Trame burocratiche. Luci ed ombre dei testi amministrativi

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15
Cit Fornari G., La nuova comunicazione pubblica. Strategie e tecnologie per
avvicinare le istituzioni ai cittadini , Milano, IL Sole 24 ORE, 2004, pag xv
1.2 C he c os’è l a c om uni c azi one pubbl i c a
Dionisio, l’a ntic o tira nno di Sira c usa , a ppe nde va sui muri
più a lti de lla c ittà le ta vole de lle le ggi da lui e ma na te , in
modo da re nde re diffic ile a i c itta dini c onosc e rle e
a pplic a rle . Pote va c osì dive rtirsi a punirli, qua ndo ne a ve va
voglia
15
.
Da se mpre gli Sta ti, a nc he que lli orga niz z a ti ne lle forme più
e le me nta ri, ha nno c omunic a to c on i loro c itta dini (se si
e sc lude la stra va ga nz a de lla Sira c usa di Dionisio) fa c e ndo
loro c onosc e re le le ggi in modo da fa c ilita rne l’osse rva nz a .
Un primo a bboz z o di c omunic a z ione pubblic a si può trova re
ne ll’a gorà de lle c ittà -sta to de lla Gre c ia c la ssic a , dove è na ta
la de moc ra z ia oc c ide nta le , in c ui il gove rno c ondivide va
c on tutti i c itta dini le informa z ioni e le de c isioni più
importa nti. Ma le origini di una ve ra e propria
c omunic a z ione pubblic a si sposta no pe rò molto più a va nti,
in c oinc ide nz a c on il progre ssivo a ffe rma rsi de llo Sta to
libe ra le , tra la fine de l XVIII e i primi de c e nni de l XIX
se c olo. E ’ lo Sta to c he si sviluppa c on la dissoluz ione
de ll’a ssolutismo de lle mona rc hie e lo sposta me nto de i
35
16
Cfr Habermas J., Storia e critica dell’opinione pubblica, Roma-Bari,
Laterza, 1977
pote ri, da lla ve c c hia struttura ra ppre se nta ta da princ ipe ,
nobiltà e c le ro, ve rso a ltre e ntità c he c onc orrono a forma re
un nuovo mode llo di c omunità sovra na : un pa rla me nto
libe ro, una c la sse giudiz ia ria indipe nde nte ,
un’a mministra z ione impe gna ta a re a liz z a re l’inte re sse
pubblic o a nz ic hé i c a pric c i de l princ ipe . E pe r ultima , ma
non in ordine di importa nz a , insie me a que sti tre pote ri pe r
c osì dire c a nonic i (le gisla tivo, giudiz ia rio, e se c utivo-
a mministra tivo) va ric orda ta la sta mpa , c he se mpre più si
a tte ggia a “ qua rto pote re ” o me glio a “ c ontropote re ” in
gra do di c ondiz iona re tutti gli a ltri, ne lla misura in c ui c on
l’a ume nto de lla sua diffusione divie ne te nde nz ia lme nte
indipe nde nte . Na tura lme nte , a lla ba se di c ia sc uno di que sti
qua ttro fa ttori o pote ri, va c ita ta la soc ie tà c ivile c he li
a lime nta e ne vie ne a lime nta ta , c e rto una soc ie tà c ivile vista
iniz ia lme nte a lla Ha be rma s, c ome c irc olo di opinioni de lla
borghe sia illumina ta domina nte
16
. L a c omunic a z ione
pubblic a è stre tta me nte le ga ta a llo strume nto c on c ui gli
Sta ti gove rna no sui c itta dini, c ioè la pubblic a
a mministra z ione .
