Stato e mercato nella circolazione dei beni culturali

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I – LA LEGISLAZIONE ITALIANA SUI BENI CULTURALI IN PROSPETTIVA 
DIACRONICA 
1 – I precedenti remoti; 1.1 – Esperienze legislative dell’Età Moderna negli Stati preunitari; 1.2 - Il ritardo 
dell’unificazione legislativa in materia di cose d’arte e d’antichità rispetto all’unificazione nazionale; 1.3 - 
Caratteri fondamentali della legislazione sulle cose d’arte agli albori del secolo XX; 2 – La “legge 
Bottai”: finalità e caratteri generali; 2.1 – L’area protetta; 2.2 – La disciplina di tutela: in particolare, le 
disposizioni sulla conservazione, integrità e sicurezza; 2.3 (segue): le disposizioni sulle alienazioni e gli 
altri modi di trasmissione delle cose; 2.4 (segue): le disposizioni sull’esportazione e sull’importazione; 
2.5 (segue): la disciplina dei ritrovamenti e delle scoperte; 2.6 – La disciplina delle riproduzioni e del 
godimento pubblico; 2.7 – La disciplina delle espropriazioni; 2.8 – Le altre disposizioni della l. n. 
1089/1939; 2.9 – Alcune considerazioni generali sulla disciplina della “legge Bottai”; 3 – Il codice civile; 
4 – La Costituzione repubblicana; 5 – La legislazione ordinaria della Repubblica fino al Codice dei beni 
culturali e ambientali; 5.1 (segue): in particolare, l’ordinamento dei beni culturali nel d. lg. n. 490/ 1999; 
6 – Le origini del Codice dei beni culturali e ambientali. 
 
 
1 – I precedenti remoti. Nelle trattazioni giuridiche in materia di cose d’arte o beni 
culturali, da intendersi provvisoriamente come sinonimi, non di rado si assume che sin 
da epoche antichissime l’esigenza di protezione sia stata avvertita dagli ordinamenti 
giuridici delle comunità politiche succedutosi sul territorio italiano.  
La «disciplina rudimentale» contenuta nella legge delle XII Tavole, che proibiva di 
rimuovere dagli edifici pubblici le statue e le colonne che li ornavano
12
 avrebbe 
rappresentato l’antecedente più antico della legislazione introdotta da Giulio Cesare e 
poi sviluppata da molti imperatori, rivolta soprattutto ad assicurare il decoro 
dell’edilizia urbana; ad essa si sarebbe accompagnata la creazione di biblioteche e 
pinacoteche ad uso pubblico, mentre i giureconsulti edificavano l’istituto del legatum ad 
patriam, atto di destinazione all’uso o all’ornamento pubblico di un oggetto artistico da 
parte del suo dominus, che così si privava del potere di disporne diversamente
13
. La 
protezione dei beni artistici fu particolarmente a cuore al grande legislatore d’Oriente, 
Giustiniano. 
La caduta dell’Impero d’Occidente e la sua dissoluzione nei regni barbarici 
significarono un grave arretramento della civiltà: dapprima gli invasori, poi le fazioni 
locali si abbandonarono alla spogliazione dei monumenti antichi, proseguita nei secoli 
non solo in Italia, ma in gran parte dei territori dapprima soggetti a Roma. Eppure non 
                                                 
12
 GRISOLIA, op. cit., p. 20.  
13
 GRISOLIA, op. cit., p. 22 ss. Cfr. anche NIVARRA, op. cit., p. 387.
10
sarebbero mancate manifestazioni di una rinnovata cura dei monumenti del passato: nel 
1162 il Senato dell’Urbe vietò che la Colonna Traiana fosse danneggiata o abbattuta, 
consapevole che essa rappresentava l’onore del popolo romano
14
, decisione vista come 
un preludio alla rinascita delle Humanae Litterae che avrebbe ridestato l’interesse verso 
la protezione giuridica delle cose d’arte, intesa come «difesa sociale di quel contenuto 
etico ed intellettuale» che esse racchiudono
15
. 
 
