Lo Sportello Unico per le Attività Produttive. La semplificazione del procedimento amministrativo

Preliminare alla trattazione è la spiegazione della scelta operata dal 
candidato di incentrare la sua tesi sullo Sportello Unico delle Attività 
Produttive (c.d. SUAP) e - più in generale - di scegliere come ambito di 
studio il Diritto Pubblico dell’Economia. 
La risposta a quest’ultimo punto è di natura prospettica: il diritto ci è 
presentato come un sistema di blocchi a tenuta stagna, tra cui 
eccezionalmente si allunga qualche “ponte”, rappresentato da norme di 
collegamento e di rinvio tra le varie materie: così abbiamo la sensazione, 
sia per motivi di ordine espositivo, che per la tendenza (rectius 
deformazione) del giurista alla classificazione, che esistano diversi diritti: 
civile, penale, amministrativo e via dicendo. Il Diritto Pubblico 
dell’Economia invece presenta una visuale di insieme, trasversale a tutte le 
branche del diritto, lo sviscera e ne osserva l’essenza prima, 
caratterizzandosi “per il connotato eminentemente pratico e non teorico, per 
la funzionalità e non per l’elaborazione di concetti”( ). Il diritto torna allora 
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ad essere hominum causa constitutum e non solo materia rimessa agli 
studiosi, individuati come gli unici detentori della scienza giuridica, quasi 
come i pontefices romani del periodo monarchico-primo repubblicano. 
L’affermazione di un diritto come scienza è subito smentita dal fatto che, 
non a caso, le prime forme embrionali di diritto furono proprio collegate 
alla nascita della società umana, che per sopravvivere aveva bisogno di 
regole nei rapporti economici ( ): forme embrionali di diritto che prendono 
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 R. CAPUNZO, Argomenti di diritto pubblico dell’economia, 2010 Giuffré, Milano. Ce n’è data 
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anche una definizione: “disciplina giuridica, che studia i mezzi e gli strumenti messi a disposizione 
dal diritto per l’intervento pubblico nell’economia.
 Si pensi all’operato degli agrimensori, funzionari dell’antico Egitto, civiltà che regolarizzò l’uso 
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delle acque attraverso un primordiale “catasto”.
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la forma del Diritto Pubblico dell’Economia e del Diritto Penale 
dell’Economia ( ). 
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Riguardo alla scelta dello SUAP, il lavoro che qui si presenta mira 
all’analisi, comprensione e critica dello strumento, che rappresenta 
l’espressione dell’ammodernamento del settore pubblico: si tratta di un 
istituto già anticipato all’inizio degli anni ’90 dal legislatore, ma 
definitivamente introdotto e normato dal d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, 
adottato sulla base di principi e criteri contenuti nella l. 15 marzo 1997, n. 
59 (art. 4, comma 4, lett. c) e riaffermati nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, 
con la finalità di semplificare i procedimenti di autorizzazione per la: 
- Localizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi. 
- La realizzazione, ristrutturazione, ampliamento e cessazione degli 
impianti produttivi. 
- Per la riattivazione e la riconversione dell’attività produttiva. 
- L’esecuzione di opere interne ai fabbricati ad uso impresa. 
Si presenta come l’emblema dell’intensa attività riformatrice che ha 
interessato la Pubblica Amministrazione italiana (d.lgs.n.112/1998 attuativo 
della l. delega n. 59/1997 suddetti), riforma caratterizzata da una tendenza 
centrifuga - innescata in particolare dall’ingerenza della normativa europea 
- che ha visto il conferimento di funzioni e compiti amministrativi via via 
crescenti per numero ed importanza agli Enti locali, valorizzando, in 
particolare, il ruolo dei Comuni nella gestione territoriale dello sviluppo 
economico. L’attività di riforma ci interessa particolarmente, perché opera 
un’inversione nel rapporto tra P.A. e cittadino, riavvicinando il diritto alla 
sua vocazione prima: la regolamentazione e l’intervento nei rapporti 
  Su tutti, si pensi al miglior esempio di tale disciplina: il Codice di Hammurabi.
