Metodologie di valutazione di impatto ambientale: l'applicazione nella realtà italiana e le prospettive di utilizzo

PREMESSA 
così nata la Direttiva 337/85 che ha introdotto uno strumento atto a 
garantire che lo sviluppo si svolga in armonia con le esigenze proprie 
dell’ambiente: la Valutazione di Impatto Ambientale. 
La V.I.A. è una procedura basata sull’individuazione, descrizione e, ove 
possibile, quantificazione, degli impatti che la realizzazione di un 
determinato progetto può comportare sull’ambiente circostante. Ogni 
intervento umano, infatti, anche se adeguatamente progettato, provoca 
modificazioni ambientali, talora anche rilevanti. Occorre assicurarsi, fin 
dalle prime fasi degli studi, che tali modifiche permettano all’ecosistema di 
ritornare ad un nuovo equilibrio accettabile senza compromettere la sua 
capacità di autoriproduzione. 
In Italia il recepimento della Direttiva CEE citata non è, purtroppo, ancora 
stata completata. La politica ambientale italiana sta attraversando tuttora 
una fase critica, durante la quale si sta cercando di ultimare il lungo 
processo di definizione ed attribuzione delle responsabilità di governo 
dell’ambiente. 
Il bilancio dell’ultimo decennio presenta elementi positivi che vanno da una 
diffusa consapevolezza dell’importanza della questione ambientale al 
notevole incremento di risorse finanziarie destinate all’ambiente, ma 
restano alcuni nodi critici da risolvere. 
L’Italia ha ancora una condizione di inseguitrice di obiettivi e programmi 
sempre più ambiziosi fissati a livello comunitario, il che le impedisce di 
cogliere pienamente i vantaggi e le opportunità delle sfide ambientali, 
evidenti soprattutto per gli Stati Membri che riescono a svolgere ruoli di 
partecipazione attiva al processo di definizione delle regole comunitarie. 
Le carenze più evidenti sono soprattutto nel campo istituzionale, dove vi è 
PREMESSA 
un accentuato sottodimensionamento di organico, professionalità ed 
infrastrutture dedicate. 
Il lavoro presentato in questa tesi vuole essere un’efficace rappresentazione 
della situazione italiana in materia di Valutazione di Impatto Ambientale 
allo stato attuale. 
Partendo dagli aspetti più generali relativi alla normativa, alle istituzioni ed 
alle metodologie utilizzate si passano in rassegna alcuni casi, ritenuti 
significativi, di applicazione della procedura di V.I.A. nel contesto italiano. 
Di seguito riportiamo brevemente un sunto degli argomenti contenuti nei 
singoli capitoli: 
⇒ Capitolo 1 : viene presentato un quadro dello sviluppo della normativa in 
tema di V.I.A., partendo dalle prime esperienze internazionali, per poi 
passare al contesto comunitario e concludere con la situazione italiana, 
con riferimento anche alle differenze fra le varie Regioni. 
⇒ Capitolo 2 : descrive le istituzioni italiane operanti nel settore 
ambientale, a partire dalla struttura ministeriale, per giungere poi alla 
recente costituzione dell’Agenzia Nazionale per la Protezione 
dell’ambiente e le connesse Agenzie Regionali. 
⇒ Capitolo 3 : riporta le metodologie maggiormente utilizzate per la 
redazione, da parte del proponente, dello studio di impatto ambientale. 
⇒ Capitolo 4 : passa in rassegna alcuni casi di applicazione in Italia delle 
metodologie illustrate nel terzo capitolo, dividendo gli studi in base alla 
tipologia di progetto considerata. 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
 
Capitolo 1 
Il quadro normativo 
 
1.1 INTRODUZIONE 
L’avvento della società industriale ha prodotto un radicale mutamento nel 
sistema di valori ispiratori dell’azione umana. Il profitto ed il progresso 
assurgono un ruolo centrale, senza considerazione alcuna degli effetti 
negativi sull’ambiente apportati da uno sviluppo tecnologico e da una 
produzione industriale in rapida crescita. Non c’è quindi da stupirsi che la 
diffusione dell’inquinamento assuma connotati sempre più pericolosi. 
