Scioglimento dei Consigli Comunali per infiltrazioni criminali

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                                   CAPITOLO PRIMO 
CRIMINALITA’    ORGANIZZATA    E    CONTROLLO          
DEL    TERRITORIO  
 
 
Sommario:1.1Criminalità organizzata e governi locali;1.2Ieri,oggi,domani:la 
mafia e il controllo del territorio;1.3Lo scioglimento degli organi elettivi per 
infiltrazioni o condizionamento mafioso:excursus storico- normativo;1.4Il Decreto 
Legge 31 maggio 1991 n.164 convertito con modificazioni,in Legge 22 luglio 1991 
n.221;1.5Il ripristino della legalità;1.6La natura giuridica dell’istituto;1.7La 
compatibilità costituzionale dell’articolo 15 bis del 1990:la sentenza della Corte 
Costituzionale del 1993 n.103. 
 
 
 
 
 
1.1     CRIMINALITA’ ORGANIZZATA E GOVERNI LOCALI 
 
La Costituzione della Repubblica Italiana, all’articolo 5, fonda 
l’articolazione istituzionale dello Stato, da un punto di vista 
amministrativo e organizzativo, sugli Enti locali. Si può dire, in 
generale, che l’Italia sia uno Stato-Nazione fortemente caratterizzato 
dalla preminenza storica dell’istituzione comunale, che in molti casi
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non solo preesiste, ma è molto più antica dello Stato attuale e delle 
istituzioni statuali che l’hanno preceduto (gli Stati preunitari). 
In un certo senso, anzi, lo Stato si è affermato contro le autonomie 
locali, feudali e sociali (si consideri quanto diceva Mario Nigro nel suo 
“Il governo locale”, Bologna,1980)
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, attraverso un lungo e tormentato 
percorso storico che si è andato evidenziando soprattutto nei secoli 
dell’assolutismo regio (in Italia, peraltro, incarnato nei deboli Stati 
preunitari, con la sola importante eccezione del Regno delle due Sicilie 
e, naturalmente, del Lombardo- Veneto austriaco). 
È allora chiaro come il rapporto fra il centro e la periferia, in Italia, 
assuma un rilievo centrale e fondamentale nel disegno dei poteri 
pubblici, come e più che in altre Nazioni. 
Un rapporto che, nel corso della non lunghissima vita dello Stato 
unitario, è andato conoscendo un’alternanza fra centralismo e 
autonomismo, fino alla fase attuale caratterizzata dalla riforma del 
Titolo V della Costituzione. 
Lo Stato Italiano si trasforma da Stato unitario a Stato ad autonomie 
regionali e locali. La Repubblica, che corrisponde all’ordinamento 
                                                
17
 M. NIGRO, Il Governo locale, Bologna, 1980.
17
generale sovrano, riconosce al proprio interno minori ordinamenti 
territoriali a carattere derivativo e autonomo.
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Si può così constatare come il principio di autonomia si affermi sul 
piano dei rapporti fra ordinamenti, facendo dell’ordinamento della 
Repubblica “un ordinamento composto di una pluralità di ordinamenti 
territoriali minori”.
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Al termine autonomia possono essere attribuiti due significati 
principali. Il primo è quello di autonomia normativa intesa come 
capacità di enti autonomi ma non sovrani di emanare norme giuridiche 
che la Repubblica riconosce come parte del proprio ordinamento
20
. 
L’altro significato è quello di autonomia organizzativa che deve essere 
intesa come capacità di autodeterminarsi e di auto-organizzarsi secondo 
proprie norme. Quando l’autonomia organizzativa viene riferita agli 
Enti Locali, essa deve essere intesa soprattutto come autonomia di 
indirizzo politico-amministrativo. Infatti, poiché Comuni e Provincie, 
                                                
18
 F. BENVENUTI, L’Ordinamento Repubblicano, Padova, Cedam, 1996. 
19
 E. BALBONI e G. PASTORI, Il Governo Regionale e Locale, in Manuale di Diritto Pubblico, a 
cura di G. AMATO e A. BARBERA, Bologna 1994. 
20
 M. S GIANNINI, Autonomia Pubblica, in Enciclopedia di Diritto, Varese, 1953.
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sono enti esponenziali di una collettività locale, devono darsi carico 
anche delle esigenze della propria comunità.
21
  
L’influenza della criminalità organizzata, specie di tipo mafioso, sulle 
amministrazioni locali è un dato incontestabilmente presente in Italia e, 
in alcune parti del territorio, assume i connotati della endemicità nonché 
quelli di un vero e proprio fenomeno culturale, sociale ed economico. 
I dati acquisiti dall’esperienza storica dimostrano che la mafia, pur 
senza porsi finalità eversive dell’ordinamento democratico costituito, 
tende a sottrarre allo Stato il controllo del territorio, radicandosi nel 
tessuto sociale e nelle sue strutture nonché nelle attività economiche e   
produttive. 
Per raggiungere questo scopo la mafia utilizza, in prima istanza, tutte le 
forme lecite per produrre ricchezza e per acquisire potere; poi mette in 
atto forme di intimidazione, più o meno esplicite e,  come estrema ratio, 
                                                
