Lo scorporo della rete fissa nel diritto delle telecomunicazioni in Italia

presenza  di  una  pluralità   di   operatori   in   competizione   tra   loro.  A   tal   fine   si 
rendeva indispensabile un' apposita regolamentazione di settore, basata su una 
serie  di  misure     “asimmetriche”,  volta   ad   imporre  una   serie  di  obblighi  agli 
operatori ex monopolisti (ad esempio le misure di accesso e di interconnessione) 
indispensabili per permettere la trasformazione di un mercato monopolista in un 
mercato   effettivamente   concorrenziale,   e   quindi   precondizione   all'   operatività 
della “lex mercatoria”. Aver disegnato, però, solo rimedi comportamentali e non 
misure  più   drastiche   nei   confronti   degli   ex   monopolisti,  è   stata   una   risposta 
inadeguata alla  disfunzione da correggere,  perché  non riesce ad evitare che  l' 
operatore verticalmente integrato ricorra abusivamente alle sinergie tra gestione 
integrata di rete e fornitura di servizi.
“...Nei settori recentemente liberalizzati, gli ex monopolisti, abituati per anni alla 
protezione  offerta  dal   regime  della   riserva   legale,   una  volta  che  essa  è   stata 
eliminata,   tendono   a   replicarne   gli   effetti   tramite   comportamenti   escludenti, 
rifiutando   ai   concorrenti   l'   accesso   ad   un'   infrastruttura   essenziale   o 
pregiudicandone   la  permanenza nel  mercato mediante   l'   adozione di   strategie 
predatorie...”(AGCM).
Il problema di fondo di una liberalizzazione   “zoppa”, il dibattito che in questi 
anni   ha   visto   contrapporsi   un   ampio   spettro   di   proposte   sul   destino   dell'   ex 
monopolista (separazione della rete, pareri favorevoli all' acquisto del controllo 
da parte delle banche al fine di tutelare l' italianità, nazionalizzazione della rete, 
etc.) e i continui abusi lamentati dai concorrenti di   Telecom Italia   sono i temi 
che hanno caratterizzato la storia recente di  Telecom, e che meritano un ulteriore 
importante   approfondimento   alla   luce  di   quelli   che   sono   stati   i   cambiamenti 
avvenuti a partire dal  18  giugno  del  2008, data nella quale l' azienda  Telecom 
Italia     ha  presentato  una   serie  di   impegni   all'  AGCOM.  Tali   impegni  hanno 
determinato una separazione funzionale della rete di proprietà  della società  di 
telecomunicazioni, già monopolista, consistente nella creazione di una divisione 
          4
“ad hoc” all' interno della società (Divisione Rete), la cui gestione viene affidata 
ad un organismo indipendente, sotto il controllo sia di organi di controllo interno 
della   società,   anch'essi   indipendenti,   sia  dell'  Autorità   di   regolazione.  Questa 
soluzione adottata in Italia ha avuto, nell' esperienza inglese, già effetti positivi 
sotto il profilo concorrenziale ed è auspicabile che ciò avvenga anche in Italia.  
   
          
          5
L' EVOLUZIONE NORMATIVA NELLE 
TELECOMUNICAZIONI
1.1    Il regime di concessione
 
I servizi che soddisfano esigenze fondamentali della collettività quali i trasporti 
di   linea,   le   telecomunicazioni,   le   radiodiffusioni   circolari,   il   recapito   della 
corrispondenza postale, la somministrazione di energia elettrica e di gas naturale, 
sono tradizionalmente definiti servizi pubblici. La disciplina “di partenza” di tali 
servizi  è   rintracciabile   in  quella  che oggi  possiamo definire    come “vecchia” 
costituzione economica per poi arrivare alle principali trasformazioni nei servizi 
pubblici determinate da un lato, da principi comuni e norme generali, sia a livello 
europeo   sia a livello nazionale, e  dall' altro lato da discipline speciali, spesso di 
fonte comunitaria, relative ai singoli settori, che hanno profondamente modificato 
gli antichi e stabili equilibri della normativa tradizionale1. 
