Le organizzazioni non governative, le organizzazioni internazionali e la cooperazione allo sviluppo

 8
Nuovi protagonisti della cooperazione internazionale allo 
sviluppo vuol dire, inoltre, nuove concezioni di cooperazione e nuove 
modalità di realizzazione dei progetti. Le ONG sono diventate un 
elemento dinamico dello sviluppo.  
Riflettendo sul ruolo internazionale di queste organizzazioni, mi 
sono chiesta quale fosse la ragione della loro crescita di importanza, quali 
siano le caratteristiche proprie delle ONG attive nel campo della 
cooperazione allo sviluppo e quali vantaggi e svantaggi tali 
caratteristiche comportino rispetto agli organismi tradizionalmente 
protagonisti della cooperazione, in particolare rispetto alle grandi 
organizzazioni internazionali. 
Lo scopo della tesi è, dunque, il confronto tra cooperazione allo 
sviluppo intergovernativa e non governativa, ma non solo a livello 
teorico, bensì anche e soprattutto pratico. Per far ciò ho ritenuto 
necessario analizzare le modalità tanto istituzionali quanto operative di 
collaborazione tra i due tipi di organizzazioni ed attraverso queste 
rilevare le ragioni di questo partenariato sempre più frequente. 
Per cominciare ho ritenuto opportuno tentare di fornire una 
definizione giuridica di “organizzazione non governativa”, sottolineando 
in particolare le differenze rispetto alle organizzazioni intergovernative, 
con le quali già il nome la pone in contrasto, o quanto meno in confronto. 
Successivamente ho cercato di evincere le caratteristiche proprie 
della cooperazione allo sviluppo non governativa, sia a livello di 
approccio teorico, sia a livello operativo, e, in base a queste, di mettere in 
evidenza tanto i vantaggi quanto gli svantaggi di questo tipo di 
cooperazione. 
Nel terzo capitolo sono passata a descrivere le modalità 
istituzionali di collaborazione tra organizzazioni non governative e 
organizzazioni intergovernative, con particolare riferimento alle Nazioni 
Unite ed all’Unione Europea. Dato l’ambito di interesse di questo studio, 
 9
la ricerca si è focalizzata sulle relazioni con istituzioni attive nel settore 
della cooperazione allo sviluppo, quali l’ECOSOC, l’UNDP, l’UNICEF, 
la FAO e l’OMS all’interno della famiglia delle Nazioni Unite e la 
Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, l’EuropeAid e, in 
senso lato, l’ECHO nell’ambito comunitario. 
L’ultimo capitolo è, invece, dedicato all’analisi della 
collaborazione operativa tra alcune delle organizzazioni intergovernative 
precedentemente prese in considerazione e delle ONG italiane per la 
realizzazione di programmi di cooperazione allo sviluppo nell’Africa 
subsahariana. Nei tre case studies viene descritto il contesto specifico 
dell’intervento e l’approccio strategico dell’organizzazione 
internazionale promotrice e successivamente viene preso in esame un 
particolare progetto realizzato da un’ONG italiana attraverso l’analisi del 
quadro logico e del quadro giuridico dell’intervento stesso. 
La ricerca del materiale non è stata agevole, in quanto il 
fenomeno delle ONG finora è stato analizzato soprattutto da discipline 
quali la sociologia e l’economia, mentre non è stato ancora 
sufficientemente approfondito dal punto di vista giuridico, come 
dimostrato, del resto, dalle incertezze nella ricerca di una definizione che 
tuttora sussistono e dalla mancanza di uno status giuridico riconosciuto 
internazionalmente. 
All’Università, essendo iscritta nel vecchio ordinamento, non ho 
avuto, purtroppo, la possibilità di frequentare corsi dedicati 
specificamente alla tematica dello sviluppo, sebbene ricomprese 
nell’ambito dell’organizzazione internazionale, per cui il lavoro di ricerca 
è stato particolarmente difficile in quanto ho dovuto approfondire alcuni 
concetti di base. 
Ho avuto, però, la possibilità, lo scorso anno, di frequentare un 
semestre in Belgio, nell’ambito del programma Erasmus, presso 
l’Université Libre de Bruxelles, dove era attivato un Master in 
 10
cooperazione allo sviluppo, i cui corsi erano aperti anche agli studenti 
Erasmus non ancora laureati. Quest’opportunità mi ha permesso di 
acquisire i concetti di base che mi mancavano e di avvicinarmi al mondo 
delle ONG, particolarmente attivo a Bruxelles a causa della presenza 
delle istituzioni comunitarie. Il soggiorno in Belgio mi ha, inoltre, 
permesso di raccogliere interessante materiale relativo ai rapporti tra le 
ONG e l’Unione Europea, avendo potuto accedere alle biblioteche della 
Commissione. 
Un’altra opportunità straordinaria per approfondire l’argomento 
da un punto di vista pratico, operativo e per raccogliere materiale 
specifico mi è stata offerta dal tirocinio svolto durante l’estate presso il 
Ministero degli Affari Esteri, nella Direzione Generale per la 
Cooperazione allo Sviluppo, Ufficio Territoriale per l’Africa 
subsahariana. Grazie anche alla disponibilità dei funzionari ed esperti con 
i quali ho avuto la possibilità di lavorare, ho potuto approfondire la 
conoscenza del mondo della cooperazione italiana allo sviluppo, 
acquisendo nuovi concetti e nuove tematiche, ma soprattutto 
apprendendo le modalità operative. Durante il tirocinio sono venuta a 
conoscenza, in particolare, di alcuni programmi di cooperazione per 
l’Africa realizzati attraverso un partenariato triangolare, ossia che vede 
coinvolte la Cooperazione Italiana, una o più organizzazioni 
internazionali e numerose ONG italiane. Ho ritenuto che si trattasse di 
casi esemplari al fine della mia ricerca ed ho cercato di approfondirli il 
più possibile, raccogliendo materiali e documenti ed intervistando gli 
esperti delle ONG coinvolte. Il risultato di questo lavoro sono dunque i 
tre case studies che completano la tesi. 
 11
Capitolo I 
LE ORGANIZZAZIONI NON GOVERNATIVE 
 