L’ambiente è messo a dura prova ed i suoi meccanismi autoregolamentativi 
non sono più in grado di rispondere efficacemente alla crescente pressione 
dell’uomo sul suo habitat espressa in termini di maggiore popolazione, 
maggiori consumi e conseguenti maggiori rifiuti. E’ in un clima siffatto che 
si impone la necessità di affrontare le problematiche connesse alla tutela 
dell’ambiente e alla gestione ottimale delle sue risorse con l’introduzione di 
strumenti giuridici e procedimenti idonei a prevenire, per quanto possibile, 
gli impatti dannosi delle attività umane sull’ambiente. Gli studi di impatto 
rispondono proprio a questa esigenza. Soprattutto nei paesi maggiormente 
industrializzati si è andata sviluppando una crescente attenzione sulle 
interazioni esistenti fra l’attuazione di determinate opere e le loro 
conseguenze ambientali. L’opinione pubblica ha cominciato a richiedere, 
sempre più insistentemente, che le autorità prendessero in considerazione le 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
determinanti ambientali durante la fase decisionale. La problematica della 
Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.), finalizzata all’identificazione 
e prevenzione delle conseguenze negative sull’ambiente causata dalla 
realizzazione di opere private e pubbliche, diviene oggetto di studio nel 
panorama internazionale a partire dalla metà degli anni Cinquanta. E’ 
proprio in questi anni che la maggior parte dei  Paesi Occidentali comincia 
esplicitamente ad inserire nei propri programmi politici la tutela preventiva 
dell’ambiente e, come è facile attendersi, il ruolo di leader in questo settore 
viene assunto dagli Stati Uniti d’America che, primi a raggiungere lo stadio 
dello sviluppo post-industriale, sono anche i primi a tentare di porre 
rimedio alle conseguenze negative di un eccessivo progresso mediante 
l’inserimento degli aspetti ambientali nella valutazione dei progetti.  
 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
1.2 LE PRIME POLITICHE AMBIENTALI 
PREVENTIVE 
1.2.1  L’esperienza statunitense 
L’introduzione della Valutazione di Impatto Ambientale negli Stati Uniti 
sul finire degli anni ’60 rappresenta il punto di arrivo, in termini legislativi, 
dell’attenzione che il Governo statunitense aveva riservato alle 
problematiche ambientali in virtù delle battaglie intraprese dalle Non 
Govermental Organization già negli anni precedenti. 
I primi tentativi di superamento della logica tradizionale di valutazione dei 
progetti basata esclusivamente sui fattori economici, tecnici e politici, si 
hanno già prima degli anni ’60 con l’ampliamento dell’Analisi Costi 
Benefici (ACB) anche ad aspetti ambientali, sanitari e sociali. 
Tale analisi si sviluppò negli U.S.A. (ed in parte anche in Gran Bretagna) 
come mezzo per esprimere gli impatti delle opere sotto forma di costi delle 
risorse, valutati in termini monetari. Il bilancio negativo, però, di tale 
analisi relativamente alla realizzazione di grandi progetti quali la diga di 
Assuan ed il terzo aeroporto per Londra spinsero politici e studiosi a 
ricercare una nuova e più valida alternativa all’analisi costi benefici che 
venne individuata, all’inizio degli anni ’60 in un nuovo approccio di 
valutazione denominato Valutazione di Impatto Ambientale.  
Inizialmente essa sembrò dover semplicemente integrare l’ACB, suscitando 
non poche perplessità sia fra gli addetti ai lavori sia fra l’opinione pubblica, 
ma ben presto riuscì a divenire procedura autonoma con il “National 
Environmental Policy Act” (NEPA)  approvato dal Congresso americano 
nel 1969 e divenuto legge il primo gennaio 1970. E’ con tale legge che 
viene introdotta la nuova procedura denominata Environmental Impact 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
Statement (la nostra Valutazione di Impatto Ambientale) che ha lo scopo di 
valutare in via preventiva gli effetti sull’ambiente provocati dalle azioni del 
Governo e delle Agenzie Federali. Il campo di applicazione di tale 
procedura risulta negli Stati Uniti particolarmente  ampio ricomprendendo 
non solo singoli progetti di opere soggette a provvedimenti autorizzatori o 
concessori da parte del Governo Federale, ma anche piani, programmi, 
iniziative di legge oltre che tutti i progetti finanziati o sovvenzionati da 
quest’ultimo. L’articolo 2.02 del NEPA istituisce inoltre il Council 
Environmental Quality (C.E.Q.), un organo di consulenza e coordinamento 
composto da 3 membri nominati dal Presidente degli Stati Uniti con lo 
scopo di assistere quest’ultimo nelle decisioni inerenti l’ambiente. Alle 
dipendenze del C.E.Q. è posto un ufficio permanente formato da 60 
funzionari unitamente a tecnici consulenti ed esperti del settore. 
