Trame burocratiche. Luci ed ombre dei testi amministrativi

Prima di cominciare l’analisi del rapporto tra le Pubbliche Amministrazioni e i vari mass media, è utile ricordare la suddivisione della comunicazione pubblica fatta nel paragrafo 1.2. Questa è stata suddivisa in due categorie: la comunicazione istituzionale, che comprende la comunicazione finalizzata a promuovere l’immagine istituzionale (“comunicazione istituzionale”) e la comunicazione “normativa” cioè quella prevista per legge che diffonde le decisioni e le iniziative assunte; la comunicazione sociale, che comprende la comunicazione di “pubblico servizio” che interviene su temi di interesse generale e, appunto, la comunicazione “sociale. Quest’ultima categoria può essere praticata anche da altre istituzioni semipubbliche o private.

Intrattenere i rapporti con i media è uno degli aspetti più delicati dell’attività delle P. A., un articolo su un giornale o un servizio di una TV pubblica o privata, nazionale o locale, possono provocare danni irreparabili all’immagine di un’organizzazione o di uno dei suoi responsabili. Pertanto diventa di fondamentale importanza intrattenere dei buoni rapporti con i rappresentanti dei media, “coltivandoli” con attenzione. In un comune grande o in un ente a carattere nazionale, a questi contatti provvede l’ufficio stampa con i suoi giornalisti. In comune o in un ente più piccoli questi compiti sono svolti dal settore comunicazione (comunque venga chiamato). Per chi lavora nel settore comunicazione è indispensabile tenersi ogni giorno al corrente con gli avvenimenti nazionali e con quelli locali che possono interessare direttamente o indirettamente la sua amministrazione. L’esame accurato della stampa è la prima cosa che si dovrebbe fare nell’ufficio addetto alla comunicazione, in modo da poter informare per tempo i responsabili nel caso ci siano notizie meritevoli della loro attenzione. L’ufficio stampa o, nel caso questo manchi, l’ufficio comunicazione farà bene a predisporre una rassegna stampa quotidiana, selezionando innanzitutto due/tre articoli di portata generale, riguardanti la situazione politica nazionale e locale, altri due/tre articoli sulla situazione dell’economia e poi tutti quelli che possono in qualche modo riguardare l’attività dell’ente o interessare i suoi dirigenti.

Per quanto concerne i rapporti con la stampa, quindi con la comunicazione scritta, le P. A. hanno nei comunicati stampa il principale veicolo di interazione. Tramite i comunicati un’amministrazione diffonde all’esterno tutte le notizie che possono interessare i cittadini con cui è in rapporto. Naturalmente la frequenza di queste comunicazioni varia in relazione all’importanza degli eventi e alle dimensioni dell’ente. Un grande comune può arrivare a diffondere anche dieci o più comunicati in un giorno (il comune di Bologna dal 15 giugno al 15 luglio 2004 ne ha diffusi 170, a una media di quasi sei al giorno). Questo può avvenire in un comune grande che ha da segnalare molti eventi e dispone di un ufficio stampa ben strutturato e attrezzato; un comune o una provincia piccoli potranno diffondere uno o due comunicati alla settimana. Ma anche questi enti dovranno organizzarsi per poter usare questo mezzo di comunicazione nel modo migliore.

Riguardo le regole per redigere i comunicati stampa, ci si può attenere alle regole che sono state analizzate nel secondo capitolo. Infatti il comunicato si rivolge a dei giornalisti, il cui mestiere è misurare le parole e diffondere le notizie. Quindi un comunicato deve riferire una notizia e deve farlo usando le parole giuste al momento giusto, non molte di più. Se non c’è la notizia il comunicato finisce nel cestino. Se la notizia c’è, ma è avvolta in una matassa di informazioni ridondanti e inutili, il giornalista è costretto ad un lavoro supplementare, cioè districare la massa per liberare la notizia; se non ne ha voglia, se ha fretta, anche in questo caso il comunicato finisce nel cestino. Perciò è interesse del comunicatore pubblico “asciugare” il più possibile i testi dei comunicati, risparmiando le parole che non sono strettamente indispensabili. Insomma, anche qui vale la regola dell’essenzialità. Bisogna fare attenzione anche all’utilizzo che si fa delle conferenze stampa, perché sono uno strumento impegnativo che va riservato alle occasioni veramente importanti.

