Il ruolo della protezione civile europea ed il sistema dell'aiuto umanitario: meccanismo di coordinamento e Prospettive di sviluppo

A seguito dall’emergenza in Mozambico nel 1991 l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) ha coniato il termine di “emergenza complessa” con cui si intende: “una crisi umanitaria che avvenga in un Paese, regione o società in cui si è verificato un crollo totale o considerevole dell’autorità costituita, come risultato di un conflitto interno od esterno e che richiede una risposta internazionale che va al di là del mandato e delle capacità di ogni singolo attore”. Tale concetto implica che:

* nelle situazioni di conflitto interno che caratterizzano le emergenze umanitarie complesse, il Governo interno è talmente debole o assente da non poter garantire, come previsto dal diritto internazionale, l’assistenza delle vittime e la sicurezza degli operatori umanitari.
Essendo i governi incapaci di far fronte a tali responsabilità ne consegue che:

* nelle emergenze complesse gli attori umanitari si sostituiscono in pratica alle strutture statali nel fornire tutti i servizi di base a grandi porzioni della popolazione e

* gli operatori umanitari agiscono prevalentemente in condizioni di grande insicurezza dato che manca loro la protezione dei governi e quella fornita in teoria dal Diritto Internazionale Umanitario, generalmente non rispettato dalle parti in conflitto.

Da un punto di vista formale, è proprio l’ Inter-Agency Standing Committee, il principale organo di collegamento politico delle Agenzie umanitarie.

L’IASC decide quando un Paese entra in (o esce da) condizioni di emergenza complessa determinando un cambiamento radicale degli assetti e delle responsabilità degli operatori umanitari sul terreno attraverso modifiche al complesso e fondamentale meccanismo degli appelli inter-agenzia (il Consolidated Appeals Process) attraverso cui le diverse agenzie si coordinano strategicamente e raccolgono fondi nell’ambito di situazioni classificate come emergenze complesse. Ricollegandosi al tema centrale del presente studio, il sistema dell’aiuto umanitario si attiva anche in caso di calamità naturali secondo differenze considerevoli nella modalità di approccio data la diversità della natura emergenziale. Le emergenze che generalmente richiedono un intervento di protezione civile sono generalmente classificate in diverse tipologie sulla base dell’origine dell’evento che le determina:
- di natura geofisica sono terremoti, tsunami ed eruzioni vulcaniche, generati sostanzialmente dallo stesso meccanismo - la deriva dei continenti;
- di entità atmosferica sono invece tifone, uragano e ciclone, fenomeni questi che potremmo definire “ad insorgenza immediata”, dove con il termine disastro naturale si indicano anche eventi che insorgono e si evolvono durante un periodo di tempo molto più lungo (siccità e desertificazione).

Ognuno di questi fenomeni ha differente impatto sulla popolazione ed il territorio interessato. Per distinguere tra diverse tipologie di impatto è necessario specificare prima alcuni concetti base utilizzati dalla terminologia corrente: Primi fra tutti il concetto di rischio di calamità naturale definito dalla formula:

Rischio = Pericoli x Esposizione x Vulnerabilità

* Pericoli derivanti da fenomeni naturali (terremoti, inondazioni, eccetera),

* Esposizione a tali fenomeni (le persone e le cose si trovano nella zona dove il terremoto si manifesta), e

* Vulnerabilità della popolazione/territorio colpito (abitazioni non antisismiche, povertà, mancanza di preparazione, eccetera).

Quando esiste la possibilità del verificarsi di disastri naturali potenzialmente devastanti, quando le persone e le cose vi sono esposte, e quando le comunità sono vulnerabili, si ha un rischio di perdite (umane o materiali). Essendo un prodotto, il rischio aumenta proporzionalmente all’aumentare di ognuno dei tre fattori. Alla luce di tali considerazioni, gli stessi programmi di sviluppo a lungo termine rivolgono molta attenzione ad aspetti che intervenendo su fattori quali esposizione e vulnerabilità, hanno come obiettivo la riduzione potenziale del rischio stesso. Alcune misure posso essere citate a titolo di esempio, prendendo in considerazioni differenti tipologie di eventi: nel caso di fenomeni quali inondazioni e terremoti, la costruzione di case più lontano dagli argini dei fiumi e di edifici antisismici. Parlando di calamità naturali è importante sottolineare quanto l’intensità e la frequenza di alcune tipologie di fenomeni potenzialmente disastrosi, quali ad esempio quelli di carattere atmosferico, sia aumentata esponenzialmente nelle ultime due decadi del secolo scorso sotto effetto di diversi fattori, non ultimo la pressione antropica, che hanno contribuito ad accelerare i cambiamenti climatici e il processo di riscaldamento globale. Gli interventi a seguito di calamità naturali pertanto tendono ad occupare una parte sempre più importante dell’azione umanitaria, richiedendo alla comunità di attori che operano in questo settore un costante riadattamento delle metodologie di lavoro sul campo e delle misure preventive al fine di migliorare la qualità degli interventi. Infatti, un problema limitatamente serio del mondo umanitario contemporaneo è che molte delle grandi Agenzie Internazionali usano praticamente le stesse modalità di intervento in risposta a emergenze complesse e disastri naturali. Di fronte al costante aumento del numero e della gravità di questi ultimi è dunque importante fare chiarezza su alcune differenze fondamentali, che comportano diverse modalità di risposta.

