La liberalizzazione del settore ferroviario

Prima di continuare l’analisi delle riforme che hanno coinvolto le ferrovie sino alla loro liberalizzazione, si ripercorrono in breve le tappe del lungo processo di trasformazione che le ha viste coinvolte.
La prima va dal 1865 al 1905. In questo periodo le ferrovie erano privatizzate interamente, la proprietà, l’esercizio e la costruzione della linea. Il tutto veniva gestito da privati.³⁸
La gestione in tal senso restituì dei risultati pessimi. Nel 1885 si utilizzò invece il sistema della "Convenzione" affidata ai privati, ai quali era concesso solo costruzione ed esercizio. Questo sistema era regolato per fare in modo di mantenere efficientemente l’infrastruttura e allo stesso tempo gli utili venivano spartiti tra società che gestivano il servizio e lo Stato. Anche questo periodo è caratterizzato da risultati di gestione non efficienti. Il clima presente oltre alle rivendicazioni dei ferrovieri, portò lo Stato a costituire l’Azienda Autonoma Ferrovie dello Stato.

La seconda tappa invece va dal 1905 fino al 1985.
In questo periodo le ferrovie italiane vengono gestite come Azienda Autonoma, dotata di Consiglio di Amministrazione, presieduta dal Ministero dei Trasporti, il quale aveva carattere di amministrazione e gestione. Alcuni dei risultati prodotti furono positivi durante la gestione statale, dimostrata dall’aumentare dell’offerta e della velocità raggiunta. Alcuni aspetti però di questa gestione furono insoddisfacenti. In primis si nota come per anni la ferrovia ha svolto funzioni di ammortizzatore sociale.
Altra nota negativa era la politica statale riguardante le varie forniture dell’Azienda, con atteggiamenti clientelari nella scelta dei fornitori. Inoltre il sistema tariffario, non remunerativo, e il sistema del pareggio dei bilanci aziendali, sovvenzionato senza molti controlli da parte dello Stato, risultavano inadeguati per una gestione industriale dei costi. Era necessaria una riforma.

La terza è riconducibile al passaggio da Azienda Autonoma a Ente Pubblico Economico, avvenuto nel 1985.
L’Azienda Autonoma era organizzata per fornire un servizio efficiente, ma non efficace, ovvero non si adattava a quelle che erano le esigenze del mercato. Mancava la forma imprenditoriale nello svolgimento del servizio pubblico. Inoltre il Ministero dei Trasporti esercitava un’azione non indifferente nei confronti dell’Azienda, nonostante la stessa godesse di autonomia amministrativa, contabile e di gestione. La possibilità di recuperare efficienza e produttività avrebbe fornito la possibilità di investimenti per riammodernare le linee, impianti e treni. Per rimediare a tutti questi problemi il 17 maggio 1985, con la legge n° 210, l’Azienda si trasformò in "Ente Ferrovie dello Stato". Con questa riorganizzazione si voleva quindi attivare un sistema di gestione imprenditoriale, di avvicinamento alle logiche del mercato. Il nuovo Ente Ferrovie dello Stato ha personalità giuridica, e può operare con criteri di efficienza ed economicità, autonomia finanziaria, contabile e patrimoniale.³⁹
Tale trasformazione è stata necessaria per evitare l’ingerenza da parte dello Stato ed eventuali conflitti di interesse tra lo Stato stesso e l’impresa⁴⁰, oltre a voler separare responsabilità e competenze. Fin dall’inizio però si giudicava la legge 210 del 1985 non completa e faceva dubitare dell’autonomia che effettivamente l’Ente possedeva, limitata sia per le tariffe applicate e sia per la gestione interna dell’Ente.
Nel 1985 venne redatto il Piano Generale dei Trasporti, ovvero si volevano rendere competitive le ferrovie sul versante costi e su quello del servizio offerto.
Nel 1990 si stipula il primo Contratto di Programma fra Ente Ferrovie dello Stato e Ministero dei Trasporti. Tale Contratto sanciva obiettivi e le priorità a livello di strategie, l’autonomia direzionale e di gestione dell’Impresa. In altre parole, individua le responsabilità tra le parti, tra Ente e Stato⁴¹. Il passaggio da Azienda a Ente cambia la natura del rapporto di lavoro dei dipendenti, che diventa di tipo privato.⁴²

La quarta tappa riguarda la trasformazione dell’Ente in una S.p.a., avvenuta il 12 agosto 1992.
Già con la trasformazione dell’Azienda in Ente Pubblico Economico Ferrovie dello Stato, il servizio doveva essere orientato al mercato e questo doveva motivare tutta la cultura dell’Ente. E’ importante specificare che l’organizzazione dell’Ente era stata impostata anche in adeguamento alle norme della Direttiva 440/91, delle Direttive 18 e 19 del 1995 e del Libro Bianco del 1996. La soluzione legislativa approvata nel 1985 non riusciva a concludere il progetto riformista di privatizzazione del settore delle ferrovie.
La trasformazione in S.p.A. avvenne il 12 agosto 1992 con delibera del CIPE, adottata a norma decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 convertito in legge l’8 agosto 1992, n. 359 l’8 agosto 1992 n° 359,⁴³ con lo Stato unico azionista.
I rapporti tra Società e Stato sono regolamentati da tre strumenti: Atto di Concessione⁴⁴, Contratto di Servizio, Contratto di Programma.
L’Atto di Concessione conferisce alle Ferrovie dello Stato S.p.A. l’esercizio di trasporto pubblico ferroviario, la progettazione, costruzione e potenziamento di linee ed impianti preesistenti. Tale atto è stato approvato con il Decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione n°225/T del 26 novembre 1993. L’Atto non attribuisce però a F.S. S.p.A. grande autonomia nella gestione del servizio, in quanto il Ministro dei Trasporti possiede potere di indirizzo e vigilanza dell’esercizio ferroviario, per il costante monitoraggio del rispetto delle leggi e dell’interesse pubblico.

