Terrorismo e stranieri: le novità introdotte dalla legge 155/2005

del 2001 nell’ordinamento giuridico italiano non vi era una specifica 
normativa contro gli stranieri terroristi: fino all’entrata in vigore di alcune 
disposizioni previste dalla legge ad oggetto, eventuali sanzioni nei confronti 
di stranieri sospetti, indagati o condannati per reati in materia di terrorismo 
derivavano dall’applicazione delle norme comuni che regolano la condizione 
giuridica degli stranieri e dalle norme comuni vigenti in materia di 
prevenzione e repressione degli atti di terrorismo. 
Invece dall’agosto del 2005 il non cittadino può essere soggetto anche a 
norme speciali dedicate agli stranieri nell’ambito delle nuove misure di 
prevenzione e di repressione del terrorismo, repressive ( v. infra cap. 1 ) o 
premiali che siano ( v. infra cap. 2 ), ed è proprio quella di evidenziare 
quest’aspetto nuovo del nostro ordinamento, la finalità di questo lavoro.   
In riferimento ai primi si dirà di come l’articolo 3 della legge 155 del 
2005, introducendo una nuova fattispecie di espulsione amministrativa, 
assegnata al Ministro dell’Interno o, su delega di quest’ultimo, al prefetto, 
abbia comminato più deroghe – inerenti sia la procedura di convalida 
giurisdizionale dell’accompagnamento coattivo alla frontiera, sia 
l’esecuzione dell’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale 
– andando così a mistificare quel percorso legislativo - giurisprudenziale (e 
naturalmente dottrinale) che grazie anche ai ripetuti interventi della Corte 
Costituzionale, aveva portato in poco meno di un decennio alla conquista di 
importanti garanzie per lo straniero. 
Ci si domanderà se, sfruttando quella forte esigenza di sicurezza che, 
all’indomani degli attentati terroristici di Londra del 7 luglio 2005, 
connotava il nostro paese e l’Europa intera, non si sia introdotta una 
fattispecie espulsiva, tra l’altro dai presupposti a dir poco flessibili, poco 
rispettosa del dettato costituzionale, soprattutto in quelle sue previsioni la cui 
vigenza è limitata al 31 dicembre 2007. 
Non saranno dimenticate però quelle disposizioni premiali rivolte 
tendenzialmente allo straniero che collabora con gli organi investigativi, 
previste dallo stesso articolo 3 della legge 155 del 2005 che al terzo comma 
 5
permette la sospensione dell’espulsione, e soprattutto dall’articolo 2 della 
legge in esame che introduce la possibilità del rilascio del permesso di 
soggiorno allo straniero che, giustappunto, possa vantare una certa 
collaborazione con gli organi inquirenti, senza che debba necessariamente 
potersi “qualificare” come vittima di un reato.  
 
 
           L’esperienza statunitense e britannica 
 
Le innovazioni apportate con la legge in commento non paiono 
stravolgere gli equilibri tradizionali, quantomeno nei termini in cui ciò è 
avvenuto nelle esperienze dei paesi di cultura anglosassone ( sulle quali si 
dirà proprio in questo paragrafo ); è nondimeno importante notare come, pur 
nella varietà e nella poliedricità delle situazioni riconducibili alle singole 
realtà nazionali, quello di allontanare i diritti di libertà dei soggetti privi di 
cittadinanza – quindi di un numero assai rilevante di individui – dal circuito 
ordinario della giurisdizione e di trasferire gli stessi in un sotto-sistema 
speciale, amministrativo o di polizia che rende quantomeno limitata la 
possibilità di verificare l’eventuale commissione di abusi e di illegalità 
sembra essere un dato costante. 
Emblematico in questo senso il c.d. Usa Patrioct Act
3
, presentato dal 
potere esecutivo e approvato dal Congresso in tempi rapidi il 24 ottobre del 
2001 sull’onda dell’emozione suscitata dagli attacchi dell’11 settembre. Il 
provvedimento, sospendendo le prerogative da tempo riconosciute agli 
stranieri legalmente residenti in territorio statunitense, ha apprezzabilmente 
limitato diritti sostanziali e garanzie di difesa nei confronti di quanti siano 
sospettati di terrorismo
4
. 
                                                 