* Patterns di mortalità. La mortalità nel corso di emergenze complesse è dovuta fondamentalmente alla malnutrizione. Anche in condizioni di emergenza acuta, perché la malnutrizione raggiunga livelli significativi nella popolazione e perché essa diventi una causa di morte importante sono generalmente necessari dei mesi. Questo è estremamente importante dal punto di vista umanitario, perché fornisce agli operatori il tempo di intervenire sulle cause dell’aumento della mortalità. Nelle emergenze complesse, dunque, il principale obiettivo dell’intervento umanitario è prevenire e limitare le morti cosiddette primarie (connesse in modo diretto alla situazione di conflitto con conseguente movimento di popolazione). Nel caso delle calamità naturali ad impatto immediato, invece, la mortalità è concentrata in un brevissimo periodo – anche pochi secondi nel caso di terremoti e qualche ora nel caso di inondazioni e cicloni. Gli operatori umanitari, quindi, non hanno né tempo né modo di prevenire o limitare le morti primarie in modo significativo: il loro obiettivo è di prevenire e limitare le morti secondarie, quelle cioè che avvengono dopo l’evento calamitoso.
Classico esempio sono le operazioni di estrazione delle persone sopravvissute ai crolli dopo un terremoto o il salvataggio di chi ha cercato rifugio in punti elevati in corso di inondazioni.

* Ruolo del governo. Nelle emergenze complesse il governo dello Stato colpito ha capacità di intervento molto limitate, quasi inesistenti. In questi casi, le autorità locali non costituiscono un’entità cui fare riferimento per gli operatori dell’umanitario, rappresentano anzi in alcuni casi un ostacolo. Gli umanitari in queste situazioni si sostituiscono alle strutture statali nel fornire servizi essenziali. Il numero di Paesi con strutture governative molto deboli o addirittura inesistenti, è però molto limitato. Di solito, quindi, le calamità naturali hanno statisticamente molta più probabilità di colpire Stati provvisti di governo che hanno capacità di intervento. Le risoluzioni dell’Assemblea Generale dell’ONU evidenziano come i governi delle Nazioni colpiti da calamità naturali siano responsabili per la risposta a livello interno avendo l’autorità di dirigere e coordinare l’assistenza internazionale. In tali circostanze, indi, gli umanitari svolgono un ruolo sussidiario ai governi nazionali.

* Ruolo della popolazione. In caso di conflitto, quando le persone sono costrette a lasciare le proprie abitazioni e le loro attività, esse hanno, in un primo momento, una capacità di auto-aiuto molto limitata. Allo stesso tempo, le strutture della società civile sono spesso disgregate a causa del conflitto. Nelle emergenze complesse il rapporto tra agenzie umanitarie e popolazione beneficiaria è molto più spesso spostato verso l’assistenza “pura”. Nelle situazioni di calamità, invece, la popolazione gioca un ruolo chiave. Nel caso dei terremoti, ad esempio, è risaputo che la maggior parte dei sopravvissuti è tratto in salvo non dalle costose squadre di soccorso internazionali, ma da parenti e vicini, che scavano nelle macerie a mani nude. Le organizzazioni della società civile – come le società nazionali di Croce Rossa o Mezzaluna Rossa, oppure i team di Search and Rescue – sono attori di primaria importanza, il cui ruolo nelle operazioni di soccorso è spesso molto superiore a quello degli attori internazionali. Nelle calamità naturali il rapporto tra agenzie umanitarie e popolazione beneficiaria va visto in primo luogo come supporto a capacità locali esistenti.

* Attori internazionali. Nelle situazioni di emergenza complessa, le Organizzazioni Internazionali multilaterali (Nazioni Unite, Croce Rossa, ONG) hanno in pratica il monopolio dell’assistenza internazionale. L’assistenza bilaterale diretta da parte di governi donatori sono un evento eccezionale date le scelte di carattere politico e strategico. Nella risposta alle calamità naturali, il ruolo dell’assistenza bilaterale è considerevole, al punto che in alcuni casi il contributo delle Organizzazioni multilaterali è trascurabile. La presenza contemporanea di militari, squadre di protezione civile, pompieri ed altro personale appartenente a numerosi governi terzi pone problemi di coordinamento del tutto diversi rispetto al coordinamento tra Agenzie Internazionali.

* Aiuti alimentari. I movimenti migratori della popolazione che obbligano all’allontanamento dai propri mezzi di produzione, sono una caratteristica delle principali emergenze complesse e generano costantemente carenze alimentari. Il ruolo dell’assistenza in questo campo è quindi fondamentale. In situazione di calamità naturale, la produzione, distribuzione e lo stesso consumo di cibo non sono alterati in maniera significativa. Il ruolo dell’assistenza alimentare è generalmente trascurabile.