Uno dei  servizi  che si  è  caratterizzato nel  corso  degli  anni  per  una continua 
innovazione   tecnologica   che   ha   generato   non   pochi   problemi   sia   teorici   che 
pratici nei vari settori del diritto, sia a livello nazionale che comunitario, è quello 
delle telecomunicazioni. Il settore delle telecomunicazioni è stato uno dei primi 
1 S. Cassese  “La nuova costituzione economica”   Editotori  Laterza  2007;
          6
comparti   nell'   ambito  dei   servizi   a   rete   ad   essere  destinatario    di   importanti 
interventi   legislativi   e   regolamentari,   su   impulso   comunitario   e   di   matrice 
interna,   volti   a   favorire   due   obiettivi   complementari:   in   primis,   attraverso   il 
processo di liberalizzazione di ispirazione europea, la creazione di un mercato 
aperto   alla   concorrenza.     Il   processo   di   liberalizzazione   dei   servizi   di 
telecomunicazione, ha imposto il  pieno rispetto, in un settore tradizionalmente 
sottratto alle regole di concorrenza, dei principi sanciti  dagli artt.  81 e 82 del 
Trattato istitutivo, i quali stabiliscono rispettivamente che: sono vietati tutti gli 
accordi tra imprese e tutte le pratiche concordate che abbiano per oggetto o per 
effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all' interno del 
mercato comune (art. 81); è vietato lo sfruttamento abusivo da parte di una o più 
imprese di una posizione dominante sul mercato o su una parte sostanziale di 
esso   (art.   82).   In   gran   parte   tutta   la   politica   comunitaria   in   materia   di 
telecomunicazioni si è ispirata al rispetto dei principi generali della concorrenza, 
di cui agli artt. 81 e 82 del Trattato2. 
Il secondo obiettivo è stato lo smantellamento del presidio pubblico nel settore 
delle telecomunicazioni mediante un articolato piano di privatizzazioni promosso 
dal governo, nella prospettiva di rimuovere le storiche inefficienze solitamente 
addebitate al monopolio legale  nazionale. Infatti le privatizzazioni delle imprese 
pubbliche hanno assunto nel nostro ordinamento un carattere strategico e centrale 
sin dal 1990, comportando una vera e propria trasformazione del modello italiano 
di intervento pubblico nell'economia, oltre a contribuire in modo decisivo alla 
riduzione   del   deficit   statale   e   al   rafforzamento   del   sistema   produttivo   e 
finanziario italiano, nonché alla evoluzione e alla crescita dei mercati. 
Parallelamente a questi processi lo Stato ha focalizzato la propria attenzione sui 
compiti   di   indirizzo   e   di   controllo   del   rispetto   delle   regole   del   mercato, 
costituendo apposite Autorità  di regolamentazione. Il  presidio regolamentare è 
2 F. Cardarelli e V. Zeno­Zenovich  “Principi e disciplina delle telecomunicazioni in ambito 
comunitario”  sta  in  “Il diritto delle telecomunicazioni”   Editori  Laterza  1997;
          7
stato affidato principalmente all'  Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni, 
organo appositamente istituito nel 1998, affiancato in determinate circostanze dal 
Ministero delle Comunicazioni. In materia di concorrenza la competenza spetta 
all' AGCM. 
La   concomitanza   di   questi   tre   fattori   (liberalizzazione,   privatizzazione, 
regolamentazione) ha fatto sì che le telecomunicazioni rappresentassero il settore 
che,   rispetto   ad   altre   utilities,   ha   maggiormente   beneficiato   dei   processi   di 
riforma intervenuti negli ultimi anni3. Naturalmente tutte queste trasformazioni 
sono avvenute  gradualmente  nel   tempo modificando quello  che era   il   regime 
tradizionale,   cioè   la   disciplina   normativa   dei   servizi   pubblici   che   si   sarebbe 
consolidata in Italia nel primo trentennio del XX secolo. 