1.1 – Esperienze legislative dell’Età Moderna negli Stati preunitari. Grande importanza 
è stata comunemente attribuita alla legislazione dei Pontefici romani, reggitori della 
città che ospitava il maggior numero di capolavori d’arte e testimonianze di un glorioso 
passato: un importante autore del secolo XX scrisse che quella legislazione «sorpassa 
tutte le altre per la decisa affermazione dell’intervento dello Stato»
16
.  Le origini di 
quella legislazione sono rintracciate nella bolla Cum almam nostram urbem emanata da 
Pio II nel 1462, mirante ad evitare il danneggiamento di edifici monumentali, e nella 
bolla Cum provida emanata da Sisto IV nel 1474, che vietava lo spoglio dei marmi dalle 
chiese
17
; nei secoli successivi numerosi editti cardinalizi intervennero nella materia, ma 
il culmine della legislazione emanata nello Stato della Chiesa fu raggiunto dagli editti 
del cardinale Doria-Pamphilj del 2 ottobre 1802 e del cardinale Pacca del 7 aprile 1820, 
che «costituirono la piattaforma su cui si formarono le leggi di quasi tutti gli altri ex 
Stati italiani» e, in qualche misura, il modello della legislazione unitaria
18
. In 
particolare, l’editto del cardinale Pacca invocava, quali motivazioni dell’intervento 
legislativo a protezione dei monumenti e delle opere d’arte: 
1) l’attrazione che spinge gli “stranieri ad ammirarle”;  
2) la ”erudita curiosità degli antiquari”;  
3) lo stimolo alla “nobile emulazione di tanti artisti”, 
                                                 
14
 NANNIPIERI, op. cit., p. 16. 
15
 GRISOLIA, op. cit., p. 24. 
16
 GRISOLIA, op. cit., p. 24. 
17
 SCIULLO, op. cit., p. 54; cfr. anche GRISOLIA, op. loc. cit. 
18
 GRISOLIA, op. cit., p. 27. A questo proposito, si deve osservare come solo la l. 12 giugno 1902, n. 185, pose fine alla vigenza 
della legislazione pontificia nella provincia romana.
11
mostrando così attenzione non solo alle esigenze scientifiche ed artistiche, ma anche 
allo sviluppo di un turismo culturale in embrione. L’editto si preoccupò inoltre di 
istituire un’amministrazione degli scavi, monumenti e cose d’arte, dotata di poteri 
ispettivi e titolare del potere di rilascio delle licenze di scavo e di esportazione, e 
dispose che tutti i «pubblici stabilimenti … tanto ecclesiastici che secolari … ove si 
conservano raccolte di statue e di pitture, musei di antichità sacre e profane, e anche uno 
o più oggetti preziosi di belle arti» ne fornissero l’elenco esatto a tale amministrazione. 
Pur ponendo limiti alla proprietà privata e vietando comportamenti che potessero porre 
a repentaglio la conservazione delle cose d’arte e di antichità, tale legislazione si 
astenne peraltro dall’affermare un diritto dello Stato sui beni rinvenuti in seguito a 
scavi, fatta eccezione per le prime testimonianze cristiane
19
. 
Nel Regno delle due Sicilie Ferdinando I emanò il 13 ed il 14 maggio 1822 due decreti, 
il primo inteso alla disciplina degli oggetti e monumenti storici o d’arte ed il secondo a 
quella degli scavi, ispirandosi all’editto del cardinale Pacca ma migliorandone la 
formulazione
20
; anche il Granducato di Toscana si sarebbe segnalato per 
un’apprezzabile legislazione, preoccupata soprattutto di proteggere le opere d’arte e le 
memorie storiche esposte alla pubblica vista, meno della tutela degli edifici antichi
21
.  
La protezione e la conservazione degli oggetti d’arte e delle antichità, nonché l’interesse 
agli scavi archeologici, furono condivisi da tutti gli Stati preunitari, seguendo il modello 
dell’imposizione di limiti alla proprietà privata: in particolare, rimase estranea alla 
cultura dell’epoca l’idea dell’appartenenza allo Stato dei beni archeologici, fondata sul 
carattere demaniale del sottosuolo
22
. 
Nel Lombardo-Veneto, la legislazione Imperial-Regia dei secoli XVIII e XIX impose 
severe restrizioni al traffico ed all’importazione delle opere d’arte e introdusse la 
prelazione del Governo sugli oggetti d’antichità e d’arte che il proprietario intendesse 
esportare. 
                                                 
