2
rio
4
. L'urbanistica si caratterizza, quindi, per il suo oggetto: il ter-
ritorio e per le sue finalità: conservare, modificare e riqualificare.
Per raggiungere tali finalità, l'urbanistica deve dirimere i conflitti
che sorgono tra interessi individuali e collettivi, attraverso la ricerca
di motivazioni razionali alle scelte di sviluppo e/o di trasformazio-
ne; pertanto, il suo campo di studio è assai vasto, di natura infradi-
sciplinare (geografia, economia, sociologia, ecologia, ecc..).
L'Urbanistica moderna, pur nascendo con l'ambizioso compito di
correggere i mali della città industriale, si arricchisce di contenuti e
finalità diverse, dedicando, oggi, grande attenzione al problema del
recupero dell'esistente e dei centri storici
5
.
La nostra attenzione si concentrerà, però, sui vincoli di inedifi-
cabilità derivanti da piano regolatore generale
6
, una delle problema-
tiche più dibattute ed effervescenti degli ultimi anni che ha mobili-
tato un'inesauribile dottrina e giurisprudenza pronta a supplire a la-
cune e latitanze legislative.
4
Mentre quindi l'urbanesimo è un fenomeno migratorio di persone che dalle campagne
si riversano nelle città, l'urbanistica è una scienza che si occupa, in origine, dell'ordinato
sviluppo degli agglomerati urbani nel territorio.ä
5
URBANI - CIVITARESE, Amministrazione e privati nella pianificazione urbanistica,
nuovi moduli convenzionali, 1995.
6
SANDULLI, Natura ed effetti dell'imposizione dei vincoli paesistici, in Centro Italiano
di Studi Amministrativi, Milano, 1963.
3
Secondo la tradizione romanistica, la proprietà (dominium) indi-
ca il rapporto dell'uomo con la cosa che gli appartiene, senza ulte-
riore specificazione; essa costituisce un prius indeterminato rispetto
ad una serie di facoltà (iura): ius possidendi, ius alienandi, ius aedi-
ficandi ecc.
7
.
Caratteristica comune delle singole facoltà è l'elasticità, vale a
dire la possibilità di essere compresse e di riespandersi una volta
cessata la limitazione (si pensi all'estinzione dell'usufrutto)
8
.
E' noto che i romani non conoscevano la distinzione fra proprietà
immobiliare e mobiliare (che ci viene dal diritto germanico) ma è
certo che, fin dal periodo classico, sono rinvenibili esempi di limi-
tazione del diritto del proprietario in relazione a pubblici interessi
9
.
I Romani, dunque, non ebbero alcuna remora ideologica ad ab-
bandonare l’intangibilità della proprietà privata dinanzi ad interessi
pubblici prevalenti.
7
LOMBARDO, I poteri del Comune in edilizia, pag. 16.
8
BASIELLO, Proprietà (Diritto romano) nel Novissimo Digesto Italiano, vol. XIV, pag.
112.
9
BONFANTE, Teoria della proprietà, pp. 117 e ss.
Tra le limitazioni elencate riporto a titolo esemplificativo la norma delle XII tavole che
vieta di separare il "tignum iunctum" dall'altrui edificio.
4
Fonti normative e legislazione precostituzionale
Le normative urbanistiche esistono da tempi remoti: tra le più
importanti e recenti, ricordiamo quelle comunali (di carattere rego-
lamentare). Con l’avvento dello Stato di diritto, le normative statali
e regionali prendono il sopravvento.
Permane, comunque, il potere regolamentare del comune che,
anzi, dalle basi legislative, statali e regionali, ha tratto nuova linfa:
"il regolamento edilizio si estende, ormai, ad un numero talmente
vasto di aspetti, da trasformarlo, gradualmente, in un regolamento
urbanistico, dove le componenti ambientali di sicurezza e di benes-
sere prevalgono sulle altre di carattere più tradizionale, centrate sul
manufatto edilizio"
10
.
Il primo testo legislativo, a carattere urbanistico, è la legge 25
giugno 1865, n. 2359 sull'espropriazione per pubblica utilità.