1 DEFINIZIONE 
 
Con l’espressione “organizzazioni non governative” si fa 
riferimento ad un insieme fortemente eterogeneo di associazioni, al di là 
del carattere comune “non governativo” che risalta dalla definizione in 
negativo
1
.  
Le ONG si differenziano notevolmente per campo di attività, per 
struttura, per composizione e per funzionamento. Inoltre, da un punto di 
vista giuridico, esse sono soggetti del diritto interno dello Stato in cui 
sono nate e come tali riflettono nel loro status giuridico le peculiarità dei 
singoli ordinamenti nazionali, nel senso che le condizioni giuridiche e le 
procedure di costituzione di una ONG variano da uno Stato all’altro.  
Questa “plasticità” istituzionale, funzionale e territoriale rende 
difficile una definizione positiva sintetica
2
. Per alcuni autori la 
caratteristica principale delle ONG consiste proprio nella loro 
eterogeneità. 
A livello internazionale sono stati compiuti numerosi tentativi di 
elaborare dei testi al fine di riconoscere alle ONG uno status giuridico 
omogeneo, una sorta di statuto di diritto internazionale pubblico
3
, o 
almeno un trattamento uniforme negli ordinamenti interni dei vari Stati 
contraenti, cosa che sarebbe coerente con il carattere materialmente 
transnazionale delle loro attività.  
                                                          
