5
PARTE I
Capitolo 1 Pubblica Amministrazione e cittadini: dalla burocrazia alla Cu-
stomer Satisfaction
1.1 Il percorso legislativo
Perché si possa affermare in un’istituzione una logica di comunicazione è ne-
cessario che i cittadini siano posti al centro dell’attenzione .
1
La Costituzione Italiana, con l‟art. 2, sancisce la centralità del cittadino nella relazione
con lo Stato, garantisce i diritti inviolabili dell‟Uomo, tra i quali la libera manifestazione
del pensiero che costituisce la base del funzionamento della democrazia. Tuttavia la li-
bertà di parola e di stampa rappresenta solo uno degli aspetti di questo diritto: la parte
attiva. Ne fanno parte però anche la dimensione passiva (il diritto di essere informati, di
ricevere informazioni) e quella riflessiva (il diritto di informarsi, di cercare informazio-
ni). Il riconoscimento di queste altre due dimensioni, insieme al superamento della men-
talità burocratica che aderisce solo a norme e procedure, costituisce una delle basi per
l‟affermazione di una logica di comunicazione efficace all‟interno della Pubblica Am-
ministrazione, con l'obiettivo di un dialogo aperto e bidirezionale con i cittadini. Essi
non dovranno più essere considerati come un'istanza burocratica, ma come una risorsa
per il lavoro ed il miglioramento della collettività. Verranno ripercorsi, in un rapido e-
xcursus, i passaggi storici verificatisi in Italia durante l'evoluzione del sistema dei me-
dia, per dimostrare come da questi sia largamente dipeso lo sviluppo di qualsiasi comu-
nicazione.
Fino agli anni „80 si può infatti affermare che in Italia non sia esistito un moderno si-
stema dei media, ma nel decennio successivo si sono verificati una serie di mutamenti
epocali: vengono approvate leggi che costringono le Pubbliche Amministrazioni ad in-
traprendere alcune azioni di comunicazione come per esempio la 416/81 secondo la
quale il 70% dei budget pubblicitari delle P.A. va destinato a quotidiani e periodici, e
1
Cfr. Miani .
6
altre come la 364/88 e la 348/90 che riconoscono esplicitamente il dovere della P.A. di
informare i cittadini in relazione alle leggi e ad altre materie di interesse generale.
Durante gli anni 80, in materia di comunicazione nella Pubblica Amministrazione, av-
vengono importanti cambiamenti determinati dal boom delle televisioni commerciali,
con la conseguente crescita dell'interesse per la cultura della comunicazione. Due prov-
vedimenti, in particolare, hanno rivoluzionato il mercato televisivo italiano: la sentenza
della Corte costituzionale la 202, del 1976, che ha sancito il cosiddetto „diritto d'anten-
na‟ per cui lo Stato concesse ai privati la possibilità di diffondere programmi televisivi a
livello locale, pur conservando il monopolio pubblico a livello nazionale con i tre canali
Rai.
2
.
L'altro si verificava tra il 1984-1985, quando il governo in carica, per sanare la situazio-
ne al limite della legalità, varava tre decreti attraverso i quali si riconosceva anche ai
privati la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale. Con l'esplosione delle
televisioni commerciali crebbe esponenzialmente anche il mercato pubblicitario.
Nello stesso periodo andarono affinandosi gli strumenti tipici del marketing, nato come
disciplina per la gestione d'impresa, e divenuto poi il principale supporto di un modello
culturale orientato all'affermazione dell'individualismo, del consumismo e del culto
dell'immagine, esaltati sino a venire percepiti come valori sociali.
E' in questo contesto che la Pubblica Amministrazione si è avvicinata alla cultura della
comunicazione, riconoscendole un ruolo sempre più strategico, sia come supporto alle
decisioni relative all'organizzazione interna , sia per realizzare vere e proprie campagne
pubblicitarie dedicate prevalentemente a temi dal risvolto sociale.
3
Gli anni „90 vengono invece caratterizzati da una lunga serie di provvedimenti che si in-
scrivono nel solco di questa nuova esigenza emersa durante il decennio precedente.
Ad esempio la Legge 67/87, che ha dato impulso alla comunicazione pubblica ed ha in-
trodotto specifici obblighi, soprattutto di natura finanziaria, a carico delle amministra-
zioni, volti al consolidamento del mercato pubblicitario. In seguito la Legge Mammì
4
è
intervenuta per rafforzare il duopolio Rai-Fininvest ed ha creato l‟Authority per le co-
2
Ad appena quattro anni dalla sentenza si potevano contare, nel territorio nazionale, ben cinquecento emittenti
locali, che sono riuscite a creare veri e propri network, finanziati dalla pubblicità
3
Miani, M. (2005), Comunicazione pubblica e nuove tecnologie, Bologna, Il Mulino, p.18.