Intorno agli anni '80 di due secoli fa si presenta sulla scena del nostro paese il 
telefono, una nuova tecnologia che avrebbe avuto un rapido impatto sulla società 
del tempo e che avrebbe sollecitato ben presto una presa di posizione dei pubblici 
poteri. I primi sviluppi della telefonia si compiono nel nostro paese in un contesto 
normativo che denota una notevole incertezza della classe politica, tanto che ad 
una regolamentazione per legge della materia si arriverà solo nel 1892, oltre un 
decennio dopo il primo provvedimento del 1881. In ogni caso a partire dal 1881 e 
in seguito, cioè nel periodo compreso tra il 1883 e il 1892, la costruzione e la 
gestione delle linee telefoniche risultarono essenzialmente affidate ai privati. Con 
il Decreto del 1° aprile 1883 n. 1335 veniva confermato un sistema provvisorio in 
attesa di una nuova disposizione di legge basato su un regime di concessioni dove 
l'intervento   statale   diretto   veniva   configurato   solo   come   una   “facoltà”   del 
governo. L' amministrazione statale aveva non solo la facoltà di impiantare essa 
stessa   proprie   linee   telefoniche,   ma   anche   quella   di   accordare   ulteriori 
concessioni   triennali   con   rinnovi   biennali.   Si   affermerà   una   pluralità   di 
concessioni   che   alimenterà   la   competizione  e  dunque   la  qualità   del   servizio, 
3 C. Cambrini e A. Giannoccari  “Le telecomunicazioni nell' era della convergenza tra nuove regole e 
apertura del mercato”   Il  Mulino  2007;
          8
anche se il legislatore in quegli anni mantenne un' atteggiamento ambivalente, 
cioè   disponibile   alle   iniziative   dei   privati   ma   allo   stesso   tempo   geloso   delle 
prerogative pubbliche, in quanto era previsto che  il governo potesse, in qualsiasi 
momento, procedere al riscatto degli impianti. 
I motivi che più incisero nel determinare l' iniziale atteggiamento astensionista 
della   mano   pubblica   nel   settore   delle   telecomunicazioni   furono   soprattutto   l' 
impreparazione dell' amministrazione statale che non era pronta a misurarsi con i 
problemi   tecnologici   e   le   incognite   economiche   che   l'avvio   di   questa   nuova 
industria richiedeva. Infatti, in una sentenza del 1899, il Consiglio di Stato   si 
soffermò  sulle ragioni che avevano suggerito di rinviare   “l'esperimento”   dell' 
esercizio   pubblico   delle   reti   telefoniche   indicando,   come   fattori   del   mancato 
intervento dello Stato, da un lato, le difficoltà che si sarebbero presentate difronte 
ai   continui  perfezionamenti   tecnologici   richiesti   dal   servizio,   e   dall'   altro,   la 
necessità   di   estendere   senza   grandi   profitti,   ma   con   gravi   spese,   il   servizio 
telefonico anche ai piccoli centri. Tuttavia se l' intervento pubblico era ostacolato 
da tali considerazioni di opportunità, da più parti invece quell' intervento veniva 
visto come una conseguenza naturale. Il servizio telefonico venne, in realtà, sin 
dall' inizio considerato come una specificazione del servizio telegrafico, gestito 
dalla mano pubblica in forza di una normativa addirittura preunitaria (legge del 
23 gennaio 1853, n. 1563) che prevedeva un monopolio statale di fatto. Insomma, 
un consistente partito sosteneva che  tale monopolio dovesse senz'  altro essere 
esteso ai   telefoni.  Si  potrebbe sostenere  che  lo svolgimento della  legislazione 
telefonica   in   Italia  segue  una  parabola  che  porta  a   realizzare   il  principio  del 
monopolio statale solo attraverso un persistente avallo alla gestione privata.
 Il 7 aprile del 1892 viene varata una legge che rappresenterà la prima normativa 
di   origine   parlamentare   in   materia.   Tale   normativa   sanciva   nuovamente   un 
regime di concessioni senza stabilirne, ancora una volta, l' unicità, ma offrendo 
una maggiore tutela dell' industria privata sostituendo alla cadenza triennale delle 
          9
concessioni   un   limite   venticinquennale.   Inoltre   si   ribadiva   nuovamente   la 
possibilità del governo di riscattare le linee concesse e di esercitare direttamente 
comunicazioni   telefoniche.   Ma   in   quegli   anni   si   stava   verificando   un   clima 
favorevole all' espansione dell' intervento pubblico e statale interessando anche 
gli   altri   paesi   europei   manifestandosi   con   quei   fenomeni   e   avvenimenti 
significativi   come  la  “municipalizzazione” dei   servizi  pubblici,   regolamentata 
dalla legge del 29 marzo 1903 n. 103, e la statalizzazione delle ferrovie, decisa 
con legge 22 aprile 1905, n. 1374.