1
 La definizione in negativo di ONG rimanda al concetto di organizzazione 
intergovernativa, rispetto al quale si determina per esclusione.  
2
 M. Bettati, P. Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, Economica, 1986. 
3
 S. Marchisio Le organizzazioni non governative internazionali e la cooperazione allo 
sviluppo, I quaderni di cooperazione, n.8, F.lli Palombi Ed., 1988. 
 12
Vanno ricordati soprattutto i progetti di Convenzione elaborati 
dall’Istituto di Diritto Internazionale
4
, che sono tuttora punti di 
riferimento importanti a livello di dottrina per tentare di definire le ONG, 
ma che non hanno avuto successo.  
Le ONG sono create nel quadro delle legislazioni nazionali; a 
tutt’oggi non esiste una convenzione universale che accordi alle ONG 
internazionali la personalità e la capacità giuridica in tutti i paesi in cui 
esse hanno delle sedi o esercitano le loro attività
5
. 
Solamente a livello europeo si è riusciti a adottare la 
Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica 
delle organizzazioni non governative, approvata dal Consiglio dei 
Ministri del Consiglio d’Europa il 24 aprile 1986 ed entrata in vigore nel 
gennaio 1991. Questa Convenzione stabilisce (art. 2.1) la regola del 
riconoscimento di pieno diritto in tutti gli Stati contraenti della 
personalità e della capacità giuridica ottenute in uno Stato contraente
6
. 
Altri atti di diritto positivo rilevanti per lo status giuridico di tali 
organizzazioni, e quindi utili per darne una definizione, sono gli atti delle 
organizzazioni intergovernative relativi alle ONG, riguardanti il 
riconoscimento dello status consultivo o l’instaurazione di altre forme di 
collaborazione.  
In particolare, si usa far riferimento alla Risoluzione 1296 del 
1968 ed alla successiva Risoluzione 31 del 1996 del Consiglio 
Economico e Sociale delle Nazioni Unite contenenti le “disposizioni 
relative alle consultazioni con le organizzazioni non governative”. 
                                                          
4
 Il primo progetto di Convenzione internazionale sulle associazioni internazionali è 
stato presentato nella sessione di Bruxelles nel 1923. Il secondo progetto è stato 
presentato nella sessione di Bath nel 1950. 
 
5
Y.Beigbeder, Le rôle international des ONG, Bruylant, 1992, p.15. 
6
 Y. Beigbeder, cit.. 
 13
Spesso sono state le stesse ONG a redigere delle “Carte” in cui 
definiscono le caratteristiche in base alle quali un’associazione può 
essere definita Organizzazione Non Governativa
7
.  
In ambito europeo si può ricordare, per esempio, la Carta delle 
ONG di sviluppo, redatta dal Comité de Liaison delle ONG presso 
l’Unione Europea.  
Queste dichiarazioni sono prive di valore giuridico, nondimeno 
possono costituire un utile strumento per giungere alla definizione degli 
enti in questione. 
 
                                                          
7
 Cfr. Cap.II Par. 1.2. 
 14
2 CARATTERISTICHE DELLE ORGANIZZAZIONI NON 
GOVERNATIVE INTERNAZIONALI 
 
Prima di procedere con la definizione occorre fare una 
precisazione. Esistono, infatti, due tipi di organizzazioni non governative: 
le ONG nazionali e le ONG internazionali
8
. Il presente studio intende 
concentrarsi sulle seconde. 
Ai sensi della Convenzione europea, art.1, le condizioni affinché 
“un’associazione, fondazione o altra istituzione privata”
9
 possa essere 
considerata un’organizzazione non governativa sono le seguenti: 
 ξ  Avere scopo non lucrativo d’utilità internazionale; 
 ξ  Essere stata creata con un atto di diritto interno di uno Stato; 
 ξ  Esercitare la propria attività in almeno due Stati. 
 La Risoluzione 1296 del 1968 dell’ECOSOC definisce a sua volta 
l’ONG come “un’organizzazione internazionale che non è stata creata 
attraverso accordi intergovernativi, compresa un’organizzazione che 
accetta dei membri designati dalle autorità governative, a condizione che 
i membri appartenenti a questa categoria non ostacolino la libertà 
d’espressione dell’organizzazione”
10
. La successiva Risoluzione 31 del 
1996 modifica leggermente la definizione, precisando che una ONG non 
deve essere stata istituita da un’entità né intergovernativa, né 
governativa. 
Secondo il progetto di Convenzione dell’Istituto di Diritto 
Internazionale, le organizzazioni non governative sono “gruppi di 
persone o di collettività, liberamente creati dall’iniziativa privata, che 
esercitano, senza spirito di lucro, un’attività internazionale di interesse 
                                                          