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economici. In estrema sintesi lo SUAP è la struttura amministrativa ideata 
per concentrare in un unico procedimento tutti gli atti di assenso riguardanti 
l’avvio di attività d’impresa o gli insediamenti produttivi. La sua funzione è 
di ricondurre ad unità l’eccessiva frammentazione di competenze e 
procedure, in modo da accelerare e semplificare i procedimenti di interesse 
per le imprese.  
Nel primo capitolo si procede all’analisi dei principi ispiratori della riforma 
che ha dato vita allo Sportello Unico, con particolare attenzione ai principi 
di semplificazione e sussidiarietà; si procede, nel secondo capitolo 
all’analisi delle reciproche influenze tra i due principi ed il loro 
coordinamento, concentrando l’attenzione su uno dei problemi che ha 
maggiormente impegnato la dottrina, ossia l’effetto sortito dall’introduzione 
dell’istituto sul riparto di competenze preesistenti. 
Oggetto del terzo capitolo è l’evoluzione normativa della disciplina dello 
SUAP, costituita da fonte primaria e regolamentare, dall’origine – ossia la 
prima previsione dell’istituto avutasi con la rif. Bassanini nel 1997 – fino 
agli ultimi interventi normativi con cui si è avuto il rilancio dell’istituto; la 
seconda parte del capitolo estende lo sguardo oltre il campo della cd. Law 
on books per analizzare riscontri empirici, fallimenti e conquiste concrete 
dello strumento, in particolare si presenta l’analisi della preziosa 
giurisprudenza, della quale ormai è universalmente riconosciuta, anche nei 
paesi di diritto continentale, un’insostituibile funzione “creativa” e non più 
solo meramente applicativa del diritto. 
L’ultimo capitolo si focalizza sulla normativa regolamentare che disciplina 
nel dettaglio i “procedimenti unici” che si svolgono davanti allo SUAP, il 
quale è stato espressamente definito dall’ultima riforma come l’“unico 
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soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che 
abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive”( ). 
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Si trarranno infine le conclusioni di un lavoro considerato dal candidato 
rilevante sotto più punti di vista, sia sotto il profilo dell’utilità ai fini 
consultivi – essendo lo strumento oggetto di recenti interventi modificativi 
– che per una valutazione critica complessiva con cui si spera di partecipare 
all’opera ermeneutica tipica del giurista.  
La ricerca mostra delle peculiarità essendo stata effettuata utilizzando 
diverse fonti di conoscenza e di acquisizione delle informazioni, ponendosi 
come obiettivo la completezza della trattazione di un argomento sì centrale, 
ma insidioso poiché, come in ogni materia di raccordo di diverse discipline, 
chi si addentra nell’analisi dello Sportello Unico rischia di incappare in voli 
pindarici, lasciandosi ammaliare da argomentazioni fuorvianti, 
rappresentate dalle discipline settoriali, in cui se troppo ci si addentra, si 
rischia di naufragare nella confusione concettuale; così, dato l’obiettivo di 
completezza, alla consultazione dei testi, oggi si affianca ed è di grande 
supporto lo strumento telematico, infatti attraverso la rete si possono 
acquisire informazioni di supporto all’attività di ricerca quali sentenze, 
dottrina, statistiche etc., in rapporto complementare e non sostitutivo delle 
altri fonti cui lo studioso tradizionalmente attinge, ossia l’analisi delle 
opinioni della dottrina e della giurisprudenza, nonché l’esperienza 
personale 
 Art. 2 d.P.R. n. 160/2010: “e' individuato il SUAP quale unico  soggetto  pubblico di riferimento 
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territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di  
prestazione  di servizi,  e  quelli   relativi   alle   azioni   di   localizzazione, realizzazione, 
trasformazione,  ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione 
o riattivazione delle suddette attività, ivi compresi quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 
2010, n. 59.”
