La partecipazione dei cittadini nel governo del territorio

La partecipazione pubblica alle decisioni di localizzazione delle opere pubbliche è importante, come dimostra la storia recente delle opere pubbliche in Italia. Si assiste, da un lato, a fenomeni crescenti di protesta e resistenza delle comunità locali interessate alle scelte operate dalle amministrazioni, che finiscono per ritardarne o addirittura bloccarne la realizzazione, e, dall’altro, all’inevitabile ricorso da parte delle stesse amministrazioni a forme di dialogo e confronto, che, però, operando ex post e al di là di un quadro normativo ben definito, rendono incerte le procedure e i relativi esiti.
La partecipazione, da un lato, è utile per risolvere il potenziale conflitto tra amministrazione e cittadini e, dall’altro lato, può compromettere l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa tanto che gli svantaggi potrebbero essere maggiori dei benefici. La scienza giuridica ha rilevato che la partecipazione può generare molti inconvenienti: può richiedere ingenti risorse, favorire gruppi meglio organizzati, ritardare le procedure e produrre compromessi non ragionevoli nell’ottica dell’interesse generale.
In realtà la partecipazione pubblica costituisce un’applicazione di quei principi che si supporrebbe essere violati, per cui gli inconvenienti che ne potrebbero derivare non dipendono dalla partecipazione in sé, ma da come la forma partecipativa è concretamente attuata.
Sul piano nazionale, la partecipazione pubblica a procedimenti di interesse collettivo non ha valenza di principio generale assoluto. La disciplina contenuta nella legge n. 241/1990 non si applica «nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione». Per verificarne l’esistenza, occorre, quindi, porre l’attenzione alle discipline di settore, a cominciare dal decreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), nel quale è confluita la disciplina speciale per le infrastrutture strategiche.
Il Codice, nel capo relativo alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, detta una regolamentazione più restrittiva di quanto ordinariamente si prevede per le altre tipologie di opere. Il procedimento si articola in tre fasi principali: l’individuazione delle opere, che presuppone la definizione della loro localizzazione di massima; l’approvazione del progetto preliminare, che fissa la localizzazione puntuale dell’opera; l’approvazione del progetto definitivo, che permette l’avvio della sua realizzazione.
Le prime due fasi sono definite essenzialmente dal governo e dalle regioni o province autonome interessate mediante lo strumento dell’intesa. Nonostante la rilevanza e le implicazioni delle decisioni che ne derivano, i privati, anche quelli più direttamente interessati, non sono coinvolti nella decisione; né il deficit partecipativo rilevato è compensato dal maggiore coinvolgimento degli enti locali più vicini ai cittadini: i comuni, infatti, sono solo sentiti e, se non si esprimono tempestivamente, la decisione viene comunque assunta. [...]