8
 J-S. Jamart, Le rôle des organisations non gouvernamentales dans le système des 
Nations Unies, in Actualité du Droit n.1/1999. 
9
 Convenzione Europea n. 124 firmata il 24/04/1986. 
10
 Risoluzione ECOSOC 1296 (XLIV) del 25/06/1968. 
 15
generale, al di fuori di ogni preoccupazione di ordine esclusivamente 
nazionale”
11
. 
Dai documenti sopra considerati si evincono alcuni elementi che 
accomunano e caratterizzano gli enti che stiamo cercando di definire.  
Innanzitutto si tratta di associazioni, dunque di soggetti costituiti 
da più persone (fisiche e/o giuridiche), dotati di personalità giuridica e di 
un apparato istituzionale stabile e permanente. Stabilità e permanenza 
sono elementi necessari del concetto di organizzazione, dato che, senza, 
“verrebbe meno la possibilità di identificare un ente a sé stante, distinto 
dalle persone che ne fanno parte e centro autonomo di imputazione 
giuridica”
12
. Nella Risoluzione dell’ECOSOC si richiede, oltre, appunto, 
alla presenza di una sede permanente e di una struttura burocratica, anche 
che lo statuto sia adottato secondo criteri democratici e che la politica 
dell’organizzazione sia stabilita da un organo rappresentativo nei 
confronti del quale è responsabile un organo esecutivo. Nella struttura 
tipica delle ONG non sono, dunque, presenti elementi gerarchici
13
. In 
genere i poteri direttivi spettano all’organo plenario, il quale determina lo 
statuto e la politica dell’associazione. Ad esso si aggiunge normalmente 
un organo esecutivo permanente, un organo burocratico ed eventuali 
organi ausiliari. Possiamo notare dunque una somiglianza strutturale tra 
le ONG e le organizzazioni intergovernative, ma bisogna precisare che la 
struttura complessa sopra descritta non è un requisito necessario e di fatto 
molte ONG hanno un apparato burocratico molto più limitato. Del resto 
la snellezza burocratica è una delle caratteristiche principali delle ONG 
ed una delle cause dell’efficacia della loro azione.  
                                                          
11
 Istituto di Diritto Internazionale, sessione di Bath, 11 settembre 1950, Progetto di 
Convenzione internazionale sulle associazioni internazionali. 
12
 S. Marchisio, cit., p.25. 
13
 “E’ comunemente ammesso che un’associazione internazionale privata rientra nel 
novero delle ONG solo se non è strutturata gerarchicamente. In questo senso va inteso il 
riferimento delle disposizioni adottate dalle Nazioni Unite allo statuto fondato su 
principi democratici”. S. Marchisio, cit., p.27. 
 16
Bisogna anche notare che le dimensioni delle ONG possono 
variare considerevolmente, in quanto esistono ONG composte da poche 
persone, così come ONG con una membership estremamente vasta, 
nell’ordine di migliaia di individui. 
Il secondo elemento discriminante è che, a differenza delle 
organizzazioni intergovernative, le ONG non sono create con trattati 
internazionali, dunque con atti di diritto internazionale, bensì con atti di 
diritto interno.  
Il loro status giuridico è determinato ai sensi del diritto dello Stato 
in cui sorgono. Esse non sono quindi soggetti di diritto internazionale, 
ma sono solo soggetti di un particolare ordinamento giuridico 
nazionale. Questo comporta che il loro status può variare fortemente da 
Stato a Stato, e di fatto così avviene generalmente, rafforzando ancor più 
la loro varietà e contrastando a livello logico, ma soprattutto a livello 
pratico, con il carattere materialmente internazionale delle attività da esse 
svolte
14
 e dando frequentemente luogo a problemi di diritto 
internazionale privato
15
. 
Ciò peraltro corrisponde alla natura delle ONG, le quali sono 
espressione della capacità di autorganizzazione della società civile, 
manifestazione tra le più effettive di democrazia partecipativa. In quanto 
tali, queste organizzazioni si caratterizzano per il fatto di essere 
indipendenti dai governi e svincolate dal controllo delle autorità 
                                                          
