Gli usi civici e la tutela dell'ambiente

In merito alla tematica della rilevanza degli usi civici in materia di protezione ambientale, la giurisprudenza è intervenuta diverse volte nel corso degli anni, toccando diverse questioni.

Innanzitutto, è stata affrontata la questione dei poteri d’ufficio del commissario.
Nel 1993, la Consulta ha dichiarato inammissibile la questione di costituzionalità vertente sull’argomento, giudicando legittima la scelta discrezionale del legislatore di confermare il potere officiosamente riconosciuto al commissario di agire in giudizio, nonostante l’avvenuto trasferimento delle competenze legislative in materia alle Regioni.
Ciò in quanto: “accanto agli interessi locali, di cui sono diventate esponenti le Regioni, emerge l’interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici nella misura in cui essa contribuisce alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”

La Corte ha proseguito nel proprio ragionamento affermando che:
“il potere dei commissari di provvedere d’ufficio alla tutela giurisdizionale non è riferibile se non a siffatto interesse – sancito dall’art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 431, che ha assoggettato a vincolo paesaggistico le zone gravate da usi civici – e, con esso, indirettamente anche all’interesse delle popolazioni titolari dei diritti civici, non sempre coincidente con gli interessi particolari portati dall’amministrazione regionale”.

Tale impostazione ha suscitato le aspre critiche di una parte della dottrina, che è arrivata a definirla “sconcertante”, in quanto apertamente contrastante con la decisione di affidare la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali alle Regioni operata dall’art. 82 del d.P.R. n. 616/1977.
Dalla scelta effettuata del legislatore, infatti, si desumerebbe che le Regioni dovrebbero essere legittimamente considerate in grado di occuparsi delle questioni relative alla tutela dell’ambiente e, pertanto, dovrebbe logicamente desumersi una loro competenza anche in tema di protezione della funzione ambientale degli usi civici.

Nella stessa sentenza, la Corte ha avanzato l’ipotesi che la tutela dei beni gravati dalla tipologia di vincoli in esame venga affidata ad un organo quale il Pubblico Ministero, in applicazione dei principi vigenti nelle controversie in cui venga in rilievo un interesse pubblico generale.

Anche quest’ultima proposta ha incontrato lo scetticismo di autorevole dottrina, la quale ha affermato: “è la stessa legge a ritenere l’interesse pubblico a carattere paesaggistico correttamente protetto dalle Regioni”, concludendo che: “è arbitrario supporre che l’interesse espresso dalle amministrazioni regionali non coincide con l’interesse individuato da un potere giurisdizionale statale; infine, perché la tutela degli innumerevoli interessi pubblici non è sempre demandata all’iniziativa officiosa di un p.m. o di un giudice che ne assommi le funzioni”.
La posizione dottrinale prevalente sul punto, si pone, pertanto, in aperto contrasto con l’atteggiamento di sfiducia mostrato dalla giurisprudenza e dal legislatore nazionale nei confronti della capacità delle Regioni di promuovere una efficace politica di gestione e di difesa degli usi civici, ritenendo che proprio da tale sfiducia sarebbe derivata l’attribuzione agli usi civici del ruolo di difesa dell’ambiente.

Un’ulteriore problematica attiene alla necessità di coniugare la funzione di tutela attribuita agli usi civici con il ruolo svolto da altri beni paesaggistici non gravati da tale vincolo.

In particolar modo, si è osservato come il legislatore abbia omesso di prevedere un’analoga forma di protezione preventiva dell’ambiente in riferimento ad altre categorie di beni contemplati dalla legge Galasso ed apparentemente degni di una pari tutela, quali i territori costieri, le terre che costeggiano laghi e fiumi ed i territori montani non gravati da usi civici. Nonostante la sentenza della Consulta di cui si è dato conto, la Corte di Cassazione è tornata sull’argomento, presentando una nuova questione di costituzionalità, risolta con la pronuncia n. 46 del 20 febbraio 1995, nella quale ha affermato che l’interesse relativo alla tutela ambientale: “si distingue nettamente dall’interesse alla conservazione degli usi civici, in quanto ha una propria autonomia e riceve dagli organi costituzionali indicati dalla legge n. 1497 del 1939 una tutela specifica”. [...]