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17
Cfr Mancini P., Manuale di comunicazione pubblica, Roma - Bari, Laterza,
2002, pp 34 - 41
18
Cfr Kant I., Per la pace perpetua, Milano, Feltrinelli, 1993
C ome ric orda Pa olo Ma nc ini
17
, l’a utore c he più ha
a pprofondito il pe rc orso storic o de lla c omunic a z ione
pubblic a , è a ttorno a l 1770 c he si può c onside ra re
sta biliz z a to in Inghilte rra il diritto de lla sta mpa a re nde re
c onto libe ra me nte de i la vori pa rla me nta ri, diritto in
pre c e de nz a ne ga to da un a pposito “ privile gio” , la c ui rottura
pote va c omporta re a nc he c onse gue nz e pe na li. Una la rga e
ottimistic a te oriz z a z ione de l ruolo de lla pubblic ità ne lla vita
politic a de llo Sta to, si può trova re ne l 1795 in Ka nt,
se c ondo c ui la pubblic ità de ll’a ttività le gisla tiva e politic a
ra ppre se nta una ga ra nz ia c ontro il risc hio di gue rra , in
qua nto impe disc e l’a ssunz ione di de c isioni pre se
ne ll’ignora nz a de ll’opinione pubblic a
18
. L a politic a , in a ltri
te rmini, potrà e sse re mora le solo se a bbina ta a lla pubblic ità
de gli a tti le gisla tivi. Prima di Ka nt, due a utori poc o c ita ti,
a ve va no e spre sso gli ste ssi c onc e tti: C e sa re B e c c a ria , a utore
ne l 1764 di un libro di gra nde spe ssore uma no e politic o,
De i de litti e de lle pe ne , in c ui è sottoline a ta c on forz a la
ne c e ssità di uno Sta to tra spa re nte e c a pa c e di c omunic a re i
suoi pre c e tti in modo c hia ro a i c itta dini, c onte sta il se gre to
37
19
Cfr Mancini P., 2002
20
Cfr Hegel G., Lineamenti di filosofia del diritto, Roma - Bari, Laterza, 1974
di Sta to, a ffe rma la ne c e ssità de lla ma ssima diffusione de lla
c onosc e nz a de lle le ggi o a ltrime nti “ si pone il popolo ne lle
dipe nde nz e di a lc uni poc hi
19
” ; l’a ltro sc rittore politic o poc o
c ita to c ome ta le ,è Jona tha n Swift, c he già ne l 1726 ne l suo I
v iaggi di Gulliv e r, de sc rive va c osì i c ostumi
de ll’imma gina rio pa e se di B robdingna n:” L e le ggi non
possono supe ra re le ve ntidue pa role (ta nte qua nto le le tte re
de l loro a lfa be to) e de vono e sse re e spre sse ne i te rmini più
se mplic i e pia ni, c osì c he c on tutta l’a stuz ia non si potre bbe
sc oprire più di una inte rpre ta z ione . Il sovra no pe r pa rte sua
dic hia ra va di de te sta re ogni miste ro e intrigo, sia ne l
princ ipe c he ne i suoi ministri. Né riusc iva a c a pire c osa io
inte nde ssi pe r Se gre to di Sta to, sa lvo c he non si tra tta sse di
opporlo a un pa e se ne mic o riva le ” . Se c ondo He ge l, è la
ste ssa c osa na sc onde re le le ggi c ome fa c e va Dionisio o
re nde rle di fa tto ina c c e ssibili o inc ompre nsibili, fa c e ndo in
modo c he la c onosc e nz a de l diritto vige nte sia possibile solo
a c oloro c he si sono indottrina ti in e sso
20
. I gove rna nti c he
ra c c olgono le le ggi in c odic i e le re ndono a c c e ssibili a l
popolo, c ompiono un gra nde a tto di giustiz ia . Pe rò pe r una
giustific a z ione più c omple ta de lla pubblic ità de i la vori
38
21
Cfr Mancini P., Manuale di comunicazione pubblica, Roma – Bari, Laterza,
2002, cap 2
22
Cit Fornari G., La nuova comunicazione pubblica. Strategie e tecnologie per
avvicinare le istituzioni ai cittadini , Milano, IL Sole 24 ORE, 2004, pp 1-3
le gisla tivi e politic i, si dovrà a rriva re a B e ntha m, c he ne l
suo A n e ssay on politic al tac tic s de l 1843 sostie ne c he da lla
loro c onosc e nz a possono de riva re qua ttro e ffe tti virtuosi
21
:
- stimola re i me mbri de ll’a sse mble a a ffinc hé c ompia no
me glio il loro dove re ;
- a ume nta re la fiduc ia de l popolo ne lle a sse mble e
le gisla tive ;
- pe rme tte re a gli e le ttori di c ontrolla re l’a ttività de i propri
ra ppre se nta nti;
- fornire a i pa rla me nta ri, a ttra ve rso le c ritic he e i
c omme nti, la possibilità di orie nta re me glio la loro
a z ione .