14
 Numerosi autori denunciano una grave contraddizione tra la vocazione internazionale 
delle ONG e lo statuto giuridico nazionale entro cui sono bloccate. Tra gli altri, M. 
Merle, Un imbroglio juridique: le ‘statut’ des ONG entre droit international et les 
droits nationaux, in Transnational Associations, 1996/2. 
15
 “Dalla circostanza che tutte le ONG sono anzitutto delle organizzazioni nazionali, in 
quanto costituite in base al diritto di un determinato Stato, deriva necessariamente la 
conseguenza che i principali problemi sollevati dalla loro vita e dal loro funzionamento 
saranno, nel caso in cui operino nell’ambiente di diversi ordinamenti giuridici nazionali, 
quelli della legge applicabile al vincolo associativo ed agli atti che esse avranno posto in 
essere nell’esplicazione delle loro attività. Si tratta, in breve, di problemi di diritto 
internazionale privato”. S. Marchisio, cit., p.17. 
 17
pubbliche
16
. L’indipendenza e l’autonomia dai governi sono da più parti 
considerate fra le cause principali della loro crescente importanza sulla 
scena internazionale e dell’efficacia delle loro iniziative. Del resto le 
stesse ONG ne sono gelose custodi, ritenendole le discriminanti della 
loro identità e lo strumento per raggiungere in modo più diretto ed 
efficace i loro obiettivi
17
.  
D’altra parte la natura di enti di diritto privato non limita la 
rilevanza delle ONG all’ambito nazionale. Bisogna, infatti, notare come 
spesso le ONG, a dispetto del loro carattere privatistico e nazionale, siano 
nondimeno oggetto di norme internazionali, ma soprattutto come esse 
siano, de facto, sempre più protagoniste della cooperazione 
internazionale a fianco degli Stati e delle organizzazioni internazionali. 
Del resto, cooperazione non governativa, governativa ed intergovernativa 
non si svolgono solo parallelamente, ma tendono sempre più ad 
intrecciarsi ed a confondersi.  
Il carattere internazionale è, dunque, un elemento anch’esso 
fondamentale nella definizione di organizzazione non governativa. 
“Mentre la nazionalità delle ONG è un dato formale, valutabile alla 
stregua del diritto nazionale, la loro ‘internazionalità’ è invece un 
requisito sostanziale”
18
, da valutare con riferimento alla vita effettiva ed 
al funzionamento di fatto dell’organizzazione. Esso riguarda sia la 
struttura dell’associazione, come membership, sia, soprattutto, il suo 
campo di attività ed i suoi scopi, i quali devono avere rilevanza 
                                                          