4
La legge italiana n. 223 del 6 Agosto 1990, Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato,
comunemente
7
municazioni, che tuttora svolge un'attività di controllo del mercato. Ancora più rilevante
è ricordare che durante la metà degli anni '90 Internet iniziò a diffondersi come network
mondiale, incrementando la propria platea di utenti a livelli esponenziali senza prece-
denti. Per quanto riguarda le P.A., con le leggi 142/90 e 241/90, si affermavano anche i
principi di trasparenza ed efficienza dell‟azione amministrativa. In particolare la Legge
142/90 introdusse nuove regole sulla trasparenza amministrativa, riconoscendo il diritto
di accesso dei cittadini sia alle informazioni che ai procedimenti amministrativi; inoltre,
essa ne valorizzava e incentivava la partecipazione all'amministrazione locale (artt. 4, 6,
7). Queste nuove regole e nuovi diritti, sono garantiti da uno statuto autonomo per cia-
scun ente.
In linea con i principi di trasparenza e in attuazione della legge 241/90, il decreto legi-
slativo 29/93 (“Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego”) istituiva l'Ufficio relazioni
con il pubblico (Urp). In base a questa disposizione gli Urp sono diventati obbligatori
per tutte le strutture pubbliche, e devono svolgere attività di relazione e comunicazione
con i cittadini, a garanzia della trasparenza dell'attività amministrativa. Inoltre, si stabi-
liva che l'Urp dovesse operativamente provvedere anche alla realizzazione di indagini
presso l'utenza, al fine di poter riorientare i servizi e l'organizzazione interna dell'ente.
In questo modo si è cercato di soddisfare i bisogni e le domande espresse dagli utenti
stessi, attraverso procedure tipiche dei reparti marketing delle aziende come le indagini
di customer satisfaction. Ciò dimostra come l'ondata di marketing arrivata in Italia negli
anni Ottanta sia stata così impetuosa da permeare anche il settore pubblico. Il decreto
stabiliva, inoltre, che potessero essere utilizzate anche le tecnologie informatiche, per
facilitare il rapporto tra il cittadino e l'ente.
Le leggi 142 e 241 del 1990, hanno introdotto per la prima volta anche il principio di
obbligatorietà (e non più discrezionalità) dell'attività di comunicazione, esplicitando
come il diritto dei cittadini ad essere informati dalla Pubblica Amministrazione fosse
un'imprescindibile esigenza di democrazia, affermata solo implicitamente dalla Costitu-
zione, ma di fatto assente nell'ordinamento giuridico.
Ancora, nel 1993, il Governo italiano ha varato il D.lgs. 39/93 ( “Norme in materia di
sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche”), con cui ha definito
le finalità dell'informatica nella Pubblica Amministrazione. Il punto più innovativo ri-
guardava, sicuramente, il potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pub-
bliche, fondato sulle tecnologie informatiche con nuove modalità di interazione tra cit-
tadini e P.A. A tale proposito il decreto istituiva anche un nuovo organo: l'Aipa (Autori-
8
tà per l'informatica nella Pubblica Amministrazione), cui affidare il coordinamento delle
politiche in materia di informatica nella Pubblica Amministrazione.
Un altro elemento d‟ innovazione per la comunicazione nella Pubblica Amministrazione
si è avuto con il D.L. 163/95, convertito nella legge 273/95: si trattava della „Carta dei
servizi pubblici‟, una sorta di patto stipulato tra il soggetto erogatore e i propri utenti in
merito all' informazione, allo standard di qualità, ai meccanismi di partecipazione ed al-
la tutela degli utenti che possono presentare reclamo in caso di difformità dagli standard
dichiarati. Ogni struttura erogatrice di servizi pubblici ha l'obbligo di presentare tale do-
cumento. Sul versante della semplificazione del linguaggio dal 1992 si è assistito alla
lotta contro il “burocratese”: si deve al Ministro Cassese, il primo manuale di stile fina-
lizzato ad aiutare gli amministratori per comunicare in modo più chiaro con i cittadini.
Nel 1997 ne veniva steso un altro, il cosiddetto “Manuale di Stile” mentre nel 2002 si
dava vita ad un ulteriore progetto di semplificazione chiamato “Chiaro!”.
