Il riparto di giurisdizione e la tutela risarcitoria nei confronti della Pubblica Amministrazione

La tematica oggetto del presente lavoro prende spunto dall’attualità del dibattito relativo al riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, con riferimento all’azione risarcitoria proposta dal privato avverso la Pubblica Amministrazione. Il tema è stato recentemente affrontato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con le ordinanze nn.13659,13660 e 13911 del 13 e 15 giugno 2006.
L’assetto del riparto di giurisdizione rappresenta un nodo di non agevole soluzione, basti pensare alle controversie relative ai danni da silenzio, alla responsabilità precontrattuale e ai danni alla persona cagionati dalla Pubblica Amministrazione. Le Sezioni Unite, con sentenza n. 500 del 1999, affermarono la risarcibilità delle posizioni di interesse legittimo, ripartendo la cognizione delle pretese risarcitorie derivanti dalla lesione di suddette posizioni tra giudice amministrativo, nelle materie attribuite alla sua giurisdizione esclusiva, e giudice ordinario, nei casi in cui la giurisdizione amministrativa fosse di sola legittimità. Il principale inconveniente derivante dal sistema di riparto delineato dalla Suprema Corte consisteva nella necessità, per il privato leso dall’operato della Pubblica Amministrazione, di adire due giudici diversi di fronte ad un unico episodio lesivo: il giudice amministrativo per ottenere l’annullamento dell’atto illegittimo, e quello ordinario, per ottenere il risarcimento del danno. Inoltre, vi era il rischio di un contrasto di giudicati in merito alla legittimità dell’atto: il privato poteva vedersi risarcire il danno cagionato da un atto ritenuto legittimo dal giudice amministrativo. La legge n. 205 del 2000, nel tentativo di superare le problematiche scaturite dalla sentenza n.500 del 1999, ha concentrato in un unico giudizio l’annullamento dell’atto illegittimo e il risarcimento del danno, con riferimento sia alle materie di giurisdizione esclusiva che alle controversie rientranti nell’ambito della giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. Il principale dato normativo cui occorre fare riferimento è l’art. 7, comma 3, L. n. 1034/1971, come sostituito dall’art. 7, comma 4, L. n. 205/2000, secondo cui "il Tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali". Tuttavia, anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo art. 7 della legge Tar, gli interrogativi in materia di riparto di giurisdizione con riferimento all’azione risarcitoria non sono del tutto fugati.
La prima questione suscitata dalla disposizione citata deriva dal riferimento in essa contenuto agli "altri diritti patrimoniali consequenziali". Si tratta di stabilire se il diritto al risarcimento del danno sia compreso nella incerta categoria dei diritti patrimoniali consequenziali, e ciò al fine di individuare i confini entro cui va riconosciuto al giudice amministrativo il potere di conoscere delle domande di risarcimento del danno asseritamente sofferto in conseguenza dell’azione o dell’omissione dell’Amministrazione. Occorre altresì chiedersi se del diritto al risarcimento del danno conosca sempre e comunque il giudice amministrativo, ovvero se ciò avvenga solo quando lo stesso sia "consequenziale", al pari degli "altri diritti patrimoniali" di cui all’art. 7 citato. A tal fine si rende necessario chiarire il senso da ascrivere al concetto di consequenzialità delineato dalla L. 205/2000.
La problematica esposta presenta profili di interferenza con il tema dei rapporti intercorrenti tra l’azione demolitoria e quella risarcitoria, l’una tesa a conseguire l’annullamento dell’atto lesivo, l’altra volta ad ottenere il ristoro del pregiudizio sofferto a causa dell’illegittima condotta dell’Amministrazione. Si tratta della dibattuta questione relativa alla operatività della regola della c.d. pregiudiziale amministrativa, secondo la quale l’ammissibilità della domanda risarcitoria presuppone la previa demolizione del provvedimento lesivo. L’affermarsi sul piano processuale di tale regola risale al periodo antecedente la sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite, quando la Corte di Cassazione ammetteva la tutela risarcitoria del c.d. diritto affievolito, davanti al giudice ordinario, una volta ottenuto l’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo innanzi al giudice amministrativo. Sul tema sono recentemente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con le ordinanze nn.13659 e 13660 del 13 giugno 2006, con una decisa presa di posizione che però non trova, ad oggi, significative aderenze presso la giurisprudenza amministrativa.