16
 Le ONG si distinguono, pertanto, sia dalle organizzazioni intergovernative, i cui 
membri sono gli Stati, sia dalle organizzazioni di tipo “misto”, alle quali partecipano 
organismi pubblici e gruppi privati. 
17
 Indipendenza e autonomia non vogliono, però, significare totale separazione dalle 
istituzioni statali e dalle politiche governative: spesso le ONG, infatti, realizzano attività 
congiunte con i governi e ricevono da essi una parte, anche importante, delle loro 
risorse. Tali contributi, in forma di sovvenzione o di cofinanziamento, devono sempre 
essere dichiarati e soprattutto limitati, proprio a garanzia della loro indipendenza. 
18
 S. Marchisio, cit., p.20. 
 18
internazionale
19
. Le Risoluzioni dell’ECOSOC richiedono esplicitamente 
che l’organizzazione sia “rappresentativa” dei gruppi sociali che 
svolgono attività nel suo settore di competenza, esprimendone l’opinione 
a livello internazionale. Tale rappresentatività viene specificata in base 
ad un criterio geografico, come rappresentanza di un numero rilevante di 
paesi (per prassi almeno tre) appartenenti alle diverse regioni del mondo. 
L’internazionalità della membership comporta anche 
l’internazionalità del finanziamento, dato che esso di norma deriva per la 
maggior parte da quote associative, e della struttura, in quanto si richiede 
che gli organi direttivi siano composti senza discriminazioni geografiche 
o nazionali. Sulla base delle citate Risoluzioni e delle altre fonti di diritto 
internazionale analoghe, la dottrina
20
 individua i quattro requisiti di 
internazionalità richiesti: scopo, composizione, campo di attività, 
struttura. Essi devono non solo sussistere, ma anche concorrere insieme. 
Altra caratteristica fondamentale è l’assenza di scopo lucrativo 
nelle attività svolte dalle ONG. Ciò significa non che i loro membri 
debbano essere tutti volontari o che le loro attività non debbano produrre 
alcun profitto, bensì che tali attività devono essere volte non a beneficio, 
economico o comunque materiale, dei membri dell’associazione, bensì a 
vantaggio di terzi e che devono avere carattere volontario e gratuito
21
. Se 
un profitto esiste, esso non viene, quindi, ridistribuito tra i membri, bensì 
viene destinato esclusivamente al perseguimento degli scopi statutari, 
consistenti nell’erogazione di servizi a favore di terzi, al fine di 
accrescere le capacità di intervento dell’associazione.  
                                                          
19
 “Il carattere internazionale della composizione delle ONG è richiesto sia per le 
componenti istituzionali (i membri o le sezioni nazionali), sia per le attività, vocazioni o 
finalità. A volte, il doppio requisito costituisce il criterio determinante”. M. Bettati, P. 
Dupuy, cit., p.8. 
20
 S. Marchisio, cit., p.30. 
21
 “Il disinteresse, il volontariato, la gratuità delle motivazioni costituiscono la terza 
fascia di indici che permette di distinguere, in particolare, le ONG dalle imprese 
transnazionali”. M. Bettati, P. Dupuy, cit., p.10. 
 19
Questa caratteristica fa rientrare le ONG nel più vasto insieme del 
cosiddetto “terzo settore”, anche detto settore del No Profit o del 
Volontariato. Tale settore comprende, infatti, le organizzazioni 
caratterizzate da natura giuridica privata, divieto di distribuzione degli 
utili ed erogazione dei servizi a favore dell’intera collettività e non dei 
soli membri. 
Per quanto concerne il finanziamento, le ONG possono ricorrere a 
varie fonti quali donazioni, sovvenzioni, cofinanziamenti, collette, 
vendita di beni e di servizi. Esse sono, dunque, in parte dipendenti dai 
donatori pubblici (Stati e organizzazioni internazionali) e privati, ma 
proprio la diversità delle fonti di finanziamento è condizione 
indispensabile per preservare l’identità propria della ONG e garantirne 
l’indipendenza finanziaria, presupposto per l’indipendenza effettiva. 
Come già evidenziato, è importante, nonché espressamente richiesto 
dalle norme internazionali che le riguardano, che le ONG ricevano solo 
limitati e dichiarati aiuti pubblici.  
I legami tra ONG e poteri pubblici non si limitano del resto al 
finanziamento, bensì si estendono all’ambito propriamente operativo. 
Spesso le ONG lavorano in partenariato con il governo nazionale dello 
Stato in cui hanno la sede o in cui svolgono la propria attività. Tale 
relazione può assumere varie forme giuridiche e può essere più o meno 
formale, ma è un fenomeno sempre più diffuso. Anche fra le ONG e le 
organizzazioni intergovernative ci sono legami intensi. Numerose ONG 
godono di status consultivo presso le organizzazioni internazionali più 
importanti, quali le Nazioni Unite e le loro Agenzie specializzate, il 
Consiglio d’Europa e l’Unione Europea, e collaborano con loro per il 
perseguimento delle proprie finalità e per la realizzazione delle proprie 
attività
22
. 
                                                          
22
 Cfr. Cap.II.