5
(più o meno reale);
2. la guerra “per” le informazioni, usando vari metodi per ottenere notizie
riguardanti gli effettivi disegni strategici degli antagonisti;
3. la guerra “delle” informazioni, cioè l’utilizzo delle due metodologie
sopraccitate per alterare, manipolare, trasformare uno specifico contesto
informativo.
L’IW, partita come strategia di uso militare, si è estesa alla “società
dell’informazione”, estremizzando la necessità del raggiungimento del massimo
profitto in tutti i campi della vita sociale. L’IW applicata al campo civile, permette a
chi detiene il potere economico di osare ancora di più. Oggi più che mai, la superiorità
informativa sugli altri competitori del mercato, assume i connotati di un’irrinunciabile
necessità strategica, costi quel che costi4.
È proprio in questo clima di “conflitto costante” nel settore dell’informazione e della
comunicazione, che sembrano più che mai necessarie misure cautelative a protezione
della fascia sociale più debole in questo intricato settore, ovvero gli utenti finali del
canale comunicativo, con estrema attenzione per ciò che riguarda la tutela dei minori e
della dignità umana.
L’Italia è da sempre molto attenta alla disciplina e alla tutela del mercato
dell’informazione, basti pensare all’introduzione, con la legge n.416 del 1981, di una
Autorità di Garanzia, avente principalmente il compito di far rispettare la corretta
applicazione della disciplina antitrust, che vede il suo primo manifestarsi fin dai primi
anni ’70. La piena maturazione delle funzioni del Garante avverrà con la legge n. 223
del 1990, allorquando gli sarà affidata la tenuta esclusiva del Registro della Stampa e
il controllo sui processi di concentrazione incrociata stampa-radio televisione, con
autonomi poteri sanzionatori di carattere amministrativo.
Di parallelo allo sviluppo di convergenza tecnologica, l’Italia istituisce l’Autorità di
Garanzia nelle Comunicazioni, con la legge n. 249 del 1997. Tale legge può essere
considerata il primo vero intervento legislativo “di sistema”, concedente ampi poteri
alla nuova Autorità. Suddetta disciplina legislativa prevede un quadro di riferimento a
maglie larghe e flessibili, capace di adeguarsi alle esigenze tecniche e giuridiche di un
settore in mutamento continuo, affidando all’Autorità di Garanzia la facoltà di
orientare i futuri sviluppi del sistema integrato delle comunicazioni (SIC)5.
Il primo capitolo della tesi si occuperà proprio di inquadrare dal punto di vista formale
e giuridico l’organizzazione dell’Autorità Garante nelle Comunicazioni e dell’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato, enucleando i tratti fondamentali delle leggi
che le hanno istituite, le basi giuridiche su cui si fondano e i loro obiettivi.
Analizzeremo la loro strutturazione, individuando la suddivisione degli organi
costituenti le Authority, nonché le funzioni che ogni apparato ha il compito di
eseguire. Per meglio capire i campi di applicazione e le funzioni associate agli
4
www.giovanninacci.net
5
Il DdL Gasparri prevede (art.13) uno sbarramento del 20%, non più legato alla percentuale di autorizzazioni
ma alla massima quota di mercato in termini di fatturato che un singolo operatore può raccogliere nel sistema
integrato delle comunicazioni: un'aggregazione dei mercati televisivo, radiofonico, editoriale, di Internet, di
produzione cinematografica e fonografica e della pubblicità che vuole richiamare le dinamiche di
convergenza e integrazione che sempre più si manifesteranno tra questi segmenti.
6
organismi di controllo, sarà affrontato anche il nuovo regolamento in “Materia di
Procedure Sanzionatorie”, nonché il “Regolamento di Accesso agli Atti”.