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1 Principi ispiratori: la semplificazione 
L’aumento di importanza e di numero degli interventi dello Stato 
nell’economia registratosi all’inizio del Novecento ha comportato 
ciclicamente ricadute sull’organizzazione delle strutture amministrative, che 
ebbero a rivelarsi presto insufficienti di fronte alla mole di lavoro che 
andava ad aumentare in maniera esponenziale. 
Un aumento particolarmente rilevante è da attribuirsi all’applicazione delle 
regole democratiche costituzionali, la quale diede luogo alla sostituzione 
del modello organizzativo “a piramide” con quello “a rete”: i pubblici 
poteri vengono organizzati secondo il criterio della dispersione e della 
differenziazione e non più della concentrazione, causando l’effetto ulteriore 
dell’affievolimento lento, ma continuo dell’ingerenza gerarchica. Si diede 
inizio ad una differenziazione degli Enti tale, che portò non pochi 
inconvenienti ai cittadini, che la dottrina del tempo avvertì come 
“fisiologici”( ). Ma tali inconvenienti persero presto il carattere della 
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tollerabilità e della fisiologicità trasformandosi in disfunzione patologica 
degli apparati amministrativi. 
Diverse sono state, nel tempo, le iniziative legislative per far fronte al 
problema, iniziative tutte accomunate dal fatto che hanno avuto come “nord 
magnetico”, principale indirizzo d’azione, la semplificazione.  
In primis, specifichiamo che la semplificazione non gode di autonomia 
concettuale, essendo piuttosto classificabile come un corollario, un modus 
 Così M.S.GIANNINI, per il quale il cittadino “spesso … non sa a quale ufficio deve  rivolgersi, 
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talora l’organo del rapporto è diverso dall’organo di responsabilità civile, talora l’ufficio che ha le 
funzioni esecutive non si collega a quello che ha funzioni deliberative, ecc.”
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attuativo, del principio contenuto nella nostra Carta Costituzionale, previsto 
dall’art. 97 Cost.: 
“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo 
che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità 
dell’amministrazione.” ( ) 
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Tra i tre principi costituzionali che informano la Pubblica Amministrazione, 
legalità, imparzialità e buon andamento, la semplificazione rientra 
nell’alveo di quest’ultimo, nelle sue diverse articolazione rappresentata dai 
principi di efficacia, di efficienza e di economicità. ( ) 
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In particolare il principio di economicità è definito come “l’obbligo posto in 
capo all’amministrazione di fare un uso diligente delle proprie risorse […]  
come suoi corollari non possano non essere individuati proprio nei principi 
di semplicità e celerità … articolati a loro volta nel principio di doverosità 
dell’azione amministrativa (espresso nella consacrazione dell’obbligo di 
conclusione del procedimento attraverso la emanazione di un 
provvedimento espresso) e nel divieto di aggravamento del procedimento 
consacrato all’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo”( ). 
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 Co.1, art. 97 Cost.
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 Il buon andamento e l’imparzialità rappresentano i principi che comunque devono essere 
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perseguiti dall’Amministrazione, nel suo concreto agire. Il primo riguarda l’orientamento 
dell’amministrazione all’interesse pubblico specifico, suo fine primario; il secondo riguarda il 
rispetto di interessi secondari, atteggiandosi più come limite, che come principio positivo. Quanto 
al buon andamento, esso si declina nelle cc.dd. tre “E”, ossia i principi di Efficacia, Efficienza, 
Economicità: “il principio di efficacia esprime la idoneità dell’atto […] a soddisfare l’interesse 
perseguito. Essa si distingue, poi, dall’efficienza, che attiene alle funzionalità delle scelte ove 
analizzate dal profilo dell’organizzazione e viene, quindi, valutata in relazione al rapporto tra 
risorse impiegate e risultati ottenuti.” SCOCA F.G., POLICE A., Diritto Amministrativo, 2011 
Giappicelli, Torino.
 SCOCA F.G., POLICE A., Diritto Amministrativo, 2011, Giappicelli, Torino.
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