Il C.E.Q. è un organo con poteri esclusivamente propositivi e consultivi e 
non vincolanti l’azione delle Agenzie Federali. Ad esso sono trasmesse le 
dichiarazioni E.I.S. (Environmental Impact Statement) adottate 
dall’Agenzia di competenza che, una volta emessa l’autorizzazione per la 
realizzazione dell’opera in questione, ne assume la piena responsabilità. 
Tuttavia nel corso degli anni ’70 si sono susseguiti vari provvedimenti 
legislativi che hanno ampliato la sfera d’azione del Consiglio. 
Il decreto presidenziale (Executive order) n. 11.514 del 5 marzo 1970 ha 
investito il C.E.Q. del compito di predisporre istruzioni indicative per le 
Agenzie Federali riguardanti le opere da sottoporre a E.I.S., il contenuto 
della valutazione stessa e gli aspetti ambientali di cui tenere conto. Tali 
istruzioni sono state pubblicate il 20 maggio 1973, ma solo quattro anni più 
tardi un nuovo decreto ha incaricato il C.E.Q. di redigere nuove e più ampie 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
istruzioni volte soprattutto a snellire la procedura e dirimere le 
controversie fra le Agenzie competenti per una medesima valutazione di 
impatto. Il 29 settembre 1978 tali nuove istruzioni sono state pubblicate, 
ma ci sono voluti ben 11 anni per la loro entrata in vigore datata, per 
l’appunto 30 luglio 1989. 
Due sono i punti cardine affermati dal Consiglio: 
1) In caso più Agenzie Federali siano coinvolte nel medesimo 
procedimento è necessario scegliere all’interno di esse una “Lead 
Agency” ovvero un’agenzia responsabile dell’istruttoria e della 
redazione degli studi in cui si concreta la valutazione di impatto. 
2) Le singole agenzie possono decidere sulla opportunità di non procedere 
ad una vera e propria valutazione di impatto ambientale (E.I.S.) optando 
per un semplice studio ambientale (E.A. Environmental Assessment) al 
fine di velocizzare le procedure. Da sottolineare nel sistema americano è 
anche l’ampio spazio destinato alla partecipazione del pubblico. A 
differenza di quanto avviene, come vedremo, nella Comunità Europea, 
dove la consultazione del pubblico avviene nella sola fase preliminare 
dell’iter procedurale (ad eccezione della Francia), negli Usa il 
coinvolgimento del  pubblico è presente anche in una ulteriore fase e 
cioè dopo la redazione di una prima valutazione provvisoria dell’impatto 
del progetto considerato, denominata Draft Eis. Copia del Draft Eis  
delle valutazioni delle varie Agenzie coinvolte (federali, statali e locali) 
sono messe a disposizione del pubblico mediante un sistema 
pubblicitario capillarmente diffuso. A tal fine si fa uso di affissioni in 
luoghi pubblici, di comunicazioni, e persino dei mass media per 
raggiungere i soggetti interessati, i quali possono così intervenire una 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
seconda volta nell’iter procedurale facendo osservazioni o addirittura 
richiedendo udienze o riunioni pubbliche informali. Se una critica può 
essere mossa a questa prima esperienza internazionale di V.I.A. è forse 
quella di non aver ricompreso nel campo applicativo anche le opere 
private o realizzate dai singoli stati che, sfuggendo al controllo degli 
Stati Federali e alle Agenzie EPA (Environmental Protection Agency) 
hanno prodotto negli anni ’70 i maggiori effetti negativi sull’ambiente. 
Certamente l’esperienza statunitense sulla valutazione di impatto 
ambientale ha offerto all’Europa preziose indicazioni e controindicazioni 
che però non sempre sono state sfruttate nel modo più adeguato come 
vedremo meglio piùavanti considerando la Direttiva che regola la materia 
nella Comunità Europea. Ma prima di giungere a ciò è indispensabile 
accennare anche ad un’altra esperienza legislativa antecedente la Direttiva 
del 1985 questa volta svoltasi però nell’ambito del vecchio continente. 