19
 G RISOLIA, op. loc. cit. In particolare, l’editto del cardinale Pacca poneva restrizioni all’esportazione delle raccolte artistiche, 
dettava misure per la conservazione ed il restauro degli oggetti d’arte e per la catalogazione di quelle site nelle chiese e negli edifici 
assimilati: SCIULLO, op. loc. cit. NIVARRA, op. cit., p. 387, sostiene che la legislazione pontificia tendesse a «coniugare le esigenze 
della protezione delle cose d’arte con la fruizione collettiva», favorendo la ricerca scientifica e la conoscenza delle stesse.  
20
 GRISOLIA, op. cit., p. 28. 
21
 GRISOLIA, op. cit., p. 29. 
22
 GRISOLIA, op. cit., p. 31.
12
 
1.2 – Il ritardo dell’unificazione legislativa in materia di cose d’arte e d’antichità 
rispetto all’unificazione nazionale. Le campagne militari degli anni tra il 1858 ed il 
1861 condussero alla proclamazione del Regno d’Italia il cui governo, ancorché il 
Triveneto ed il Lazio fossero tuttora sottoposti ad altri sovrani, intraprese di buona lena 
un’opera legislativa che in pochi anni portò all’unificazione del diritto privato, con 
l’emanazione nel 1865 del codice civile, ed alla contemporanea edificazione del diritto 
amministrativo del nuovo Stato
23
; la struttura costituzionale rimase, peraltro, quella 
delineata dallo Statuto fondamentale del Regno, promulgato il 4 marzo 1848 da Carlo 
Alberto.  
La materia delle cose d’arte e d’antichità, per contro, non fu oggetto di una disciplina 
legislativa unitaria per tutto lo scorcio del secolo: il legislatore
24
 si limitò ad emanare 
leggi di diritto amministrativo, contenenti disposizioni concernenti cose d’arte ed 
antiche, biblioteche ed archivi
25
 e, dopo la presa di Roma, ad emanare norme che 
estendevano al Lazio alcune disposizioni del codice civile, disponendo in maniera 
espressa il temporaneo mantenimento in vigore delle leggi ed i regolamenti speciali 
riguardanti i monumenti e gli oggetti d’arte
26
. 
La scarsa chiarezza di quelle disposizioni avrebbe determinato una situazione caotica, 
posto che alcuni interpreti ritennero che esse avessero conservato in vigore solo la 
legislazione pontificia e non anche quella degli altri Stati pre-unitari: tale incertezza, 
benché in seguito risolta dalla giurisprudenza che affermò la sopravvivenza, in ciascun 
territorio, della legislazione anteriore, avrebbe «incoraggiato» attentati al patrimonio 
artistico e storico, fonte di grande scalpore
27
. 
                                                 