Nel testo sono presenti anche alcune disposizioni che riguardano
il piano regolatore comunale, visto come strumento straordinario e
facoltativo, teso "ad agevolare più ampie e complesse espropriazio-
ni per il miglioramento viario ed igienico dei maggiori centri abita-
10
VIVIANI, Il regolamento edilizio: dai regolamenti d’igiene ai testi unici, p.16.
5
ti". Per quasi un secolo, il testo del ’65 rappresenta l’unica legge
urbanistica a carattere generale
11
.
Negli anni successivi, troviamo alcune leggi speciali per risolve-
re determinate situazioni di singole città.
Nel 1885, il Governo Depretis, a seguito dell’epidemia di colera
dell’anno precedente, approva la cosiddetta "legge per Napoli", che
prevedeva un piano di risanamento consistente nella realizzazione
della rete fognante, della nuova viabilità, del massiccio sventramen-
to per l’apertura del rettifilo, di nuovi quartieri residenziali periferi-
ci per gli sfollati del centro
12
; tutto questo grazie alle così dette "e-
spropriazioni a tappeto".
La legge 17 agosto 1942, n. 1150, detta anche legge urbanistica,
rappresenta il primo sforzo legislativo di sistemazione organica del-
la delicata materia urbanistica
13
.
11
SALVIA-TERESI, Diritto urbanistico, settima ed., p.7
12
PONTUALE, L’urbanistica risanatrice” a Napoli: meglio il colera?, in Comunità,
1975, n.171, pp. 128 e ss.
13
LANDI, L'indennizzabilità dei vincoli di interesse pubblico della proprietà privata, in
Foro Amministrativo, 1970, pp. 475 ss.
6
La legge si preoccupa di disciplinare l'attività urbanistica ed ha
per scopi "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati e lo svi-
luppo urbanistico in genere del territorio" (art. 1).
Gli strumenti che vengono utilizzati per raggiungere questi scopi
sono:
- piani territoriali di coordinamento;
- piani regolatori generali comunali;
- piani regolatori generali intercomunali;
- piani particolareggiati;
- norme sull'attività costruttiva edilizia.
Di ogni piano sono disciplinati contenuto, formazione, approva-
zione, durata ed effetti.
Valore storico ha l'art. 31 sulla "licenza di costruire"; questo, in-
fatti, è stato abrogato dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che ha in-
trodotto il "permesso" di costruire, eliminando ogni incertezza ter-
minologica e giuridica tra la "licenza" del 1942 e la "concessione"
del 1977.
7
Hanno invece resistito, all'obsolescenza normativa, gran parte
degli articoli sui regolamenti edilizi comunali
14
e di quelli sulle e-
spropriazioni
15
(nonostante il recente T.U. in materia)
16
.
Per quanto riguarda i vincoli d'inedificabilità, gli articoli di rife-
rimento sono il 7 (contenuto del piano generale) e il 40 (oneri e
vincoli non indennizzabili) dei quali avremo modo di parlare più
approfonditamente in seguito.
La legge urbanistica entra in vigore il 1° novembre del 1942; al-
l'inizio, cioè, della fase più drammatica della guerra allora in corso
il che ne rinvia di vari anni l'effettiva applicazione
17
.
Anche se profondamente modificata dalla legislazione successi-
va e dai recenti testi unici del 2001, la legge del 1942 rimane un
punto di riferimento sia per la struttura pianificatoria che per le di-
rettrici normative.
14
Artt. 33 - 36 L. 1150 del 1942.
15
Artt. 37- 40 della L. 1150 del 1942.
16
D.P.R. n. 327 del 2001 Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di espropriazione per pubblica utilità.
17
LANDI, Profili giuridici della disciplina urbanistica, 1964, in FORO
AMMINISTRATIVO, pp. 57 ss..
8
L'avvento della Costituzione
Il ritorno del nostro Paese al regime di libertà, che ebbe la sua
solenne affermazione nel 1948, con l’entrata in vigore della Costi-
tuzione della Repubblica, portò ad una ridefinizione della proprie-
tà privata alla luce della nuova funzione sociale dello Stato
18
.