Pe r B e ntha m, la pubblic ità de lle a sse mble e le gisla tive e
l’opinione pubblic a c ostituisc ono e le me nti fonda nti de l
nuovo mode llo di soc ie tà c he si sta c ostrue ndo. In sosta nz a
l’opinione pubblic a sa re bbe “ il giudic e supre mo a c ui
bisogna fornire tutti gli strume nti, tra i qua li a ppunto la
pubblic ità , pe rc hé possa e sple ta re le proprie funz ioni.”
22
Na tura lme nte in se guito, c on il modific a rsi de i mode lli di
Sta ti e c onse gue nte me nte de lle a mministra z ioni, l’opinione
39
23
Cfr Mancini P., Manuale di comunicazione pubblica, Roma – Bari, Laterza,
2002, cap 7, 8, 9
24
Cfr Fornari G., 2004, pp 83-85
pubblic a sa rà , a lme no in te oria , più informa ta de ll’ope ra to
de i propri gove rna nti e de i se rviz i c he lo Sta to c on il suo
a ppa ra to a mministra tivo gli offre , a nc he se la
c omunic a z ione pubblic a non se guirà e sa tta me nte
l’e voluz ione de lla pubblic a a mministra z ione . Infa tti, me ntre
la pubblic a a mministra z ione dive nte rà , c ome a bbia mo visto
ne l pre c e de nte pa ra gra fo, le pubblic he a mministra z ioni, la
c omunic a z ione pubblic a non a vrà que sta e voluz ione .
Se c ondo la c onc e z ione di a lc uni a utori
23
, la noz ione di
c omunic a z ione pubblic a dovre bbe e sse re a lla rga ta fino a
ric ompre nde re la c omunic a z ione c he provie ne da a ltri e nti,
c osidde tti se mi-pubblic i, o a ddirittura da priva ti, purc hè si
oc c upi di a ffa ri di inte re sse ge ne ra le e a bbia fina lità non
orie nta te a l ra ggiungime nto di un utile e c onomic o
imme dia to. Avre mmo c osì uno sc hie ra me nto molto va sto di
“ c omunic a tori pubblic i” c he va da lla C onfindustria e la
C onfc omme rc io a lla C gil, C isl, Uil, a i pa rtiti e a i gruppi
pa rla me nta ri, a lle orga niz z a z ioni non profit, a lla C hie sa
C a ttolic a . Se gue ndo que llo c he sc rive G. Forna ri
24
, bisogna
dire c he que ste posiz ioni non re ggono né sul pia no
40
ide ologic o, né su que llo logic o e me todologic o. L a gra nde
rivoluz ione re gistra ta in que sti ultimi a nni, sta ne l fa tto c he
in un modo o ne ll’a ltro, gra z ie a norme impe ra tive di le gge
ma a nc he a una pra ssi c he si sta se mpre più a ffe rma ndo
ne lla vita de lle nostre a mministra z ioni, la c omunic a z ione
pubblic a è ora ma i c onfigura ta c ome un “ dove re ”
de ll’istituz ione , a c ui c orrispondono pre c isi diritti de l
c itta dino: diritto a ll’informa z ione , a ll’a ssiste nz a , a lla
c onosc e nz a , a lla se mplific a z ione . Il c itta dino ha il diritto di
pre te nde re c he la c omunic a z ione pubblic a sia e sa urie nte ,
te mpe stiva , e ffic ie nte , e sopra ttutto ve ritie ra : il c itta dino si
a spe tta c he l’a mministra z ione si a tte nga , qua ndo c omunic a ,
a pre c isi c a noni di ve ridic ità e se rie tà . E d è c osì, pe rc hé
l’a mministra z ione non de ve a ve re a ltri inte re ssi se non
que llo di informa re . De ve fa r sa pe re , non “ pe rsua de re ” . Fa re
informa z ione non propa ga nda . T utto que sto re gge se il
sogge tto de lla c omunic a z ione è l’e nte pubblic o, non re gge
più se il sogge tto dive nta il pa rtito, la C onfindustria , il
sinda c a to, l’orga niz z a z ione non-profit, i qua li fa nno
c omunic a z ione “ qua ndo” vogliono e “ c ome ” vogliono.
Ha nno solo un inte re sse “ le gittimo” a d orie nta re il c itta dino,
ma non ha nno ve rso di lui a lc un dove re , ne ppure que llo
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de lla c orre tte z z a . E se la c omunic a z ione pubblic a de ve
e sse re princ ipa lme nte ve ritie ra , c ome si fa a soste ne re c he lo
sia o lo de bba e sse re que lla de lla C onfindustria ?