Nella parte finale del capitolo sarà toccata anche una funzione delle Authority che
prende sempre più importanza nell’attuale sistema del mercato italiano delle
comunicazioni: la Tutela della Concorrenza e del Mercato. Quest’argomento è
particolarmente delicato, specie in ambito europeo, dove si nota quasi un rinchiudersi
su sé stessi e la rinnegazione di uno dei principi cardine che hanno ispirato la
costituzione dell’Unione Europea: il libero scambio economico6. In questi ultimi mesi
i maggiori paesi dell’Unione sembrano alzare barriere protezionistiche, ampiamente
contrari al suddetto principio, per cui sembra interessante osservare la posizione delle
nostre Authority in materia di informazione e comunicazione.
L’ultimo tratto analizzato è una specifica funzione in merito al controllo dell’attività
pubblicitaria in Italia. È bene ricordare che l’ Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni è tenuta a presentare entro il 30 giugno di ogni anno al Presidente del
Consiglio dei Ministri per la trasmissione al Parlamento, una relazione sull’attività
svolta e sui programmi di lavoro, mentre l’Autorità garante della concorrenza e del
mercato presenta il proprio rendiconto al capo del governo entro il 30 aprile di ogni
anno.
Le relazioni devono contenere dati e rendiconti relativi ai settori di competenza, in
particolare per quanto attiene allo sviluppo tecnologico, alle risorse, alla pluralità delle
opinioni presenti nel sistema informativo, alle partecipazioni incrociare tra radio,
televisione, stampa quotidiana, stampa periodica e altri mezzi di comunicazione a
livello comunitario.
Sembra alquanto interessante presentare una fotografia sul panorama del settore
pubblicitario italiano, che è sempre in fermento e costantemente monitorato in tutti i
suoi possibili campi di applicazione. È presentato uno stralcio del rendiconto 2005
dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni in ambito pubblicitario, di modo che
tale quadro sia uno spunto per l’analisi fatta nel capitolo secondo, che affronta
approfonditamente una funzione particolarmente delicata dell’Autorità: il controllo
sulla pubblicità ingannevole e comparativa illecita.
Questa attività svolge un’opera primaria nei moderni mercati commerciali, perché è il
veicolo più forte e diretto a disposizione di aziende ed enti per far conoscere i proprio
prodotti e le proprie iniziative alla collettività. Ma la concorrenza si spinge spetto oltre
il dovuto, violando i principi fondamentali che regolano gli ordinamenti giuridici
come la liceità, la trasparenza, la non ingannevolezza dei messaggi pubblicitari
veicolati dai media.
Il secondo capitolo della tesi si apre con la spiegazione del concetto di “pubblicità”,
analizzando quelli che sono stati gli sviluppi storici a livello sociale ed economico.
Questo è il passaggio fondamentale per comprendere meglio il perché di un interesse
6
Secondo Adam Smith la libertà di scambio e commercio rientra tra le libertà fondamentali dell’uomo.
L’importanza del libero scambio economico per la vita moderna viene spesso data per scontata, ma basta che
ne vengano minacciati i fondamenti per capirne l’assoluta necessità. Qualora venga a mancare la libertà di
commercio si determina infatti un problema grave in sé, del tutto a prescindere da ogni conseguenza
economica. Passo tratto dal sito: www.caffeeuropa.it
7
sempre crescente per questo settore, basti pensare che gli investimenti netti (stampa,
radio, televisione) in Italia nel 2001 sono stati pari a 6.630 milioni di euro: quasi 17
milioni di euro al giorno, oltre 700.000 euro l’ora.
Cifre che dimostrano come la pubblicità sia un fenomeno molto rilevante in termini
economici. Per controllare un mercato così attivo e vivace è necessaria una
legislazione rigida e flessibile allo stesso tempo. Rigida perché ha l’obbligo di porre i
limiti entro cui gli operatori del sistema delle comunicazioni possono agire, senza
ambiguità e senza la possibilità di aggirare le normative. Flessibile, perché in un
simile contesto c’è la necessità di aggiornare continuamente il panorama legislativo
alla luce delle novità tecniche, economiche e sociali, per cui si rende quanto mai
necessaria una autonomia crescente delle Autorità proposte al controllo e alla
disciplina del settore.