Si tratta di un fenomeno evolutivo che va dalla definizione della
proprietà come "diritto di godere e disporre delle cose, nella manie-
ra più assoluta, purché non se ne faccia un uso vietato dalle leggi e
dai regolamenti" (art.436 c.c. 1865), per arrivare a quella dell’art.
832 c.c. 1942:
"Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo
pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi
stabiliti dall’ordinamento giuridico”.
L’art.42 Cost. (comma 2° e 3°) rappresenta un arricchimento e
il completamento di tale fenomeno:
"La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che
ne determina i modi di acquisto, di godimento ed i limiti, allo scopo
di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
18
Art. 42 Cost.
9
La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e,
salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”.
Un percorso, dunque, che va dalla definizione della proprietà
(1865), passando per le facoltà del proprietario (1942), per arrivare
alla funzione sociale della proprietà (1948).
Nonostante l’evoluzione del concetto di proprietà, l’urbanistica è
considerata marginale dai padri costituenti tanto da relegarla tra le
materie di competenza delle regioni (art.117 Cost.)
19
.
La versione originaria dell'art. 117 Cost. prevedeva una potestà
legislativa delle regioni "concorrente" in materia urbanistica, cioè
nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
(cosiddette leggi cornice)
20
.
Diverso è il discorso per le regioni a statuto speciale e le due
province autonome di Trento e Bolzano per cui era prevista una po-
testà legislativa a carattere primario i cui unici limiti erano l'interes-
se nazionale e le grandi riforme.
19
MORBIDELLI, La disciplina del territorio fra Stato e regioni, Milano, 1974.
20
SALVIA - TERESI, Diritto urbanistico, VII ed. p. 23.
10
I compiti dello Stato risultano, in campo urbanistico, del tutto re-
siduali; secondo l'art. 52 del D.Lv. n. 112 del 1998, i compiti svol-
ti dallo Stato sono quelli "relativi all'identificazione delle linee fon-
damentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai va-
lori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e all'articolazione ter-
ritoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza stata-
le, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane, anche ai
fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Pae-
se".
L'orientamento delle competenze residuali dello Stato in materia
urbanistica è confermato dalla Legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3
recante "modifiche al Titolo V della parte II della Costituzione" che
sostituisce completamente il testo originario dell'art. 117 Cost. rivo-
luzionandone la struttura. Infatti, dall'elencazione delle materie di
competenza regionale si è passati all'elencazione delle materie di
competenza statale. Più precisamente ritroviamo due elenchi:
1) materie di competenza esclusiva;
2) materie di competenza concorrente.
11
Tra le materie di competenza esclusiva, insieme alla "politica e-
stera", "immigrazione" e "rapporti con le confessioni religiose", tro-
viamo anche la "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni cul-
turali".
Tra le materie di competenza concorrente, insieme alla "tutela e
sicurezza del lavoro", "l'istruzione" e la "formazione professionale",
troviamo anche il "governo del territorio". Sembrerebbe che nel
nuovo testo dell'art. 117 Cost. non trovi spazio né l'urbanistica né il
paesaggio
21
.
Non si tratta, in entrambi i casi, di una "svista" legislativa bensì
di una scelta voluta.
L'espressione "governo del territorio" sostituisce, in un'ottica
federalista, l'urbanistica. Il cambiamento non è solo nominalistico
visto che la legislazione statale dovrà orientarsi alla macropianifi-
cazione, lasciando grande autonomia agli enti locali.
21
SALVIA - TERESI, op. cit., p. 30.
12
Più articolata la questione del paesaggio (fusione tra ambiente
naturale e opera dell'uomo)
22
, che, in un primo momento, è stato
considerato come "sub-materia dell'urbanistica"
23
e successivamen-
te, grazie anche alla Corte Costituzionale
24
, è stata ritenuta materia
autonoma rispetto all'urbanistica stessa ma riconducibile, comun-
que, al più ampio concetto di "ambiente"
25
.
In definitiva l'urbanistica è stata convertita in "governo del terri-
torio" con una potestà legislativa ripartita tra Stato e Regioni men-
tre il paesaggio è ricompreso nella "tutela dell'ambiente, dell'ecosi-
stema e dei beni culturali" di esclusiva competenza statale.