3
  Il nome corretto della legge è Uniting and Strenghtening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept 
and Obstruct Terrorism Act of 2001 promulgato dal centosettesimo Congresso degli Stati Uniti, consultabile al sito: 
www.scotcourts.gov.uk/html/lockerbieappeal.html 
4
 Per un’analisi generale del provvedimento v.  L. SALAS, Primi appunti sul “Patriot Act” statunitense, in LP, 2004, p. 473 
ss. ed anche F. CERQUA, I profili processuali della legislazione antiterrorismo,  in CP, 2006, p. 1948ss. 
 6
In particolare, oltre ad essere stati ampliati i poteri dell’autorità 
amministrativa in materia di intercettazioni, di perquisizioni, sequestri e di 
accesso ai dati personali
5
, viene consentito al Procuratore Federale ( Attorney 
General ) un arresto fino a 7 giorni dello straniero ritenuto pericoloso per la 
sicurezza nazionale sulla base delle indagini compiute o perché sospettato di 
appartenere ad un’organizzazione terroristica, dovendosi poi procedere 
all’espulsione ovvero al formale esercizio dell’azione penale; il tutto quindi, 
come si è osservato, « senza l’obbligo di formulare capi d’imputazione o di 
richiedere una convalida in sede giudiziaria »
6
.    
Intanto il 18 settembre 2001, il Congresso conferiva al Presidente il 
potere « di utilizzare la forza necessaria e adeguata contro tutte quelle 
nazioni, organizzazioni o persone che, secondo la sua opinione, abbiano 
progettato, commesso o favorito gli attacchi terroristici dell’11 settembre 
ovvero abbiano dato rifugio ai terroristi, al fine di prevenire atti futuri di 
terrorismo internazionale contro gli Stati Uniti da parte di queste nazioni, 
organizzazioni o persone »
7
. 
Quindi, oltre all’ importante provvedimento di cui sopra, che conteneva 
il grosso delle riforme legislative, l’esecutivo ha emanato una serie di 
provvedimenti amministrativi riguardanti il settore finanziario, il controllo 
dei bagagli e dei passeggeri negli aeroporti, le norme sull’immigrazione ed 
altro ancora. Di tutti questi strumenti, in questa sede rileva proprio il più 
discusso, il Military Order of November 13, 2001
8
 con il quale è stata 
introdotta la detenzione a tempo indefinito nei confronti di stranieri 
                                                 
5
  Per il compimento di atti di polizia riconducibili nella categoria del search and seizure il IV Emendamento della 
Costituzione federale congiuntamente alle pronunce giurisprudenziali prevedeva come necessarie la richiesta di un mandato 
ad un giudice neutral and detached, sulla base della sussistenza della probable cause, ovvero la probabilità che il destinatario 
abbia commesso uno specifico reato, la notificazione all’interessato del mandato ottenuto prima dell’esecuzione dello stesso 
in modo da consentirne una difesa e l’inutilizzabilità processuale degli elementi di prova raccolti illegittimamente. La norma 
esaminata è posta a tutela di una delle sfere più garantite nell’ordinamento statunitense: il diritto alla privacy. Il Patriot Act 
però ha esteso l’applicabilità delle previsioni contenute nel Foregin Intelligence Survellaince Act (indica le disposizioni meno 
garantiste a cui l’FBI deve attenersi negli atti di sorveglianza ai fini di intelligence)anche alle ordinarie indagini penali 
estendendo quindi ad esse: richiesta di un mandato ad una FIS Court speciale e segreta senza dover dimostrare la probable 
cause ed esecuzione degli atti autorizzati senza previa notificazione all’interessato.    
6
 v. C. PIEMONTESE, Ragioni della forza e ragioni del diritto nelle norme in materia di terrorismo internazionale, in 
Dir.Pen.Pr.,2006, n. 8, p. 1033.   
7
 v. Public Laws, vol. 107, p. 40. 
8
  Detention, Treatment and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism consultabile sul sito: 
http://news.findlaw.com/cnn/docs/terrorism/bushtribunalord111301.html 
 7
sospettati di attività terroristiche o di favoreggiamento delle stesse. Inoltre 
nei processi a carico di quest’ultimi, o comunque come si legge in tale 
ordinanza militare, per coloro che « il Presidente degli Stati Uniti ritenga sia 
nell’interesse della nazione sottomettere all’applicazione dell’ordine 
militare », si è abbandonato il modello della separazione dei poteri ormai 
penetrato nelle leggi fondamentali di quasi tutti gli stati moderni, 
provvedendo a istituire tribunali dipendenti dall’esecutivo. Infatti spetta al 
Segretario della Difesa la nomina dei membri di ogni Commissione. 
. Il giudice d’appello, per di più, si connota per le stesse caratteristiche 
di mancanza di autonomia e di indipendenza delle commissioni di primo 
grado, costituendo pur sempre – nelle modalità costitutive, nella 
composizione e nel funzionamento – una propaggine del potere esecutivo
9
. 
Questa legge ha trovato attuazione quando l'11 gennaio 2002 è iniziato 
il trasferimento nella base navale di Guantanamo, sull'isola di Cuba, di 
centinaia di persone, delle più diverse nazionalità, catturate in gran parte in 
Afghanistan, ma non solo, definite dal governo americano “nemici 
combattenti”. 
Costoro si sono venuti a trovare in una situazione che Amnesty 
International ha definito un “limbo” dal punto di vista legale. Ad essi infatti 
è stato negato l'accesso alla giustizia ordinaria, visto che il governo aveva 
stabilito che, poiché la base di Guantanamo non è territorio degli Stati Uniti, 
i prigionieri non godessero della garanzia dell’habeas corpus per rivendicare 
l’illegalità delle loro detenzioni; parimenti i ristretti non sono stati 
riconosciuti come prigionieri di guerra, e di conseguenza non sono stati 
sottoposti alla Convenzione di Ginevra
10
. 
La Corte Suprema Federale con tre importanti decisioni, emesse 
contemporaneamente il 28 giugno 2004, ha precisato i confini del diritto di 
difesa per i detenuti, sia cittadini americani che stranieri, imputati di 
                                                 
