Principio di effettività della tutela giurisdizionale e nuovo codice del processo amministrativo: anche sulle azioni di accertamento e adempimento in generale

Il diritto amministrativo ha subito mutamenti radicali e attesi da più di un secolo. Il modello della giurisdizione unica del 1865 fondato sull’idea di un ordinamento unitario avente un unico giudice, quello ordinario, è definitivamente archiviato, grazie anche al codice del processo amministrativo, che segna, anche a livello di legislazione ordinaria, la piena equiparazione tra g.a. e g.o. sancita dalla nostra carta costituzionale. E’ nell’ordine naturale delle cose che il g.a. attribuisca al c.p.a. “il merito di aver abbandonato definitivamente ogni residuo della concezione oggettiva del giudizio amministrativo di annullamento come strumento di controllo dell’azione amministrativa, e di aver consolidato lo spostamento dell’oggetto del giudizio amministrativo dall’atto…al rapporto regolato dal medesimo, al fine di scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata…
Sono queste le parole dell’Adunanza Plenaria del 23 marzo 2011 n.3, emblematiche e, a parere di chi scrive, riassuntive di tutta una evoluzione che ha portato oggi il diritto amministrativo rectius la giustizia amministrativa ad approdi fino a ieri inimmaginabili, che segnano un passaggio epocale nella tutela delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino. Ciò grazie alla capacità dell’impianto di aver colto gran parte delle sollecitazioni provenienti dalla dottrina e dalla giurisprudenza, anche comunitaria, tese a fornire anche al g.a. strumenti adeguati per assicurare tutela effettiva alle posizioni sottoposte alla sua cognizione, pur non smarrendo il carattere di specialità che contraddistingue la sua giurisdizione. I cambiamenti a livello processuale (e non solo) sono notevoli, a partire dal tema delle actiones, a quello probatorio, cautelare, senza dimenticare di soffermarsi sul riparto di giurisdizione (art 7 c.p.a.), sulla translatio iudicii (art 11 c.p.a.), per finire ai principi generali, inseriti nei primissimi articoli del codice che, pur se richiamo di principi già presenti nel nostro ordinamento, nondimeno importante conferma della loro centralità e rilevanza anche a livello di legislazione ordinaria, veicolo potenzialmente dirompente per l’evoluzione futura della materia che qui ci impegna. Tante le novità quindi, ma chissà perché, l’impressione è che il codice non sia un punto di arrivo, ma anzi uno di partenza, poiché le problematiche irrisolte sono molte e la tutela da garantire al cittadino non ancora perfetta ed equiparabile a quella garantita in altri settori dell’ordinamento. In un diritto amministrativo moderno, costituzionalmente orientato e immerso in quell’Europa continentale che guarda alle posizioni giuridiche soggettive in un modo per cosi dire più pragmatico del nostro, non ci si accontenterà certo di quanto ottenuto e il cammino verso la piena realizzazione di quella effettività tanto ricercata è ancora lungo e impervio e non sarà certo una seppur apprezzabile “attività ermeneutica” a distogliere il legislatore dal timore di aprire le porte a una vera e propria tempesta per le casse dello Stato. Occorrerà quindi tenere alta la guardia, soprattutto in un momento di crisi economica eccezionale come questo, posto che è proprio in momenti storici come questo che “i diritti” tendono a contrarsi, in ogni settore, nessuno escluso. Ho scelto di inserire nei primi capitoli dell’elaborato, a scapito dell’agilità richiesta dalla pur relativamente ristretta possibilità di trattazione in questo tipo di lavoro, un discorso più ampio che, pur andando a “pescare” nel mare magnum delle pronunzie giurisprudenziali e nei commenti dei più autorevoli giuristi e autori, riuscisse a comprendere una pur sommaria trattazione dell’evoluzione storica della giustizia amministrativa, poi un discorso relativamente più approfondito, in merito alle posizioni giuridiche soggettive, imprescindibile a parer mio, per poter affrontare qualsiasi discorso in materia amministrativa, ed un discorso sufficientemente esaustivo in materia di riparto di giurisdizione; anch’esso percorso obbligato per comprendere la sistematica odierna del codice e per poter affrontare più consapevolmente il discorso sull’effettività della tutela giurisdizionale, atteso che passa anche dalla soluzione di problemi come questi la realizzazione della pienezza ed effettività della tutela del cittadino; una dogmatica poco chiara e foriera di dubbi e incertezze è il primo passo verso conflittualità e pesantezza, che poco hanno a che vedere con pienezza, effettività, celerità, efficacia e satisfattività della tutela giurisdizionale (con l’auspicio che le scelte effettuate rendano la lettura comprensibile, logica e coerente, come lo sono le intenzioni…le migliori).