 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
1.2.2 L’esperienza francese 
La Francia può essere considerata, nell’ambito europeo, come un caso a 
se’. La legge francese n. 629 del 10 luglio 1976 sulla protezione della 
natura introduce formalmente in Francia la valutazione di impatto 
ambientale con quasi dieci anni di anticipo rispetto alla Comunità Europea. 
La legge in questione, composta da 29 articoli, riprende, per alcuni settori, 
quasi integralmente, norme già contenute in una legge risalente addirittura 
al 1917. Il Decreto di attuazione del Consiglio di Stato n. 1141 è stato 
emanato in seguito il 12 ottobre 1977 al fine di disciplinare le modalità 
applicative dell’art. 2 della legge 629/76. L’intero complesso normativo è 
entrato in vigore il 1 gennaio 1978. La prima e più importante differenza 
con il sistema normativo statunitense, che ha influito in seguito sulla 
Direttiva emanata dalla Cee, riguarda i criteri scelti per identificare le opere 
da sottoporre a valutazione. Negli Stati Uniti non sono infatti previsti 
elenchi tassativi di opere bensì particolari criteri previsti dalla legge Nepa 
attraverso i quali considerare, caso per caso, l’assoggettabilità o meno di un 
progetto alla procedura di impatto. In Francia, al contrario, la scelta delle 
opere avviene automaticamente sulla base di un criterio oggettivo di 
importo e del confronto con liste riportate nel citato decreto di 
applicazione. Richiedono l’elaborazione di uno studio di impatto 
ambientale le operazioni con costo finanziario superiore ai sei milioni di 
franchi e tutte le categorie di opere incluse nell’allegato III del decreto 77-
1141 (tabella 1.1) qualunque sia il costo dei lavori. Sono poi riportate 
nell’allegato IV opere per le quali è richiesta una semplice notice d’impact 
(comunicazione di impatto) che prevede esclusivamente l’analisi degli 
effetti ambientali corredata da una descrizione delle misure compensatorie.  
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
Tabella 1.1: Progetti di cui agli Allegati III e IV  
 
 
Completa il quadro un ultimo elenco di tipologie di opere escluse dalla 
redazione dello studio di impatto. 
Per quel che concerne la partecipazione del pubblico essa si differenzia a 
seconda della categoria di opere considerata e del processo decisionale in 
cui lo studio si inserisce. 
 Sono ravvisabili schematicamente tre tipologie di opere: 
1) Opere sottoposte a inchiesta pubblica ossia che richiedono una 
dichiarazione di pubblica utilità. La prima fase della procedura in tal caso 
• PROGETTI di cui all’ALLEGATO III   
™ ricomposizione di terreni agricoli; 
™ installazione e modernizzazione di linee elettriche (tensione superiore a 225 Kv); 
™ produzione di energia idraulica (potenza superiore a 500 KW); 
™ apertura miniere; 
™ depositi sotterranei di gas, idrocarburi, prodotti chimici; 
™ impianti inquinanti e nucleari richiedenti un’autorizzazione; 
™ riserve idriche non interrate; 
™ campeggi con più di 200 posti; 
™ cave; 
™ alcuni lavori di dissodamento; 
™ costruzioni e lottizzazioni che interessano un’area maggiore di 3000 mq; 
™ stazioni di depurazione delle acque ad uso civile per più di 10.000 abitanti. 
