Il project financing come strumento di sviluppo del partenariato pubblico privato

L’oggetto di indagine della presente tesi è il project financing (o Finanza di Progetto), uno strumento finanziario riconducibile nell’ambito di quelli facenti parte della c.d. “finanza innovativa”, particolarmente adatto al finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di progetti complessi che, soprattutto nelle fasi iniziali, necessitano di elevati fabbisogni finanziari. Proprio per questa sua caratteristica questo strumento risulta decisamente utile alla realizzazione di opere pubbliche, tanto è vero che gli affidamenti tramite finanza di progetto costituiscono attualmente la forma più utilizzata (sia per numero delle iniziative che per valore degli importi) di partenariato pubblico privato nell’ambito delle c.d. “infrastrutture strategiche”.
Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) include tutte quelle forme di cooperazione tra autorità pubbliche e soggetti privati, “miranti a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio”, ed è un fenomeno oggetto di sempre maggiore attenzione data la sua continua espansione e la sua incidenza sulle più importanti variabili macroeconomiche di un paese (Pil e occupazione in primis).
Il presente lavoro, quindi, partirà proprio dall’analisi di quest’ultimo fenomeno, iniziando con l’esposizione delle principali motivazioni che hanno spinto e tuttora spingono lo Stato a richiedere l’intervento dei privati per la realizzazione di opere di interesse pubblico, e le forme attraverso le quali, nel corso degli anni, questa cooperazione si è sviluppata (concessioni e prestiti obbligazionari).
Sarà attribuita particolare importanza proprio alle concessioni, dato che le procedure di affidamento tramite finanza di progetto sono state inserite nel nostro ordinamento ricorrendo proprio a questo strumento giuridico preesistente; di conseguenza, il legame tra queste due figure è strettissimo, tanto che è possibile considerare l’affidamento tramite project finance come una species della concessione di costruzione e gestione.
Dopo un breve excursus sulla distinzione tra concessione di lavori e concessioni di servizi e sulle loro principali caratteristiche, si procederà alla definizione vera e propria della finanza di progetto, evidenziando i passaggi cruciali, a livello legislativo, per la sua introduzione nel nostro ordinamento (attribuendo particolare importanza alle nuove procedure di affidamento disposte dal D.Lgs. n. 152 del 11 settembre 2008, terzo decreto correttivo al Codice dei Contratti), per terminare con un’analisi di pregi e difetti di questa tecnica di finanziamento sia nel caso in cui sia applicata ad investimenti pubblici che in termini assoluti.
Il terzo capitolo sarà, invece, dedicato a un’analisi generale del project finance e dei capisaldi teorici su cui esso è fondato (capacità di autoliquidazione, elevata leva finanziaria, ring fence e previsione di un adeguato security package); infatti non bisogna dimenticare che la finanza di progetto nasce all’interno del settore privato, come nuova forma di finanziamento contrapposta al tradizionale finanziamento corporate, e solo successivamente si estende anche al settore pubblico.
Tale processo di analisi, però, è sempre svolto evidenziando analogie e differenze tra project finance applicato ad investimenti privati e project finance applicato ad investimenti pubblici, tanto è vero che, nella parte riguardante l’analisi dei rischi, viene dedicato uno spazio particolare al Public Sector Comparator (PSC), uno strumento di analisi capace di correlare allocazione dei rischi e quantificazione del Value for Money prodotto, studiato appositamente per il settore pubblico.
L’obiettivo del presente lavoro, infatti, è quello di fornire un’analisi approfondita sull’applicazione della finanza di progetto agli investimenti pubblici più che su questa tecnica di finanziamento in generale, evidenziando tutti i vantaggi legati al suo utilizzo ma anche i rischi ad esso associati, per altro accentuati dall’attuale situazione del settore degli appalti pubblici, all’interno del quale questo strumento si va ad inserire.
Proprio a questo proposito viene fornita anche un’analisi del D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207, regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice dei Contratti, che costituisce la più recente e rilevante innovazione degli ultimi anni in materia di appalti pubblici; quest’ultima disposizione regolamentare, oltre ad introdurre innovazioni in materia di qualificazioni, procedure, sanzioni e meccanismi di controllo per il tutto settore degli appalti pubblici, incide direttamente anche sulla disciplina della finanza di progetto, prevedendo la sua estensione anche all’affidamento dei servizi.
Anche quest’ultima disposizione, quindi, conferma la previsione secondo cui il project finance e gli altri strumenti di Partenariato Pubblico Privato sono destinati a vedere ulteriormente accresciuta la loro importanza in futuro.