21
 T. MARTINES, Studio sulla autonomia politica delle Regioni, in Rivista trimestrale di Diritto 
Pubblico, 1956, p.100 ss. 
M. NIGRO, Il Governo Locale, storie e problemi. Lezioni di Diritto Amministrativo, Roma, 1980 
che individua l’essenza dell’autonoma proprio nella capacità di darsi un indirizzo politico-
amministrativo e cioè, individuare e di soddisfare gli interessi comunitari ritenuti meritevoli di tutela. 
A. PABUSA, Sovranità popolare e autonomie locali nell’ordinamento italiano. 
Milano 1983, il quale sottolinea che la cura degli interessi locali deve avvenire secondo finalità 
predeterminate dalle stesse comunità locali,sulla base del fatto che esse sono dotate di autonomie di 
indirizzo politico.
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ricorre a forme di violenza diretta o a forme “militari” di 
organizzazione e di intervento contro specifici obiettivi istituzionali o 
rappresentativi dell’agire democratico. 
Il continuo tendere della mafia a “legalizzarsi” fa sì che essa acquisisca 
il controllo delle istituzioni democratiche dissimulando i suoi reali 
intenti e favorendo, di fatto, l’assetto di interessi ritenuto, di volta in 
volta, più congeniale alla consorteria criminale. 
In particolare, la mafia cerca di incidere sull’organo politico delle 
amministrazioni locali poiché questo detiene il monopolio degli 
obiettivi dell’Ente e lo fa, tendenzialmente, dall’esterno cioè senza 
prendervi parte ma esercitando forme di pressione o di vera e propria 
coazione. Laddove l’incidenza sull’organo elettivo non produca gli 
effetti sperati vengono “inseriti” uno o più candidati “sicuri” nelle liste 
per le elezioni.
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Per altro verso, l’intervenuta modifica dell’ordinamento degli Enti 
locali, che ha di fatto separato la gestione amministrativa dall’indirizzo 
politico, ha comportato, come corollario diretto, la possibilità di 
                                                
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 “Un tempo la mafia uccideva i candidati,oggi si infiltra”. Intervista concessa dal Procuratore 
Nazionale Antimafia,Piero Grasso,al quotidiano Avvenire del 24 maggio 2006.
20
infiltrazioni e condizionamenti anche a carico della compagine 
amministrativa degli enti. 
La mafia, dunque, si atteggia a contropotere locale e impone allo Stato 
di attivare poteri e strumenti che gli consentano di riappropriarsi della 
sua “sovranità” violata.
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1.2  IERI,OGGI,DOMANI:LA MAFIA E IL CONTROLLO DEL  
TERRITORIO 
 
È noto che le norme che disciplinano l’intervento antimafia negli Enti 
Locali sono relativamente recenti. Fu, infatti, il Decreto Legge 31 
maggio 1991 n.164, ad aggiungere l’articolo 15- bis alla Legge n.55 del 
1990
23
 introducendo un’ipotesi di scioglimento nuova rispetto a quelle 
previste dalla Legge sulle autonomie locali promulgata nel 1990. 
Prima di allora, la Legge 8 giugno 1990 n.142, sull’ordinamento delle 
autonomie locali, consentiva lo scioglimento dei Consigli comunali in 
caso di atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni 
di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico. 
Il Decreto Legge n.164, convertito nella Legge 22 luglio n.221, 
modificato ed integrato con la Legge n.108 del 1994 di conversione del 
Decreto Legge 529/1993, disponeva che i Consigli comunali e 
provinciali potessero essere sciolti quando, in seguito all’esercizio dei 
poteri ispettivi del Prefetto, fossero accertati elementi su collegamenti 
diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o 
                                                
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 Recante “Nuove disposizioni per la prevenzione alla delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi 
forme di manifestazione di pericolosità sociale”.
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forme di condizionamento degli amministratori tali da compromettere la 
libera determinazione degli organi elettivi
24
 ed il buon andamento delle 
amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare 
funzionamento dei servizi ad essi affidati, ovvero che risultino essere 
tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della 
sicurezza pubblica. 
Può apparire singolare che si siano  dovuti attendere gli anni Novanta 
per l’introduzione di una normativa specifica di forte contrasto alle 
infiltrazioni criminali nelle istituzioni, in specie quelle su base locale e 
territoriale. Per anni si è discusso della presenza della criminalità 
organizzata all’interno dello Stato, e la sua forza corruttrice nella 
gestione della cosa pubblica, ma la discussione rimaneva limitata ad un 
ambito ristretto, mentre per lunghi anni molti politici e taluni sindaci 
giungevano addirittura a negarne l’esistenza. Nei primi anni Ottanta lo 
Stato decide di dotarsi di strumenti più incisivi per cercare di arginare la 
“potenza” della criminalità organizzata, volti anche a colpirne gli 
ingenti patrimoni illeciti; si inizia ad indagare, inquisire anche quegli 
                                                