Per meglio comprendere la disciplina che l’Authority applica al sistema pubblicitario,
sarà attuata una attenta ricognizione in quello che è lo scenario legislativo italiano,
osservando l’evoluzione storica della disciplina del settore, integrandola con quelle
che sono le indicazioni e le direttive europee, che non poco stanno influenzando i
comportamenti dei singoli paesi. Particolare attenzione sarà data anche al Codice di
Autodisciplina Pubblicitaria Italiana, che è l’espressione più completa della volontà
del settore di dotarsi di un proprio codice normativo in grado di dirimere le
controversie, ricorrendo il meno possibile alla magistratura ordinaria, rivendicando
quell’autonomia tanto cara agli esponenti del settore delle comunicazioni.
Il focus del discorso sull’analisi normativa pubblicitaria si soffermerà essenzialmente
su due particolari tipologie di messaggio pubblicitario: quello ingannevole e quello
comparativo illecito.
Una delle leve fondamentali della pubblicità è il ricorso alla persuasione, ma ciò cessa
di essere legittima quando si supera tale soglia, sfociando nell’inganno.
Allo stesso modo è permesso alle aziende inserzioniste di comparare i propri prodotti
mettendoli a confronto con quelli dei concorrenti, ma tale operazione non deve
contenere affermazioni infondate e capziose7.
Conseguenza diretta di tale disciplina è un’attenzione sociale costante e crescente nei
confronti dei bambini e degli adolescenti, la categoria più esposta ai pericoli di un uso
distorto e fazioso della pubblicità, in quanto tendenti ad imitare ciò che vedono.
È stato rilevato che già a tre - quattro anni i bambini sanno riconoscere gli spot
pubblicitari televisivi e ne sono molto attratti. Di norma, tuttavia, essi non sono in
grado di capire ciò che la pubblicità significa e propone. È stato valutato che a cinque
anni solo la metà dei bambini comprende che la pubblicità ha finalità persuasive,
mentre la consapevolezza per tutti i bambini arriva intorno agli undici anni. Prima,
molti ritengono che gli spot servano “a far riposare gli attori”, “per fare una pausa”.
Inoltre, la rapidità degli spot si adatta perfettamente ai brevi tempi di attenzione del
bambino, mentre la ripetizione dello stesso messaggio lo rassicura e crea familiarità.
Dal momento che i minori sono particolarmente indifesi, la legge dedica loro una
speciale tutela.
7
Termine che indica un qualcosa che tende a trarre in inganno, insidioso: ragionamento capzioso. Definizione
tratta dal dizionario online “De Mauro-Paravia”.
8
La parte finale del secondo capitolo riporta lo schema-tipo di segnalazione di presunta
ingannevolezza o illiceità di un messaggio pubblicitario, come previsto dal D.P.R. 10
ottobre 1996, n. 6278. La segnalazione deve contenere la qualificazione del
denunciate, gli elementi idonei a identificare il messaggio oggetto della richiesta, gli
elementi di ingannevolezza ritenuti presenti nella pubblicità.
La terza parte della tesi presenta quattro casi di pubblicità ingannevole e comparativa,
così da rendere bene l’idea su ciò che è stato affrontato nel capitolo secondo. Una
delle funzioni preponderanti dell’Authority è proprio dirimere conflitti di pubblicità
ritenuta non conforme alle normative vigenti in materia di ingannevolezza e
comparazione illecita che si moltiplicano con estrema facilità. Senza dubbio tale
funzione ha una importanza, dal punto di vista sociale, rilevante, perché risponde
all’esigenza di presentare agli utenti messaggi pubblicitari che non inducano in errore
e in false aspettative.
Come vedremo, un semplice messaggio che, a prima vista, sembra chiaro e semplice,
può nascondere insidie e distorsioni anche molto negative per le finanze e le
aspettative degli utenti-consumatori, specie quelli più distratti e meno attenti a quelle
postille quasi invisibili presenti nella parte inferiore degli schermi televisivi e sui
giornali.