• PROGETTI di cui all’ALLEGATO IV 
™ progetti di disboscamento; 
™ opere di correzione idraulica e difesa del suolo; 
™ campeggi con meno di 200 posti; 
™ miniere e cave non richiedenti inchiesta pubblica; 
™ installazione e modernizzazione di linee elettriche (tensione inferiore a 500KW); 
™ impianti di produzione di energia idraulica (potenza inferiore a 225 Kv); 
™ stazione di depurazione delle acque ad uso civile per meno di 10.000 abitanti; 
™ lavori sul demanio pubblico fluviale o marittimo ed impianti di risalita per sport invernali 
entrambi con investimenti inferiori a sei milioni di franchi; 
™ progetti di recupero dei suoli di zone di montagna o per il controllo di valanghe, 
stabilizzazione delle dune e difesa contro gli incendi. 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
prevede la redazione di uno studio di impatto da parte del proponente, cui 
segue la verifica di tale studio da parte dell’autorità competente, per poi 
giungere all’apertura dell’inchiesta pubblica con relativa pubblicazione 
dello studio e la raccolta di pareri del pubblico. L’inchiesta è disciplinata 
dalla legge n. 63° del 12 luglio 1983 relativa alla “Democratization des 
enquetes pubbliques et a la protection des l’environment” ed è svolta da un 
commissario o da una apposita commissione che informa il pubblico 
dell’apertura della procedura con affissioni o annunci sui giornali. La 
durata minima dell’inchiesta è di 15 giorni, durante i quali gli interessati 
prendono visione degli atti relativi alla procedura ed inviano eventuali 
osservazioni al commissario, il quale deve prenderne atto e redigere un 
rapporto con le proprie conclusioni da inviare al Prefetto o al Consiglio di 
Stato competenti per la dichiarazione di pubblica utilità. Se il giudizio sulla 
pubblica utilità  è positivo la dichiarazione viene pubblicata e si dà avvio ai 
lavori. 
2) Progetti che non richiedono inchiesta pubblica, ma comunque sottoposte 
ad una speciale procedura di pubblicità preventiva. In tal caso il progetto e 
lo studio di impatto sono resi pubblici prima della fase decisionale ed al 
pubblico è consentito esprimere pareri a riguardo. 
3) Opere che non richiedono autorizzazione. Lo studio di impatto non è 
soggetto ad alcuna pubblicità preventiva ed il pubblico ne viene a 
conoscenza solo dopo la decisione finale di esecuzione dei lavori.  
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
Figura 1.2: La procedura francese 
La legge francese sulla V.I.A. ha rappresentato, negli anni successivi alla 
sua emanazione, una guida per la CEE e per i singoli Paesi comunitari, ma, 
pur non negando l’importante ruolo rivestito da questo complesso 
normativo, in esso sono riscontrabili almeno due punti deboli: 
 
Elaborazione dello STUDIO DI IMPATTO da 
parte del proponente 
E’ richiesta una 
 
INCHIESTA    PUBBLICA 
  NON   è  richiesta 
 
  INCHIESTA     PUBBLICA 
Informazione al pubblico 
dell’apertura dell’inchiesta 
Pubblicità dello studio di 
impatto 
Svolgimento dell’inchiesta da parte 
del Commissario 
Pubblicazione dello studio di 
impatto 
Raccolta di pareri dal pubblico 
Parere del Commissario da inviare 
all’autorità competente per la 
dichiarazione di pubblica utilità 
Dichiarazione di pubblica utilità 
Raccolta di pareri dal 
pubblico 
Autorizzazione 
Autorizzazione 
Decisione di esecuzione dei lavori oggetto del progetto 
Pubblicità dello 
studio di impatto 
ESECUZIONE LAVORI 
CAPITOLO 1.       IL QUADRO NORMATIVO 
 
1. Criterio quantitativo per selezionare le opere da sottoporre 
obbligatoriamente a V.I.A. 
Esso ha indubbiamente il vantaggio dell’efficienza in quanto facilita 
l’individuazione delle opere per cui procedere alla valutazione , ma non 
quello dell’efficacia perché, come si può facilmente intuire, la pericolosità 
di un’opera non è direttamente proporzionale al suo costo. Anzi spesso i 
danni maggiori provengono proprio da opere le cui dimensioni non sono 
tali da farle rientrare nella categoria sottoposta a valutazione obbligatoria. 
2. Autore dello studio di impatto 
In Francia (ed anche nella Cee come si constaterà più avanti) lo studio di 
impatto è redatto dal proponente stesso cioè da colui il quale eseguirà 
l’opera oggetto di valutazione. Come è ovvio questo non è garanzia di 
imparzialità dello studio, il quale dovrebbe invece essere svolto da 
un’autorità tecnico-scientifica i cui membri, esperti di problematiche 
ambientalistiche, potrebbero meglio tutelare l’interesse pubblico della 
salvaguardia dell’ambiente. Questo punto della normativa ha dato adito a 
grandi controversie soprattutto con le Associazioni Ambientalistiche che 
non hanno ritenuto idoneo un tale sistema procedurale.