24
 La nuova formulazione dell’articolo 143 prevede che i condizionamenti e i collegamenti siano tali 
da “determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed 
amministrativi”.
23
amministratori, quei funzionari, tutti quei politici, che per anni avevano 
goduto di una sorta di regola generale di impunità, che risultavano 
coinvolti in vicende giudiziarie di inaudita gravità e che di conseguenza 
testimoniano la gravità del fenomeno. Ma si tratta ancora di procedure e 
procedimenti che, sviluppati in ambito penalistico grazie alla novellata 
fattispecie dell’associazione per delinquere di stampo mafioso 
introdotta dalla Legge N.646 del 13.9.1982(c.d. legge Rognoni-La 
Torre), si rivolgevano a singole responsabilità individuali, seppur con la 
significativa integrazione sul versante patrimoniale che consente di 
individuare e colpire i patrimoni illeciti.  
Il 3 settembre del 1982 veniva assassinato a Palermo, insieme alla 
moglie e all’autista, il generale Carlo Alberto Dalla Chiesa, nominato 
pochi mesi prima Prefetto di Palermo con l’incarico di coordinare la 
lotta alla mafia in tutta la Sicilia. Qualche giorno dopo, il 13 settembre, 
la Legge 646 introduce il reato di associazione mafiosa (articolo 
416/bis) e incisive misure di prevenzione patrimoniale ed interdittive 
tese a scardinare  i patrimoni mafiosi.                                                                                
Se, poi, la Legge N.55 del 19 marzo 1990 ha cercato di migliorare gli 
strumenti di contrasto alla mafia con specifico rifermento alla
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trasparenza delle amministrazioni locali, è la riforma delle autonomie 
locali (Legge N.142 dell’8 giugno 1990) che, nell’attribuire autonomia 
statutaria e potestà regolamentare agli Enti locali, introduce in maniera 
organica ed incisiva, la possibilità di intervenire, oltre che nei confronti 
di singoli amministratori, anche nei confronti di intere Amministrazioni 
elettive; l’articolo 39 prevede, infatti , che i Consigli comunali e 
provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, 
su proposta del Ministro dell’Interno, quando compiano  “atti contrari 
alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché 
per gravi motivi di ordine pubblico”.  
Ancora non si parla di criminalità organizzata, ma il riferimento 
all’illegalità diffusa ed all’ordine pubblico prefigura la presa d’atto 
della problematica.  
Il 31 maggio 1991 si perviene ad una normativa specifica che consente 
lo scioglimenti di interi consessi elettivi, in relazione alla specifica 
causa di infiltrazione e/o condizionamento da parte della criminalità 
organizzata.  
Ma perché attendere il 1991? Se nel 1982, l’assassinio del Prefetto di 
Palermo, il generale Carlo Alberto Dalla Chiesa, aveva indotto il
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legislatore a rompere gli indugi ed approvare quella Legge (in 
discussione da tempo in Parlamento senza esito) che consentiva di 
intervenire nei confronti dei patrimoni illeciti accumulati in virtù delle 
attività criminose e dalla forza intimidatrice derivante dal vincolo di 
associazione mafiosa, i “fatti di Taurianova”  inorridirono al  tal  punto 
l’opinione pubblica da indurre l’effetto, pressoché immediato,     
dell’introduzione   rivolta nello specifico agli enti locali inquinati dalla 
mafia. 
La sera del 3 maggio 1991 i telegiornali aprirono con la notizia 
dell’uccisone a Taurianova di quattro persone, una delle quali con 
modalità tali da far inorridire l’opinione pubblica nazionale e tale da 
essere ripresa anche dalla stampa estera. Infatti dopo l’agguato a colpi 
di kalashnikov, una delle vittime venne decapitata e la sua testa lanciata 
in aria per essere bersaglio di ulteriori colpi d’arma da fuoco. Era il 
segno del disprezzo che si voleva dimostrare nei confronti dei nemici. 
 Il giorno successivo i figli di una delle vittime riuscirono 
miracolosamente a salvare la vita, pur rimanendo gravemente feriti da 
killer travestiti da carabinieri che con ogni probabilità avevano l’ordine 
di annientare l’intera famiglia.