9
 in questo senso M. E. DE FRANCISCIS, In margine alle sentenze sul caso dei detenuti di Guantanamo: la ragion di stato e 
le garanzie processuali negli Stati Uniti d’America, in Rass. Parl., 2005, p. 427ss. 
10
 in questo senso anche S. C. THAMAN, L’impatto dell’11 settembre sulla procedura penale americana, in CP, 2006, p. 
260. 
 8
terrorismo da un tribunale statunitense. La Corte ha affermato che trattenere i 
sospetti «enemy combatants» per un tempo indefinito senza concedere loro 
le garanzie processuali rappresenta un’evidente violazione, salvo che si tratti 
di prigionieri di guerra, specificando poi che in quest’ultima ipotesi essi 
dovrebbero usufruire della Convenzione di Ginevrra.  
Nel caso Hamdi v. Rumsfeld la Corte ha rilevato la violazione da parte 
dell’esecutivo del V Emendamento secondo cui nessuno può essere privato 
della vita, della libertà o dei suoi beni «without due process of law»: il 
cittadino americano era stato recluso per circa due anni senza la possibilità di 
conoscere le imputazioni e di difendersi davanti ad un tribunale. E’ stata 
dunque affermata la necessità di permettere ad un cittadino detenuto, il quale 
dichiari di non essere «enemy combatants», di provare l’estraneità a tale 
categoria davanti ad un tribunale neutrale. Un’ulteriore apertura 
giurisprudenziale, in questo caso verso il riconoscimento dei diritti dei 
detenuti nella base di Guantanamo, è rappresentata dalla decisione dei casi 
riuniti  Rasul v. Bush e Al Odah v. United States in cui la Corte ha 
riconosciuto per tutti i detenuti, siano essi «citizen or alien», il diritto di 
ricorrere ad una Corte federale ribaltando in tal modo la precedente decisione 
Johnson v. Eisentrager secondo cui i detenuti catturati e ristretti in suolo 
straniero non possono invocare la giurisdizione delle Corti statunitensi per 
verificare la legalità della loro detenzione
11
. 
Il trend pocanzi individuato in relazione all’ordinamento statunitense 
può essere individuato anche in Europa, specificatamente nel paese 
storicamente più sensibile alle preoccupazioni americane: il Regno Unito. Ed 
invero quest’ultimo è anche il paese la cui legislazione è forse quella che più 
si è preoccupata della lotta al terrorismo, fino al Terrorism Act 2000 rivolta 
principalmente a quello nord irlandese
12
, eppure anche in questo paese si è 
                                                 
11
  Ripercorre le pronunce della Corte F. CERQUA, I profili processuali della legislazione antiterrorismo,  in CP, 2006, p. 
1955. 
12
  Ci si riferisce al Civil Authority (Special Powers) Act risalente al 1922 , al Prevention of Terrorism Act emanato nel 1974 e 
più volte modificato, al Nothern Ireland (Emergency Provisions) Act del 1991 e al Terrorism Act del luglio del 2000. 
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