L’Atto stabilisce che la società dovrà stabilire, nelle condizioni generali di trasporto, le tariffe e i servizi offerti ai clienti, che dovranno basarsi su un regime di libertà di impresa considerando costi di produzione e le condizioni del mercato, i propri interessi commerciali e le tariffe medie applicate dalla comunità europea.
Il Contratto di Servizio è stipulato tra il Ministro dei Trasporti e la Società concessionaria per regolare i rapporti tra le due parti (società e Stato). Il contratto di servizio si usa per il servizio di trasporto regionale (OSP).
Con il Contratto di Programma invece lo Stato si impegna a mantenere in esercizio le linee ferroviarie già esistenti e garantire i finanziamenti per gli investimenti da attuare.⁴⁵
La legge del 12 agosto 1992, che sancisce la privatizzazione dell’Ente trasformandolo in S.p.A., permette l’accesso, ad attività di pubblico interesse, a privati.
La presenza dello Stato si allontana, in adeguamento delle norme comunitarie, con criteri di abolizione dei monopoli e della tutela della concorrenza. La stessa Comunità Europea vieta di stabilire condizioni privilegiate verso le aziende pubbliche e che gli aiuti alle stesse deve essere normato.⁴⁶ Si nota quindi come i beni di proprietà dello Stato e dell’Ente sono trasferiti alla nuova Società S.p.A. e che la stessa deve confrontarsi con il mercato.
E’ doveroso chiarire che la privatizzazione delle F.S. S.p.A. è una privatizzazione definita formale, ovvero una trasformazione della forma giuridica dell’impresa pubblica da Ente Pubblico Economico in Società per azioni. La partecipazione della Società e il controllo restano di proprietà statali. Una privatizzazione sostanziale invece comporterebbe una cessione delle azioni della società a soggetti privati, togliendole dalla proprietà statale. Il controllo della società non sarebbe più pubblico.⁴⁷
Il significato di privatizzazione, per il diritto comunitario, non è quello di trasformazione di Enti Pubblici Economici in S.p.a., come avvenuto per le ferrovie italiane. Significherebbe invece, gestire una società nel mercato unico europeo con strategie imprenditoriali senza che la stessa sia titolare di missioni tipo servizio pubblico esclusivo ed altri diritti speciali.⁴⁸

Nel caso italiano, la privatizzazione effettuata dalle ferrovie è sostanzialmente un trasferimento del rapporto presente tra l’Ente e lo Stato, con il subentro della S.p.A. che tramite l’Atto di Concessione, diventa concessionaria del servizio ferroviario italiano.
Secondo alcuni, questo tipo di privatizzazione è un modo per creare uno strumento ad uso pubblico. Per altri invece, tale privatizzazione è la risposta puntuale alla volontà delle norme comunitarie. La privatizzazione infatti può intendersi in diversi significati, riduzione dell’intervento pubblico, introduzione della concorrenza, passaggio di servizi prodotti dallo Stato ai privati.⁴⁹
Quello che trova maggior riscontro e maggior utilizzo è quello inteso come "processo che prevede lo spostamento della proprietà di imprese dalla sfera pubblica alla sfera privata".⁵⁰




_{38 https://www.ferpress.it/libri-corsi-e-ricorsi-nelle-ferrovie-italiane-in-la-liberalizzazione-del-trasporto-ferroviario-di-m- e-maxia/
39 Art. 1 della legge 17 maggio 1985 n° 210. Gazzetta Ufficiale 126 del 30 maggio 1985
40 NARDOVINO M. Lo Sviluppo del sistema ferroviario nazionale verso la liberalizzazione, pp. 57 e ss
41 SARACCO G.M. Le ferrovie dello Stato dopo la riforma: i profili amministrativi con particolare riferimento alla natura giuridica del nuovo Ente, Giuffrè, Milano, 1988
42 ZOLI C.,“Il trattamento economico dei dipendenti pubblici privatizzati”, in Giurisprudenza Italiana, Utet, Torino, Vol. CXLVI, 1994.
43 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/1992/09/18/092A4134/sg
44 https://www.agens.it/legislazione-italiana/legislazione-italiana-2000/decreto-31-ottobre-2000-n-138t.html
45 https://www.rfi.it/it/chi-siamo/Il-rapporto-con-lo-Stato-e-con-gli-stakeholder/il-contratto-di-Programma.html
46 IBBA C., Trasformazione degli Enti pubblici economici in società per azioni, 1992, pp. 1207 e ss
47 BAVETTA G., La trasformazione delle Ferrovie dello Stato da Ente Pubblico a Società per Azioni: profili giuridici e problematiche normative, 1999, pp. 3 e ss
48 Art. 90 e 92 del Trattato CEE
49 CARRUS N., Problemi e prospettive delle politiche di privatizzazione in Italia, in Dir. Econ., 1990, p. 9
50 ZACCARIA F., La privatizzazione delle imprese pubbliche. Profili procedurali e di bilancio, in Dir. Econ., 1990, pp.19 e ss}