Non c’è niente che comprometta di più il prestigio di un ufficio stampa o di un ufficio relazioni esterne, che una conferenza stampa alla quale si sono presentati uno o due giornalisti quando se ne attendevano dieci. Prima di procedere alla convocazione formale della conferenza stampa sarà quindi opportuno verificare in modo amichevole, con i redattori delle testate più importanti, se c’è o no un autentico interesse per l’argomento di cui si vuole trattare. Se questo interesse non c’è, sarà meglio accantonare l’idea e limitarsi a diramare un comunicato, senza rischiare di scomodare inutilmente i responsabili dell’organizzazione. Infine, bisogna ricordare che una conferenza appartiene alla categoria “comunicazione di gruppo”, cioè “da uno a parecchi. In questo tipo di comunicazione, la leadership appartiene a chi ha convocato la conferenza e deve comunicare la notizia e la cosa peggiore che potrebbe accadere sarebbe perdere questa leadership sotto la pressione di domande incalzanti a cui non si è in grado di rispondere. Gli addetti alla comunicazione hanno quindi la responsabilità di far sì che il controllo della conferenza stampa rimanga sempre saldamente nelle mani della loro organizzazione. Questo può essere ottenuto con una attenta preparazione da parte dei comunicatori dell’ente, ad esempio preparando un documento nel quale sarà riassunta la sostanza delle notizie che verranno comunicate e prevedendo quali potranno essere le eventuali domande insidiose. Anche per le interviste valgono gli stessi consigli, interviste che sono un’occasione preziosa per diffondere i punti di vista delle amministrazioni sulle questioni che le riguardano; ma anche qui i comunicatori devono stare attenti alle insidie. Molta attenzione va dedicata anche alle eventuali smentite o rettifiche, che sono dovute da qualche testata giornalistica. Qui le regole sono due: se la notizia non è molto importante può essere opportuno ignorarla cercando di risolvere la questione in maniera informale; se, viceversa, si sceglie la strada della rettifica è consigliabile evitare toni aggressivi e mantenere una cortesia formale.
Riguardo la radio e la televisione, quindi la comunicazione su supporti audiovisivi (bisogna comprendere in questa tipologia anche Internet, di cui si discuterà più avanti), il rapporto di questi due mezzi con il Parlamento può essere utile all’analisi che si sta conducendo, perché vi sono degli elementi che possono permettere di comprendere meglio anche il rapporto con le amministrazioni pubbliche. Infatti, guardando da una prospettiva temporale, il Parlamento è stato il primo organo dello Stato su cui si sono esercitate le prime forme di comunicazione pubblica e di trasparenza.