Vedremo anche degli esempi di pubblicità comparativa illecita, tali che mostrino in
modo distorto le caratteristiche dei concorrenti di quel determinato mercato. Spesso
queste azioni vengono rivolte ai concorrenti che occupano le posizioni di mercato più
prossime agli inserzionisti, con l’obiettivo di screditarli, facendo perdere loro
credibilità, il tutto tradotto in perdita di posizioni di mercato, clienti e milioni di euro a
proprio favore.
8
Concerne il Regolamento recante norme sulle procedure istruttorie dell’ Autorità Garante per la concorrenze
ed il mercato in materia di pubblicità ingannevole
9
CAPITOLO 1: LE AUTORITA’
1.1 ISTITUZIONE DELL’AUTORITA’ GARANTE DELLA
CONCORRENZA E DEL MERCATO
E ORGANIZZAZIONE INTERNA
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nota anche come Autorità Antitrust, è
una “autorità indipendente” istituita dalla legge n. 287 del 10 ottobre 1990 (“Norme per la
tutela della concorrenza e del mercato”). Con il termine autorità indipendente si fa
riferimento a un’amministrazione pubblica che prende le proprie decisioni sulla base della
legge, senza possibilità di ingerenze da parte del Governo9 né di altri organi della
rappresentanza politica.
Essa ha anche competenze in materia di pubblicità ingannevole e di pubblicità comparativa,
così come stabilito dal Titolo III, Capo II del decreto legislativo n. 206 del 6 settembre
2005, e in materia di conflitti di interessi, come stabilito dalla legge 20 luglio 2004, n. 215.
L’Autorità è un organo collegiale, un organo, cioè, formato da più persone, che prendono le
decisioni votando a maggioranza. È composta da un Presidente e da quattro Componenti
nominati, di concerto, dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei
Deputati.
L’adozione di una normativa a tutela della concorrenza avviene in Italia con ritardo rispetto
all’esperienza dei principali paesi industrializzati. L’introduzione dello Sherman Ac10t, la
9
Sotto la denominazione di Governo si comprende il complesso di organi di uno Stato che costituiscono il
Potere Esecutivo. Il Governo di uno Stato comporta la elaborazione di una particolare linea direttiva
(programma di governo) che, tenendo conto delle varie correnti politiche presenti in Parlamento, e che
trovano la loro espressione organizzata nei partiti politici e quindi nei Gruppi Parlamentari, nonché delle
istanze dell'opinione pubblica, cerca di risolvere i problemi generali della Comunità statale. Cosicché come
Governo, nel senso organico, si designa il complesso di autorità destinate a concretare le decisioni politiche, e
Governo, in primo luogo, è il cosiddetto Ministero o Gabinetto di Governo, cioè l'insieme dei Ministri raccolti
intorno ad un programma di azione comune. Al Governo dello Stato partecipano, nei limiti delle loro
competenze, i singoli rami in cui è diviso il parlamento per l'opera di controllo che, direttamente o
indirettamente, esse esplicano sul Gabinetto di Governo. A seconda di come viene scelta la figura di capo del
governo e di quali sono i suoi rapporti con gli altri poteri dello stato, esistono diverse forme di governo:
monarchia, teocrazia, democrazia, dittatura, eccetera. Negli stati moderni basati sulla divisione dei poteri, il
governo detiene il potere esecutivo, mentre gli altri due sono conferiti al Parlamento (Potere legislativo) e alla
magistratura (Potere giudiziario). Oltre a condurre l'ordinaria amministrazione dello stato, il governo propone
al Parlamento disegni di legge, che vengono discussi dal Parlamento e poi votati: se il voto ha esito
favorevole, la legge proposta viene approvata ed entra in vigore dopo un certo lasso di tempo, detto di vacatio
legis. Fonte: www.wikipedia.org
10
Lo “Sherman Act” del 1890 fu la prima legge federale emanata in risposta a quella che appariva essere una
concentrazione del potere economico in grandi gruppi industriali. Alcune attività commerciali in forte
sviluppo, tra le quali in particolare la ferroviaria, petrolifera e del tabacco, avevano deciso di evitare la
reciproca concorrenza unendo le forze e le varie società concorrenti, consolidandole in entità più grandi. Il
c.d. “Standard Oil Trust”, che fu costituito nel 1882, è stato il precursore delle odierne società partecipate (c.d.