Venne dunque anche il momento dei telefoni. Una legge del 15 febbraio 1903, n. 
32 stabilì  nuovi stanziamenti  per  la  ricostruzione delle linee telefoniche.  Essa 
venne seguita da un testo unico (3 maggio 1903 n. 196) nel quale era ribadito l' 
impegno   del   governo   a   completare   la   rete   nazionale   entro   il   1907. 
Successivamente con la legge 15 luglio del 1907, n. 506, si procedette al riscatto 
delle   linee   telefoniche   private   (sia   pur   senza   escludere   l'   eventualità   di 
concessioni) e si delineò l' ordinamento dell' Azienda dei telefoni dello Stato. A 
questi ultimi provvedimenti possiamo attribuire dunque la qualifica di “riforma”, 
di   intervento di  statalizzazione,  che procede a riorganizzare  su nuove basi  un 
settore così significativo sotto il profilo economico e sociale come quello delle 
telecomunicazioni5. 
Alla fine degli  anni  '30 quindi si dispongono una serie di “nazionalizzazioni” 
quali   quella   del   trasporto   ferroviario,   dei   servizi   telefonici,   del   trasporto 
automobilistico   di   linea,   del   trasporto   marittimo   e   di   quello   aereo   di   linea. 
Dunque il regime giuridico dei servizi pubblici è pressoché completo e rimarrà 
immutato per mezzo secolo. L' unica grande riforma attuata dopo l' entrata in 
vigore   della   Costituzione   sarà   la   nazionalizzazione   della   produzione,   del 
trasporto e della distribuzione dell' energia elettrica disposta con legge del 1962. 
Nel 1973, il servizio delle telecomunicazioni viene sottoposto, con decreto del 
4 F. Rugge   “Riforme e istituzioni fra '800 e '900”   Piero Lacaita Editore  2002;
5 F. Chiappetta   “Telecomunicazioni”  sta in  “Enciclopedia del diritto”  Giuffrè Editore 1992; 
          10
Presidente delle Repubblica del 29 marzo 1973, n. 156, a “riserva originaria”, ai 
sensi   dell'   art.   43   della   Costituzione.   Il   testo   dell'   art.   1   precisando: 
“Appartengono in esclusiva allo Stato nei limiti  previsti  dal presente decreto i 
servizi   di   telecomunicazioni”,   contribuisce   ad   affermare   quel   regime   di 
concessione   che   si   era   delineato   precedentemente   all'   entrata   in   vigore   della 
Costituzione, regime che gli economisti definirono di monopolio e i giuristi di 
“riserva originaria”. Il regime tradizionale dei servizi pubblici era caratterizzato 
dalla riserva originaria o esclusiva che produce l' effetto di privare tutti i soggetti 
della legittimazione ad assumere la qualità di imprenditori nel settore “riservato”. 
Il   divieto   di   attività   poteva   essere   superato   soltanto   mediante   concessione 
pubblica.    Il  regime della riserva consolidato, come notato in precedenza, nel 
primo trentennio del  XX secolo, ha trovato una consacrazione nell' art. 43 della 
Costituzione, secondo cui le imprese o le categorie di imprese operanti nei settori 
in   monopolio,   delle   fonti   di   energia   e   dei   servizi   essenziali   possono   essere 
“riservate originariamente” allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori 
e utenti,  con apposito provvedimento legislativo. Componente fondamentale di 
tale regime era la gestione pubblica diretta o indiretta. 
Il sistema del 1973 era fondato sul presupposto di usi relativamente semplici da 
parte degli utenti. L'attenzione era posta sulla rete pubblica e sull' unico servizio 
da essa reso. Dopo il 1973, sono mutate le condizioni tecnologiche di uso delle 
telecomunicazioni.  La loro evoluzione ha consentito  di far transitare sulla rete 
pubblica   numerosi   servizi     e   ha   reso   anche   economicamente   conveniente 
moltiplicare le reti. Si sono, quindi, determinate le condizioni di uno straordinario 
sviluppo prima della concorrenza sulla rete e poi della concorrenza tra le reti6.
6 S. Cassese   “La nuova costituzione economica”   Editotori  Laterza  2007;
          11