Anche nel caso della radio e della televisione è stato il Parlamento il primo organo ad essere investito dalla rivoluzione di questi due mezzi, non sempre con esiti positivi. Infatti, riguardo la decisione della ripresa televisiva in diretta dei lavori parlamentari, sono stati molti i problemi che sono stati mossi a questa: è opportuno che la televisione riprenda i lavori parlamentari? Che cosa deve essere ripreso? Come? Inoltre si crea competizione non solo tra istituzioni pubbliche e mass media, ma anche all’interno dello stesso sistema delle istituzioni pubbliche, nel caso specifico tra Parlamento e governo: infatti “….spesso i Parlamenti si ritrovano a competere per il raggiungimento di uno status pubblico significativo con degli esecutivi che dispongono di un numero ben maggiore di mezzi per pianificare e orchestrare le loro iniziative pubblicitarie, per dettare i criteri di presentazione delle notizie, per controllare le apparizioni televisive, per tentare i giornalisti con l’esame del dinamismo, del decisionismo, dell’immagine di grossa personalità in azione. In alcuni ordinamenti, la lotta per il primato presso i mass media si fa complessa, arrivando fino ad aizzare l’uno contro l’altro i due rami nel caso dei Parlamenti bicamerali o i sostenitori dei vari ruoli all’interno di un’unica Camera”.
Da molti osservatori, parlamentari e funzionari, l’ingresso delle telecamere nelle aule parlamentari è visto come un’occasione per riguadagnare quell’importanza nell’ambito della sfera pubblica, che viene percepita come ampiamente umiliata. In questo modo si ritiene di poter ovviare a molte delle distorsioni imputate alla copertura giornalistica. Controllando direttamente la regia delle riprese si può evitare di mettere in luce tutti quegli aspetti negativi (litigiosità, assenteismo, ecc) che sono invece molto appetibili per le strategie della notiziabilità giornalistica. E’ interessante notare che tutte le assemblee legislative che hanno adottato sistemi di riprea dei propri lavori gestiscono in proprio tali riprese o impongono regole molto ferree a chi le effettua. Ad esempio in Gran Bretagna, la Camera dei Comuni obbliga a riprendere in continuazione l’oratore che parla e lo speaker nel momento in cui questo interviene. La ripresa televisiva può costituire, in altre parole, un’attività di comunicazione autoprodotta contrapposta alla comunicazione eteroprodotta che propone un’immagine negativa dei lavori parlamentari.

Anche in Italia sono soprattutto due gli appunti che vengono avanzati all’informazione che il cittadino può avere dei lavori parlamentari: da una parte essa è superficiale, imprecisa e dà spesso un’immagine negativa e distorta del Parlamento; dall’altra questo tipo di informazione è ritenuta sottodimensionata rispetto all’effettiva mole di lavoro svolto dal Parlamento e penalizzata rispetto all’informazione sui partiti, sulle questioni degli schieramenti politici, delle alleanze, ecc. In Italia già dagli anni ’80 si comincia a regolamentare la legislazione sulla radio e la televisione, ma è negli anni ’90 che si approfondisce molto di più il rapporto di queste con la comunicazione pubblica. Infatti con la legge di riforma del sistema radiotelevisivo, la n. 223 del 6 agosto 1990 (la cosiddetta legge Mammì) si apre il decennio delle trasformazioni della comunicazione pubblica. Questa legge conteneva una norma sulla quantità di risorse (il 25% del totale delle loro spese in comunicazione) che le amministrazioni pubbliche dovevano investire in pubblicità presso le emittenti private radiofoniche e televisive. Era una norma che, se applicata, poteva costituire una grande risorsa economica per la vita difficile della miriade di emittenti locali sparse per il territorio italiano. Essa invece è rimasta in gran parte disattesa, tanto è vero che l’allora Garante per la radiodiffusione e l’editoria nella sua Relazione al Parlamento sullo stato dell’editoria per l’anno 1991, notava:”avendo rilevato che, pure a distanza di anni dell’entrata in vigore della legge 5 agosto 1981 n. 416, rinnovata con la legge 25 febbraio 1987 n. 67 (vedi paragrafo 3.1, pag. 143), e nonostante la legge n. 223 del 6 agosto 1990, molti enti pubblici non mostrano di avere piena coscienza della disciplina a cui sono soggetti, con conseguenze negative nella destinazione della pubblicità al settore dell’editoria,ho provveduto….”.