22
PREDIERI, Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, Milano, 1969, pp. 21
ss..
23
SANDULLI, La tutela del paesaggio nella Costituzione, in Studi in memoria di Giuf-
frè, Milano 1967, III, p. 902.
24
Corte Costituzionale, sentenza nn. 94 e 359 del 1985.
25
GIANNINI, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1973, p. 15.
13
La pianificazione urbanistica dopo la legge urbanistica del
1942.
La legge urbanistica del ’42 presenta un sistema pianificatorio
piramidale e gerarchico:
- Piramidale perché strutturato su tre livelli:
1) Piani territoriali di coordinamento: facoltativi, redatti ed
approvati da organi statali;
2) Piani comunali: necessari (piano regolatore generale, pro-
gramma di fabbricazione, piano intercomunale), redatti dal comune
ed approvati da organi statali
3) Piani attuativi: (piani particolareggiati).
- Gerarchico, perché i piani di livello inferiore non possono de-
rogare a quelli di livello superiore
26
.
Nella prassi, tale sistema non ha trovato completa attuazione e, al
modello verticale, si è sostituito un modello orizzontale che ha ap-
26
SALVIA-TERESI, Diritto urbanistico, settima ed., pp. 41 e ss.
14
pesantito e snaturato il piano regolatore generale, vittima di una se-
rie di "poteri pubblici, semipubblici e privati”
27
.
Il problema della pianificazione territoriale, dopo la legge del
1942 e la Costituzione del 1948, riesplode negli anni '60 con l'av-
vento al potere del Centro-Sinistra che cerca di modificare il regime
delle aree fabbricabili con una serie di proposte di riforma e disegni
di legge, presentati da vari ministri dei lavori pubblici.
Il più famoso e interessante è sicuramente il disegno di legge
"Sullo"
28
che cerca di risolvere il problema delle aree edificabili at-
traverso gli strumenti dell' "esproprio generalizzato" e della "ces-
sione dei diritti di superficie" mediante asta pubblica
29
.
I tempi però non erano maturi per una riforma che incidesse così
profondamente sul diritto di proprietà.
Si cerca, quindi, di potenziare e semplificare la normativa del
1942 (con la legge 6 agosto 1967, n. 765) e di rimediare alle censu-
re di incostituzionalità, riscontrate dalla Corte, riguardo ai vincoli di
27
STELLA RICHTER, Il sistema delle fonti nella disciplina urbanistica, in Riv. giur.
dell'urbanistica, 1989, pp. 607 ss., e ivi la dimostrazione che al tradizionale principio
della gerarchia dei piani urbanistici si sta sovrapponendo il principio della gerarchia de-
gli interessi.
28
SULLO, Lo scandalo urbanistico, Firenze, 1964, p. 288 ss.
29
SALVIA-TERESI, op. cit., p. 8.
15
inedificabilità assoluta a tempo indeterminato e senza indennizzo
30
;
quest'ultimo obiettivo viene perseguito attraverso le cosiddette leg-
gi-tampone (leggi n. 1187 del 1968, n. 696 del 1975 e n. 6 del
1977).
Una nuova conformazione della proprietà viene tentata con la
legge 28 gennaio 1977, n. 10 (c.d. legge Bucalossi) la quale tra-
sforma la licenza edilizia del 1942 in concessione edilizia con ciò
volendo operare la così detta "avocazione dello ius edificandi" alla
mano pubblica e risolvere i problemi legati ai vincoli a tempo inde-
terminato e alle rendite fondiarie
31
.
La giurisprudenza costituzionale degli anni '80
32
ha però frustra-
to le intenzioni riformiste del legislatore precisando che la nuova
concessione in nulla differisce dalla vecchia licenza se non per il
"nomen".
30
Corte Cost. sentt. nn. 55 e 56 del 1968.
31
PREDIERI, La legge 28 gennaio 1977 n. 10 sulla edificabilità dei suoli, Milano 1977.
32
Corte Cost., sentt. nn. 5 del 1980 e 92 del 1982.
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