23
  Il primo codice penale unitario, redatto sotto la guida del ministro Zanardelli, fu promulgato nel 1889. In precedenza, il codice 
sardo, vigente nel Piemonte, era stato esteso al Regno d’Italia, ma non alla Toscana, dove fu mantenuto temporaneamente in vigore 
il codice granducale, che non prevedeva la pena capitale. 
24
 Si deve osservare che, secondo l’art. 3 dello Statuto albertino, il potere legislativo era «collettivamente esercitato» dal Re e dalle 
Camere.    
25
 Particolarmente importanti le disposizioni che assegnavano a biblioteche o musei dei beni appartenenti alle corporazioni religiose 
sciolte dalla legge 7 agosto 1866, n. 3036. 
26
  Cfr. GRISOLIA, op. cit., p. 34 ss.: la disposizione rilevante è l’art. 5 della l. 28 giugno 1871, n. 286. 
27
 G RISOLIA, op. cit., p. 36 ss., riferisce dell’esportazione di opere d’arte comprese nella Galleria Sciarra, tra le quali anche un 
Violinista di Raffaello, compiuta dal principe Maffeo Barberini Colonna di Sciarra negli anni 1891 e 1892, e quella di una Madonna 
del Botticelli da parte del principe Mario Chigi Albani.
13
Non mancarono proposte di leggi che sottoponessero le cose d’arte e di antichità ad una 
disciplina unificata, ma il Parlamento oppose una lunga resistenza all’idea di una legge 
che violasse «quei sacri diritti soggettivi, come la proprietà privata, che la concezione 
giuridica e politica del tempo attribuiva all’individuo per diritto naturale»
28
: in effetti, i 
modelli di protezione legale delle opere d’arte ereditati dagli Stati pre-unitari si 
discostavano in maniera netta dalla disciplina legislativa della proprietà privata, 
manifestando un precoce favore per l’idea di una sua funzionalizzazione a finalità 
sociali
29
. Solo dopo molti anni fu promulgata la legge 12 giugno 1902, n. 185, che, 
peraltro, sarebbe ben presto riconosciuta insufficiente
30
, tanto che già nel 1906 fu 
costituta una Commissione ministeriale incaricata di redigere un nuovo testo che 
diventò poi la legge 20 giugno 1909, n. 364, che abrogò la legge precedente, 
sostituendola. 
 
1.3 – Caratteri fondamentali della legislazione sulle cose d’arte agli albori del secolo 
XX. Le leggi citate, in realtà, non si pongono in netto contrasto tra loro, apparendo anzi 
lo sviluppo di un modello unitario. Le caratteristiche essenziali di questo modello sono 
rappresentate dalla tutela pubblica di quei beni che, per usare un linguaggio 
contemporaneo, presentano interesse culturale, benché la loro identificazione avvenga 
mediante formule diverse: la legge n. 185 del 1902 intese applicarsi ai monumenti, agli 
immobili ed agli oggetti mobili «che abbiano pregio di antichità o d’arte» (art. 1) ma 
anche «ai codici, agli antichi manoscritti, agli incunaboli, alle stampe ed incisioni rare e 
di pregio, alle collezioni numismatiche» (art. 32), mentre l’art. 1 della legge n. 364 del 
1909 sottopose alla sua tutela «le cose immobili e mobili che abbiano interesse storico, 
archeologico, paletnologico o artistico» ed altresì le cose che la legge precedente 
elencava nell’art. 32. Una differenza tra i due testi è evidente: mentre quello più antico 
concerneva unicamente oggetti d’arte e di antichità, quello più recente allargava la sua 
                                                 
28
 GRISOLIA, op. cit., p. 34 e anche SCIULLO, op. loc. cit. In effetti, l’art. 29 dello Statuto albertino proclamava l’inviolabilità di tutte 
le proprietà, pur ammettendone l’espropriazione «quando l’interesse pubblico legalmente accertato lo esiga», principi svolti poi 
dagli articoli 436 ss. del codice civile. 
29
 GRISOLIA, op. cit., p. 40. 
30
 GRISOLIA, op. cit., p. 39. Secondo NIVARRA, op. cit., p. 388, la legge n. 185 del 1902 avrebbe presentato «significative deficienze 
riguardanti il controllo e la disciplina delle esportazioni dei beni oggetto di tutela», peraltro ristretta a quelli aventi sommo pregio.