Le consultazioni nelle autorità indipendenti: il caso dell'Aeeg e dell'Agcom

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CAPITOLO 1 
LA CONSULTAZIONE NELL’ANALISI 
DELL’IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE 
 
        1.   L’AIR E I SUOI PROFILI NORMATIVI 
 
Una regolazione chiara, semplice ed efficace rispetto agli obiettivi definiti1 è 
ormai considerata come precondizione necessaria per permettere al sistema 
economico di svilupparsi e competere sia a livello nazionale che internazionale. 
Le leggi, e in generale le norme giuridiche, sono fondamentali per la vita di uno 
Stato democratico. Nel corso del Novecento, l’espansione normativa ha consentito 
ai Governi di ottenere risultati decisivi per la protezione di molteplici valori 
sociali ed economici. Attualmente, però, le tradizionali forme di produzione 
normativa non appaiono adatte a garantire che i crescenti poteri regolatori siano 
utilizzati in maniera efficace dal punto di vista dei costi e coerenti con il 
raggiungimento di quei risultati. L’emergenza riguarda, da un lato, la spropositata 
crescita del numero di leggi e regolamenti vigenti (la c.d. regulatory inflation), 
dall’altro, l’innalzamento dei costi della regolazione (i c.d. regulatory costs) nei 
confronti delle strutture amministrative che dovranno applicarla ma soprattutto 
                                                          
1
 Una legge “scritta bene”, più chiara, più consapevole del suo impatto su cittadini e imprese, che 
scelga l’opzione con minori costi e maggiori benefici, che sia accettata dai destinatari delle norme 
attraverso un appropriato processo di consultazione, reca un beneficio ulteriore – e costi sociali 
minori – rispetto ai benefici che il suo contenuto di merito già prevede. 
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delle imprese, nonché – soprattutto – dei cittadini che dovranno adeguarvisi (i c.d. 
compliance costs) e dall’altro ancora l’incremento dei costi indiretti sull’economia 
causati dalla riduzione della concorrenza o degli investimenti. Occorrono, allora, 
interventi di “miglioramento della regolazione” (c.d. better regulation) che non si 
limitino alla – pur necessaria – riduzione e codificazione dello stock normativo, 
ovvero alla – pur indispensabile – semplificazione giuridico-amministrativa di fasi 
procedimentali; occorre mirare all’elevazione della “qualità della regolazione”, 
con un’analisi più sistematica, anche sotto il profilo economico, dei suoi effetti. 
Un buon sistema regolativo deve basarsi sull’Analisi dell’impatto della 
regolamentazione (Air)2, ossia su una valutazione ex ante dei provvedimenti 
regolativi che possono incidere in maniera molto significativa sulle condizioni di 
vita dei cittadini e sull’attività delle imprese. 
Essa ha il compito di mettere in evidenza i vantaggi e gli svantaggi dei 
provvedimenti regolativi orientando i decisori politici verso l’assunzione di scelte 
efficaci e maggiormente rispondenti alle esigenze dei cittadini. La principale 
funzione dell’Air è di valutare se un dato intervento è veramente indispensabile e 
garantire, mediante l’analisi costi/benefici, la scelta dell’opzione regolativa 
migliore, evitando provvedimenti ingiustificatamente onerosi per i destinatari; in 
tale analisi, le diverse opzioni regolative sono messe a confronto e tra esse viene 
considerata anche l’opzione zero3, vale a dire la scelta di non modificare la 
                                                          