Sempre in tema di semplificazione
5
del rapporto stato-cittadino, nella seconda metà de-
gli anni Novanta sono state promulgate una serie di leggi di riforma conosciute come
“Leggi Bassanini”
6
.Come denominatore comune di queste leggi troviamo la riforma
della Pubblica Amministrazione a partire da un rapporto che mette al centro il cittadino
e le sue esigenze rispetto alle istituzioni. Fra le innovazioni più significative vi è l'af-
fermazione del principio di autocertificazione, simbolo della fiducia nei confronti del
cittadino, lo sviluppo dell'informatizzazione, l'adozione degli strumenti telematici e, in-
fine, la semplificazione di leggi e procedimenti amministrativi e del linguaggio burocra-
tico. L'insieme di queste norme deve essere visto non solo come un tentativo di riforma
organizzativa, ma anche come nuova opportunità offerta allo sviluppo della comunica-
zione istituzionale.
Le leggi Bassanini vanno lette almeno secondo due prospettive: da un lato legittimano e
promuovono l'adozione di nuovi strumenti come le tecnologie informatiche e telemati-
che al fine di facilitare i rapporti del cittadino con l'istituzione, dall'altro affermano e le-
gittimano una nuova cultura della relazione con i cittadini. Gli effetti di queste iniziative
5
Miani fa notare come con l'approvazione di nuove leggi in materia, nel corso degli anni Novanta il
concetto di semplificazione abbia assunto nuovi significati e riguardi: "la semplificazione del linguaggio,
dell'insieme di norme, ma anche dei procedimenti amministrativi". MIANI, M. (2005), Comunicazione
pubblica e nuove tecnologie, Bologna, Il Mulino, p. 22.
6
Dal nome dell'onorevole Franco Bassanini, Ministro della Funzione Pubblica dal 1996.
9
garantiscono tutt'ora una minore spesa da parte della Pubblica Amministrazione, dal
momento che il numero di certificazioni risulta dimezzato con un risparmio di quasi
2.000 miliardi di lire
7
.
Se dunque gli anni „80 avevano affermato il diritto passivo della manifestazione del
pensiero, gli anni „90, con l‟affermazione del diritto riflessivo, ponevano le basi per
un‟istituzionalizzazione delle attività di comunicazione delle P.A.
La cornice strategica di ogni attività di comunicazione della Pubblica Amministrazione
viene tracciata all'inizio del decennio successivo attraverso la Legge 150/2000 sulla,
"Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche ammini-
strazioni” si definivano le aeree di operatività con le rispettive finalità, i pubblici desti-
natari, e le modalità di attuazione. Si formalizzavano inoltre tre strutture per attuare la
comunicazione: l‟URP, l‟ufficio stampa per i rapporti con i media, e il portavoce, come
servizio speciale all‟organo di vertice dell‟ente nei rapporti con i media. Quanto alle fi-
gure professionali, la stessa legge riconosceva l'importanza di personale qualificato per
operare all'interno delle strutture sopra citate, e in particolare apriva la strada al ricono-
scimento dei nuovi percorsi formativi in Scienze della Comunicazione.
Queste due leggi sull‟Amministrazione, approvate all‟inizio ed alla fine dello scorso de-
cennio, sono unite da un ponte ideale: senza la legge sul procedimento (241/90), non sa-
rebbe mai cominciato il cambiamento di prospettiva introdotto dalla disciplina generale
dell‟attività di comunicazione delle P.A. Mentre con la 150/2000 “per la prima volta
nella storia del nostro Paese, l’Amministrazione è costretta a riconoscere che i privati
sono molto di più che semplici amministrati, utenti o assistiti. Sono cittadini ed in quan-
to tali diventano partecipi, a pieno titolo, del processo decisionale pubblico, entrano nel
procedimento e quindi nell’Amministrazione”.
8
.
La legge 150 rappresenta, quindi, sia un punto di arrivo che di partenza. Punto di arrivo
perché disciplinare con legge le attività di informazione e di comunicazione delle Pub-
bliche Amministrazioni significa riconoscere che si è pienamente cittadini solo quando
si è messi nelle condizioni di dialogare realmente con le istituzioni. Nella società
dell‟Informazione, se le P.A. non comunicano (cosa diversa dal semplice informare) i
cittadini vengono ridotti a utenti o clienti. Ma è anche un punto di partenza perché da
7
Questi dati si evincono dalla rilevazione attuata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, relativa al
periodo che va dal 1996 al 1999, quindi negli anni immediatamente precedenti e successivi l'introduzione
delle riforme.