L o spa rtia c que tra c iò c he è c omunic a z ione pubblic a e c iò
c he non lo è , sta ne l tra tta re a ffa ri pubblic i c on fina lità
pubblic he e non priva te . Ad e se mpio il Pa rla me nto fa
c omunic a z ione pubblic a , i gruppi pa rla me nta ri (c he pure lo
c ompongono) non fa nno c omunic a z ione pubblic a , pe rc hé i
gruppi, e spre ssione de i pa rtiti ne l pa rla me nto, dife ndono
inte re ssi di pa rte a nc he se tra tta no a ffa ri pubblic i. Pe r e sse re
c hia ri: se un ministro o il sinda c o di un C omune pre se nta no
in modo c orre tto una re a liz z a z ione de lle loro
a mministra z ioni, que sta è c omunic a z ione pubblic a . Si
inqua dra ne l c onc e tto “ Fa be ne il tuo se rviz io e fa llo
sa pe re ” . Ma se que sti pe rsona ggi pre se nta no que sta
re a liz z a z ione in modo non c orre tto e solo a l fine di
migliora re la loro imma gine politic a e d e le ttora le , que sta
c omunic a z ione , a nc he se prove nie nte da un e nte pubblic o,
non è c omunic a z ione pubblic a , è propa ga nda . R ia ssume ndo,
la c omunic a z ione pubblic a è que lla sviluppa ta ne i c onfronti
de i c itta dini da lle a mministra z ioni pubblic he pe r fina lità di
inte re sse ge ne ra le . Alz a ndo que ste ba rrie re a i c onfini de lla
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c omunic a z ione pubblic a , e distingue ndola da lla propa ga nda ,
si dife nde il suo c a ra tte re strume nta le rispe tto a i princ ipi
c ostituz iona li. Attua re la c omunic a z ione pubblic a vuol dire
promuove re la de moc ra z ia , re nde re i c itta dini c onsa pe voli
de i loro diritti e de i loro dove ri. Assic ura re l’ugua glia nz a di
tutti non solo da va nti la le gge , ma a nc he di fronte a lla
possibilità di utiliz z a re pie na me nte le opportunità c he la
ma no pubblic a me tte a loro disposiz ione . E poic hé c iò c he
que sta spe nde , ne i se rviz i c ome ne i be ni c ultura li e ne lla
sc uola , vie ne da risorse c he sono da te da tutti i c itta dini, la
c omunic a z ione pubblic a , sotto forma di informa z ione e di
a ssiste nz a , è un ne sso indispe nsa bile tra il pre lie vo e il
se rviz io. Attra ve rso la c omunic a z ione , lo Sta to non solo
re nde e ffe ttivo il diritto di c itta dina nz a ma si promuove ,
pubblic iz z a i suoi prodotti e giustific a i suoi c osti;
giustific a ndo, a l limite , la sua ste ssa e siste nz a . Infa tti
bisogna sottoline a re c ome ne l c a so de lla pubblic a
a mministra z ione , il profilo de l c onsuma tore di be ni e se rviz i
si tra sforma in una c a te goria de l tutto pa rtic ola re . Il
“ c lie nte ” c he si pre se nta a llo sporte llo, e a c ui dovre bbe
e sse re orie nta ta l’a ttività di se rviz io de ll’a mministra z ione
pubblic a , prima di e sse re un c lie nte è un “ c itta dino” , ovve ro
43
25
Cfr Eco U., I limiti dell’interpretazione, Milano, Bompiani, 1999
il de te ntore de lla sovra nità popola re su c ui poggia la
le gittima z ione de l pote re a mministra tivo. Quindi un c lie nte
c he pre te nde di c a pire e di e sse re a sc olta to, non in qua nto
se mplic e c onsuma tore , ma in qua nto princ ipa le “ a z ionista ”
de lle strutture di se rviz io pubblic o.