2
 Cfr. A. NATALINI,  in “ Il management della regolazione”, in “L’Italia da semplificare:Le regole 
e le procedure”, Il Mulino, Bologna, 1998,  pp.233 ss.  
3
 Cfr. Lezione di analisi costi-benefici, Strumenti Formez, Napoli, 1987, p. 243. 
9 
 
situazione normativa esistente. Si tratta di “conoscere per deliberare”4, cioè di 
offrire una base empirica per le decisioni. 
L’Air è, quindi, uno strumento di supporto alle decisioni che creano regole e 
consente al legislatore di raggiungere i seguenti vantaggi: 
 ξ Miglioramento della conoscenza degli effetti derivanti dalle proprie 
decisioni; 
 ξ Integrazione tra gli obiettivi di politiche governative o di aree di 
intervento in parziale sovrapposizione, in quanto l’analisi tiene 
conto anche degli effetti negativi della decisione rispetto a quanto 
già regolamentato e delle relative conseguenze ricadenti 
sull’ambito preesistente; 
 ξ Incremento della trasparenza, della consultazione e della 
partecipazione nel processo legislativo; 
 ξ Aumentare la responsabilità del legislatore rispetto alle proprie 
decisioni. 
L’Air consiste, ictu oculi, in un insieme di attività di analisi finalizzate alla 
razionalizzazione dei processi decisionali che le amministrazioni realizzano nel 
corso della formulazione di atti di regolazione5.                                                
Sorta negli anni ’70 negli Stati Uniti in relazione all’esercizio di poteri regolatori6 
da parte delle agenzie indipendenti dell’executive branch e radicatasi negli anni 
’80 nel Regno Unito al fine di limitare la regulation della libera iniziativa dei 
                                                          
4
  Cfr.  DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA,  L’analisi di impatto della regolazione in 
prospettiva comparata, Rubettino. 
5
 Cfr. E. MIDENA, in L’Analisi di impatto della regolazione…cit., p.87 ss. ; E. MORFUNI, in 
L’introduzione dell’Air in Italia, ivi, 2002, pp. 729 ss. 
6
 Cfr. C. F. SABEL, in Beyond Principal- Agent Governance: Experimentalism Organizations, 
Learning and Accountability, 2004, consultabile in www.2law.columbia.edu/sable/papers. 
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cittadini e delle imprese e ingenerare processi virtuosi di accountability7, l’analisi 
di impatto della regolamentazione giunge nell’Europa continentale negli anni 
Novanta8. L’impulso è dato dall’OCSE che nel 1997, in attuazione della 
raccomandazione del Consiglio della medesima Organizzazione per la 
Cooperazione e lo Sviluppo Economico9, predispone un rapporto sulla riforma 
della regolazione intitolato Regulatory Impact Analysis: best practices in OECD10 
countries.                                                                                                                   
In Italia, l’analisi di impatto della regolamentazione, quale strumento di qualità 
della regolazione, è stata introdotta dall’art. 5 della legge n. 50/199911. Tale legge 
ipotizzava un processo di introduzione dell’Air di tipo graduale, basato sulla 
sperimentazione; due successive direttive hanno dato attuazione al contenuto della 
previsione legislativa. La prima direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 
del 27 marzo 2000 ha definito tempi e modi sia per l’analisi tecnico-normativa sia 
per l’analisi di impatto della regolamentazione ed è stata accompagnata da una 
guida della Presidenza del Consiglio che ha costituito lo schema di riferimento per 
la redazione dell’analisi. Per agevolarne la sperimentazione, la direttiva ha 
istituito un help desk di supporto per tutte le amministrazioni e ha incaricato il 
Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), il Nucleo di 
semplificazione per le norme e le procedure della Presidenza del Consiglio dei 
                                                          
7
 Dal 1986 in Gran Bretagna è previsto che i singoli Dipartimemti effettuino il Business cost 
assessment. 
8
 Cfr. Servizio per la qualità degli atti normativi, a cura di Ufficio per la fattibilità amministrativa 
e per l’analisi d’impatto degli atti in itinere, consultabile in www.irer.it 
9
 Raccomandazione del 1995 dal titolo On improving the Quality of Government Regulation. 
10
 Organization for economic cooperation and development 
11
 Il Parlamento, in attuazione dell’art. 20 della L. 59/1997, ha approvato la legge 8 marzo 1999, n. 
50, quale prima legge di semplificazione. Tale legge, oltre a contenere la mera elencazione dei 
procedimenti amministrativi di futura delegificazione, hanno introdotto una serie di novità, fra cui 
l’ammissibilità di regolamenti di delegificazione in materia di sanzioni amministrative e 
l’introduzione dei testi unici come strumenti di razionalizzazione del panorama normativo. 
11 
 