8
http://www.compubblica.it/index.html?area=4.
10
essa bisogna muovere per spostare ancora più avanti i confini della cittadinanza ammi-
nistrativa
Per concludere questo percorso normativo, occorre citare il più recente Decreto Ministe-
riale datato 13 luglio 2011 che si riferisce alla “ Riorganizzazione del Dipartimento per
la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l'innovazione tecnologica” (Pub-
blicato nella Gazz. Uff. del 26 settembre 2011, n. 224) il quale decreta che sia affidato
al Ministro per l'innovazione e le tecnologie il compito di sostenere dei progetti innova-
tivi molto rilevanti e dei piani di azione per lo sviluppo dei sistemi informativi, nonché
di finanziare progetti del Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie con le medesi-
me caratteristiche.
1.2 La Pubblica Amministrazione: cenni storici, definizione e caratteristiche
Per potermi addentrare in maniera più specifica in quello che è l'argomento chia-
ve del mio lavoro, credo sia necessario soffermarmi su uno dei protagonisti principali
della comunicazione pubblica. E' necessario pertanto definire il concetto di P.A., le sue
caratteristiche, la sua organizzazione, i principi costituzionali che oggi la regolano e i
diversi tipi di comunicazione che la contraddistinguono e che contribuiscono a costruir-
ne l' identità, premettendo dei brevi cenni storici che la inquadrino nel nascere e ne deli-
neino il percorso evolutivo.
1.2.1 Cenni storici
In Europa la Pubblica Amministrazione nacque all'inizio dell'Ottocento sotto l'e-
gida napoleonica. Anche dopo la caduta dell'impero, per effetto della sua funzione di
gestione dello Stato, continuò a crescere e a svilupparsi, assumendo un complesso di
nuove funzioni, sotto la spinta dei processi di industrializzazione, urbanizzazione e tra-
sformazione sociale.
Già alla fine dell'Ottocento le sue competenze interessavano vari ambiti come opere
pubbliche, istruzione, cultura e sanità, nonché grandi problemi sociali quali le condizio-
ni di lavoro, gli infortuni, la salute pubblica e la previdenza sociale.
In questa fase lo Stato aveva funzioni essenzialmente „d'ordine‟: i pubblici poteri si li-
mitavano a svolgere le loro funzioni escludendo qualsiasi possibilità di dialogo con gli
„amministrati‟. La scarsa attività di comunicazione dello Stato nei confronti dei cittadini
si sostanziava in forme obbligatorie di informazione come la „Gazzetta Ufficiale‟ e il
11
„Foglio degli annunzi legali‟, vale a dire documenti strettamente giuridici, per cui la
comunicazione era ''unidirezionale'' e si esprimeva in ordini, divieti e relative sanzioni
in caso di trasgressione.
Agli inizi del XX secolo lo Stato iniziò a intervenire direttamente nella gestione dei ser-
vizi, e contestualmente si svilupparono molti progetti anche a livello locale. Allo svi-
luppo dei nuovi servizi, e alla crescita dell'apparato statale, non corrispose tuttavia un'at-
tività di comunicazione nei confronti dei cittadini, che continuarono a rivestire un ruolo
passivo. La situazione non migliorò di certo con il fascismo, quando in Italia assistem-
mo a un uso manipolativo dell'informazione di Stato. I decenni repubblicani videro il
lento sviluppo di una comunicazione di servizio che, soltanto occasionalmente, ebbe i
connotati di un'interazione costante tra poteri pubblici e cittadini. Nonostante la Costitu-
zione Italiana si facesse garante di un rinnovato rapporto fra cittadini e Pubblica Ammi-
nistrazione, "I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione" (art. 98,
comma 1), e nonostante le richieste dal basso di una Pubblica Amministrazione aperta e
trasparente, il pubblico impiego non era in grado di garantire quanto stabilito dalla leg-
ge. Le ragioni di tali incapacità derivavano dall'assenza di una cultura della comunica-
zione rivolta al cittadino e finalizzata alla trasparenza, che ritroveremo in Italia, come
anticipato, solo a partire dagli anni Ottanta.
Oggi la Pubblica Amministrazione dipende, dal Governo che ne orienta gli indirizzi ge-
nerali attraverso i ministeri, ai quali fanno capo branche dell'intero apparato divise per
materie.
Si hanno così le amministrazioni che sovrintendono ai servizi che lo Stato (o l'ente loca-
le) hanno l'obbligo di rendere alla collettività, intesa come relativa a tutti gli individui
che per qualche motivo si trovino sul territorio statale. Tale attività di prestazione di
servizi si svolge all'insegna dei criteri di buon andamento e imparzialità (derivanti dagli
articoli 97 e 98 della Costituzione).
