
quindi la scelta del diritto da applicare; 
- il procedimento, in quanto tale, e le modalità della sua conclusione (silenzio, 
partecipazione, conferenza di servizi); 
- i procedimenti di 2° grado, la disciplina dell’efficacia e della esecuzione del 
provvedimento, la disciplina dell’invalidità che viene considerato il settore più importante 
contenuto nella nuova legge, tradizionalmente non oggetto di normazione legislativa 
(salvo che per alcuni aspetti) ma frutto di elaborazione giurisprudenziale. 
                                                          
24
 Giovanni Modesti - L’esercizio del diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione alla luce della legge 
15/05 - www.dirittosuweb.com. 
25
 In questi termini, A. Sandulli, L’accesso ai documenti amministrativi. 
26
 Art. 97 Cost. 
27
 Art. 24 Cost. 
 9