Ministri, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento affari 
economici di seguirne la fase iniziale di rodaggio. La seconda direttiva del 21 
settembre 2001 ha allargato la sperimentazione a tutta l’attività normativa del 
governo e ha cercato di semplificare le modalità di effettuazione dell’analisi, 
aggiungendo un’ulteriore analisi, questa volta successiva, la VIR (Verifica di 
impatto della regolamentazione). Con la legge n. 246/200512 viene abbandonata  
questa logica della gradualità: il suo art. 14 affida a regolamenti del Presidente del 
Consiglio dei Ministri l’individuazione dei criteri generali e delle procedure 
nonché dei casi  di esclusione ed effettuazione dell’Air, mentre è demandata a 
direttive, sempre del Presidente del Consiglio, la fissazione dei metodi e dei 
modelli delle valutazioni. Questa legge ha disciplinato in dettaglio l’obbligo per il 
governo di accompagnare i suoi atti con l’analisi del relativo impatto; a 
disciplinare le modalità attuative di tale obbligo è intervenuto il regolamento n. 
170 approvato durante la seduta del Consiglio dei Ministri dell’11 settembre 
200813. 
 
 
 
 
                                                          
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 Cfr. Art. 20 L. 59/1997 come modificato dalla L. 246/2005. 
13
 Il Regolamento mira ad introdurre una versione semplificata dell’Air e a definire alcune regole 
in grado di assicurare un’omogeneità metodologica e formale e, quindi, una migliore qualità delle 
analisi prodotte. Il Regolamento risponde altresì all’esigenza di veder partecipare i soggetti 
pubblici e privati coinvolti nell’iniziativa regolatoria ed i potenziali destinatari della normativa in 
fieri; al riguardo, esso ha inserito lo strumento di notice and comment, di matrice statunitense ed 
anglosassone. La consultazione introdotta da questo Regolamento fa assurgere l’acquisizione di 
informazioni a strumento di trasparenza e momento qualificante l’analisi di impatto della 
regolamentazione. 
12 
 
2. LE PROCEDURE DI ANALISI 
 
 
 
L’Air è uno strumento flessibile: il suo obiettivo, il modo in cui è designata ed il 
suo ruolo nel processo amministrativo, differiscono in ragione del paese e della 
specifica area della regolazione in cui viene adottata.                                             In 
linea generale, l’Air viene avviata nel momento iniziale del percorso regolativo, 
quando la scelta è ancora aperta a una pluralità di opzioni di intervento e si 
svolge in parallelo con esso. Essa si presenta come un documento strutturato che 
è allegato alle proposte regolative che ha analizzato oppure viene congiunto alla 
regolazione già esistente per valutarne l’efficacia. Assume rilevanza delineare un 
possibile modello organizzativo e procedurale che tenga presente le seguenti 
domande:  
 ξ Quali sono i criteri per selezionare i casi da sottoporre ad Air14? 
 ξ Quali sono i soggetti destinatari? 
 ξ Come va organizzato il modello procedurale? 
La metodologia dell’Air è caratterizzata da un percorso logico predefinito che 
può essere utilizzato per qualsiasi caso sottoposto a valutazione d’impatto: 
 
                                                          
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 Le valutazioni di impatto devono essere effettuate in modo selettivo, poiché l’Air richiede una 
mobilitazione di risorse che deve apportare adeguati benefici. Quindi, la prima riflessione da 
effettuare riguarda la definizione di criteri di esclusione ed inclusione, che dovranno essere affinati 
progressivamente, ma che servono a circoscrivere l’impiego dell’Air nei casi ritenuti rilevanti.