1.2.2 Definizione giuridica di Pubblica Amministrazione
Dal punto di vista del diritto è difficile rinvenire una definizione del concetto di
Pubblica Amministrazione. Difatti la nozione più ampia ed attendibile appare senz‟altro
quella dell‟art. 1 comma 2 D. lgs 165/2001 (sulla privatizzazione del rapporto di lavoro
presso l‟amministrazione). Tale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello Stato
“ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le a-
ziende e le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le provin-
12
ce, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni univer-
sitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per la casa), le ca-
mere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli
enti pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le amministrazioni, le aziende
e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’agenzia per la rappresentanza nazionale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al d.lgs. 300/1999”.
Nell'ordinamento italiano, quindi, la Pubblica amministrazione (P.A.) è un insieme di
enti e soggetti pubblici (comuni, provincia, regione, stato, ministeri, etc.) e talora privati
( organismi di diritto pubblico, concessionari, S.p.A miste) e tutte le altre figure che
svolgono in qualche modo la funzione amministrativa, nell'interesse della collettività e
quindi nell'interesse pubblico, alla luce del principio di sussidiarietà.
Il termine “Amministrazione”, pertanto, non si riferisce ad un concetto giuridico, ma è
relativo a un qualsiasi soggetto, persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo,
che svolge un‟attività rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il sogget-
to si propone di perseguire. Essa può essere intesa in senso oggettivo, se è regolata da
norme giuridiche ed attuata per la soddisfazione di interessi pubblici, oppure in senso
soggettivo, se l‟attività amministrativa è posta in essere dalle persone giuridiche pubbli-
che e dagli organi che hanno competenza nella cura degli interessi dei soggetti pubblici.
Entrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due può esistere a prescindere
dall‟altro.
1.2.3 I principi costituzionali che regolano la P .A.
La Pubblica Amministrazione è regolata dal principio di responsabilità, enuncia-
to dall‟art.28 della nostra Costituzione : “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli
enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e ammini-
strative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si
estende allo Stato e agli enti pubblici”.
E dal principio di legalità, applicabile a qualunque potere pubblico, con cui si prevede
che l‟amministrazione sia assoggettata alla legge.
Secondo il nostro ordinamento giuridico il principio di legalità comprende più conce-
zioni:
13
a) di non contraddittorietà dell‟atto amministrativo rispetto alla legge (preferenze della
legge)
9
.
b) di conformità formale, nel senso che il rapporto tra legge e amministrazione è impo-
stato non solo sul divieto di quest‟ultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere
della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge. Tale principio si ap-
plica ad alcuni atti amministrativi e normativi, quali i regolamenti ministeriali.
c) di conformità sostanziale che fa riferimento alla necessità che l‟amministrazione agi-
sca non solo entro i limiti di legge, ma in conformità della disciplina sostanziale posta
dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalità di esercizio dell‟azione e, dun-
que, penetra all‟interno dell‟esercizio del potere.
L‟attività amministrativa deve riferirsi non solo ai parametri di legalità, ma anche a
quelli di legittimità, che prevedono sia di conformarsi al provvedimento e all‟azione
amministrativa nonché alle norme regolamentari, statutarie ad essa collegate. Tra questi
parametri sono da annoverare anche “regole non scritte”. Occorre infine citare il princi-
pio del giusto procedimento, elaborato dalla Corte Costituzionale, che esprime
l‟esigenza di una distinzione tra il disporre in astratto con legge e il provvedere in con-
creto con atto.
Altri principi sono definiti dall'art.97 Cost.: il principio di buon andamento che è riferito
alla pubblica amministrazione nel suo complesso, non al singolo funzionario o pubblico
dipendente, e le impone di agire nel modo più adeguato e conveniente possibile. Quello
di imparzialità vieta di discriminare la posizione dei soggetti coinvolti, e impone di uti-
lizzare il criterio del pubblico concorso, per l‟accesso ai pubblici uffici con una com-
missione giudicatrice formata prevalentemente da tecnici, al fine di evitare la formazio-
ne di una burocrazia politicizzata.
9
L‟art.4 delle disposizioni preliminari al Codice Civile stabilisce che i regolamenti amministrativi
“non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge” e l‟art. 5 Legge 2248/1865, all.
E, da cui discende l‟obbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e i rego-
lamenti non “conformi” alle leggi.
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