Il Garante tornava più volte sull’applicazione di questa norma legislativa e nella relazione del 1994 notava come essa ancora non fosse sufficientemente chiara nello stabilire che cosa si dovesse intendere per pubblicità e che quindi, anche in relazione a questo, fosse necessaria una sua revisione. Il fatto è che la legge ha trovato difficile applicazione non solo nell’indirizzare verso la stampa gli investimenti pubblicitari delle pubbliche amministrazioni, ma anche nell’incentivare la stessa comunicazione delle amministrazioni pubbliche, cosa che certamente era tra i suoi obiettivi. Le amministrazioni non solo non trasmettono al Garante i dati sui loro investimenti, ma, molto spesso, non svolgono la loro attività di comunicazione.

Comunque bisogna ricordare che in questi anni comincia una vasta attività di campagne di comunicazione, condotte dai vari Governi che si succedono nel decennio e che sono testimonianza evidente della nuova sensibilità attorno ad argomenti di interesse generale. Sensibilità che già attorno alla metà degli anni ’80 era aumentata e che si raffina ancora di più in questi anni, mentre lo spazio dell’arena pubblica si dilata ed include temi finora rimasti ai suoi margini. Nello stesso tempo ogni istituzione pubblica matura nei confronti delle altre istituzioni una propria identità corrispondente alla settorializzazione delle funzioni. Di conseguenza si avvia in questo periodo una vasta attività di comunicazione auto prodotta di pubblico servizio, che mette a sua volta in moto anche la copertura giornalistica rendendo ancora più centrale il dibattito attorno alle problematiche della comunicazione pubblica. Tra le campagne più significative vanno sicuramente menzionate quelle sull’AIDS. Tra il 1990 e il 1995 il ministero della Sanità promuove cinque campagne di sensibilizzazione sull’AIDS per un investimento totale di 162 miliardi. Anche in questo caso un ruolo determinante nella promozione delle campagne è stato svolto dal Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei ministri. Nei volumi dello stesso Dipartimento, dedicati ad analizzare gli sviluppi della comunicazione pubblica ed istituzionale nel 1989-91 e nel 1992-93, queste campagne sono ampiamente illustrate, anche visivamente, nei loro obiettivi, nella loro ideazione e realizzazione.

Tra le campagne 1990-91 bisogna ricordare: le campagne della presidenza del Consiglio (“Se ti droghi ti spegni”, “Con me hai chiuso”); la campagna contro il razzismo promossa dalla vicepresidenza del Consiglio dei ministri; le campagne del ministro della Sanità (“Terza campagna sull’AIDS”, “Campagna di informazione per il dono del sangue”, “La campagna educativo – informativa benessere donna”); infine le campagne del ministero dell’Ambiente, le campagne dell’ISTAT e quella del ministero della Difesa. Per il periodo 1992-93 bisogna ricordare le seguenti campagne: “No alla droga: questa è la lezione”; “Più voti alle donne, più valore alla politica”; “Rinnova i tuoi diritti”; la campagna pubblicitaria del ministero della Sanità sull’educazione alimentare e di informazione al consumo; le campagne pubblicitarie del ministero delle Poste e Telecomunicazioni; la campagna pubblicitaria dell’ente Ferrovie dello Stato (“FS l’Italia che si muove”); la campagna pubblicitaria del ministero di Grazia e Giustizia (“Giudice di pace, perché no?”); la comunicazione multimediale dell’ENEL; la comunicazione della SIP. Soprattutto negli ultimi anni però, alcune campagne di comunicazione della presidenza del Consiglio e di altri ministeri, hanno destato non poche polemiche in quanto si sono poste a metà strada tra comunicazione di pubblico servizio e comunicazione politica, ad ulteriore conferma di un confine molto labile ed incerto della comunicazione pubblica. Infatti, si ricorderà che destò molte polemiche la campagna sui risultati raggiunti dal governo Berlusconi nel 1994, come altrettanto acceso fu il dibattito attorno agli spot con il comico Banfi sulle iniziative del governo D’Alema.
Con questo si conclude l’analisi sulla radio e la televisione e si può passare ad approfondire l’analisi su l’ultimo mass media, anche in ordine cronologico, che utilizza supporti audiovisivi: Internet.