In ba se a que sto princ ipio, c hi fa c omunic a z ione pubblic a
dovrà rivolge rsi a l c itta dino ne lle forme e c on il lingua ggio
c he e sso sa rà in gra do di de c odific a re . Utiliz z a ndo la
te ma tic a de l “ le ttore mode llo” sviluppa ta da E c o
25
, si può
a ffe rma re c he ne lla c omunic a z ione pubblic a oc c orre
individua re di volta in volta un “ c itta dino mode llo” c he ne
sa rà il de stina ta rio princ ipa le : a volte potrà e sse re l’insie me
de i c itta dini ma più spe sso potra nno e sse re , a se c onda de i
c a si, i ba mbini in e tà sc ola stic a , gli stude nti de lle sc uole
supe riori o unive rsita rie , i pe nsiona ti, gli a nz ia ni, i
la vora tori, le pe rsone in c e rc a di oc c upa z ione , le c a sa linghe ,
i profe ssionisti. Quindi la c omunic a z ione pubblic a de ve
e sse re pla sma ta in re la z ione a ll’ide a c he c i fa c c ia mo de i
suoi princ ipa li de stina ta ri, re gola c he va le a nc he pe r la
c omunic a z ione in ge ne ra le , a ttua ndo il proc e sso di “ role
ta king” c he c onsiste ne l “ me tte rsi ne i pa nni” de l proprio
44
inte rloc utore , in modo da fa c ilita re lo sc a mbio di
informa z ioni. Ma pe r fa re que sto bisogna c onosc e re il
pubblic o a c ui c i si sta rivolge ndo, e pe r pote rlo c onosc e re
bisogna sa pe rlo a sc olta re . L a c a pa c ità di a sc olta re è una
c ondiz ione ne c e ssa ria a ffinc hé un proc e sso di
c omunic a z ione sia e ffic a c e . L a c omunic a z ione pubblic a non
de ve solo c re a re imma gine e diffonde re opinioni e
informa z ioni, ma a nc he re nde rsi inte rpre te de lle opinioni
de l suo pubblic o e tra sfe rirle a ll’inte rno de ll’orga niz z a z ione .
Dive nta c osì importa nte a ttiva re de i me c c a nismi di
fe e dbac k : a d e se mpio un nume ro te le fonic o, possibilme nte
un nume ro ve rde , a c ui pote rsi rivolge re pe r c omme nti o
informa z ioni, un sito Inte rne t o un indiriz z o e -ma il pe r
invia re ric hie ste di informa z ioni o di a iuto, in modo da
ra c c oglie re a nc he le prote ste de i c itta dini. Prote ste c he
de vono, c omunque , e sse re c onside ra te importa nti pe rc hé
c onse ntono a ll’a mministra z ione di pote r a pporta re “ in
c orsa ” gli opportuni a ggiusta me nti a l proprio se rviz io; è
na tura le c he l’a mministra z ione più sa c osa pre te ndono
re a lme nte i suoi ute nti, e più potrà offrire un se rviz io
a de gua to. Quindi pe r fa re sì c he la c omunic a z ione pubblic a
sia e ffic a c e , è ne c e ssa rio c he e ssa sa ppia sia pa rla re c he
45
26
Cfr Fornari G., La nuova comunicazione pubblica. Strategie e tecnologie per
avvicinare le istituzioni ai cittadini, Milano, Il Sole 24ORE, 2004, cap 1, 2, 3, 4
a sc olta re .
26
Pe r qua nto rigua rda i tipi di c omunic a z ione c he
ge ne ra lme nte ve ngono a ssoc ia ti a lla c omunic a z ione
pubblic a se ne possono distingue re due :
- la c omunic a z ione istituzionale , c he è que lla c he
provie ne da lle istituz ioni pubblic he e d è fina liz z a ta a d
e vide nz ia rne le a ttività , le funz ioni, e a soste ne rne
l’ide ntità e il punto di vista . In ta le a mbito rie ntra no: la
c omunic a z ione norma tiva , il c ui sc opo è di fa r c irc ola re
le de c isioni le gisla tive a ssunte , e la c omunic a z ione volta
a lla promoz ione d’imma gine de ll’istituz ione pubblic a ;
- la c omunic a z ione soc iale , c he è que lla c he provie ne
da lle istituz ioni pubblic he , se mipubblic he e priva te , e
mira a d e vide nz ia re le proble ma tic he d’inte re sse
ge ne ra le e solita me nte c ontrove rse . Sono c ompre se in
que sto tipo di c omunic a z ione : il pubblic o se rviz io e le
re sponsa bilità soc ia li pe r la dife sa di inte re ssi ge ne ra li.
Pe r qua nto rigua rda i c onte nuti e le tipologie de lla
c omunic a z ione pubblic a , pre nde ndo a pre stito le c a te gorie