“holding company”). Le azioni di nove società petrolifere fino allora in concorrenza tra loro, vennero fatte
confluire e gestire da un fedecommesso (c.d. “trust”) costituito ad hoc. Il consiglio dei fiduciari prendeva le
decisioni per tutte le nove società riunite nel trust, dando così vita ad un monopolio. Lo Sherman Act
10
prima organica legge statunitense riguardante le pratiche restrittive della concorrenza e le
monopolizzazioni, risale al 1890.
Per comprendere le ragioni del peculiare ritardo del nostro paese nel campo della tutela
della concorrenza, è opportuno ricordare che negli anni Cinquanta e Sessanta in Italia
vennero presentate numerose proposte di legge in questa materia. Tali proposte, tuttavia,
non raggiunsero l’approvazione parlamentare. Un primo progetto, presentato nel 1950
dall’allora Ministro dell’Industria Togni, prevedeva un controllo dei consorzi di imprese al
fine di limitare le eventuali attività anticoncorrenziali di questi ultimi. In sede di
discussione emersero problemi destinati a riproporsi nel lungo iter del dibattito sulla tutela
della concorrenza: essi riguardavano, in particolare, la definizione dell’organo da preporre
all’applicazione della normativa e l’opportunità di attuare controlli preventivi oltre che a
posteriori.
L’ accelerazione del processo di integrazione europea avviata con la presentazione del
Libro Bianco della Commissione CEE sul completamento del Mercato Interno nel 1985 e
rafforzata dall’entrata in vigore dell’Atto Unico11 ha prodotto per l’Italia, come per gli altri
Stati membri, un forte impulso a dotarsi di politiche atte a favorire il funzionamento dei
mercati e coerenti con quelle comunitarie.
Nella primavera-estate 1988 vennero portati alla discussione in Senato due disegni di legge
in materia di tutela della concorrenza, cronologicamente preceduti dal disegno di legge
presentato alla Camera dal deputato D’Amato il 5 agosto 1987 (“Normativa antimonopolio
ed a tutela della libera concorrenza”, Atto Camera n. 1365). Il primo dei due disegni del
1988, intitolato “Norme per la tutela del mercato”, fu presentato dal senatore Guido Rossi e
venne fatto proprio dal Gruppo della Sinistra Indipendente (Atto Senato n. 1012). Il
secondo disegno, intitolato “Norme per la tutela della concorrenza e del mercato”, era di
intendeva limitare la concentrazione di potere economico di questi trust. Benché numerosi Stati dell’Unione
avessero già emanato norme per limitare i monopoli all’interno dei propri confini, lo Sherman Act si
prefiggeva lo scopo di disciplinare quanto accadeva in più Stati. Tuttavia, molti dei termini chiave dello
Sherman Act non venivano adeguatamente definiti dal legislatore, la materia ha visto uno notevole sviluppo
giurisprudenziale. Le leggi antitrust sono fatte rispettare con azioni che possono essere sia amministrative, che
civili ed anche penali, dalla Commissione Federale per il Commercio (c.d. “Federal Trade Commission” o
“FTC”), dal Dipartimento della Giustizia (c.d. “Department of Justice” o “DOJ”), e dai Procuratori Generali
dei vari Stati. In ultimo e di particolare rilievo per la sua peculiarità e per i suoi risvolti pratici, anche il
comune cittadino (sia esso persona fisica o giuridica) che ritiene e può provare di aver sostenuto dei danni a
motivo diretto della violazioni delle leggi antitrust, è legittimato attivamente e può dare inizio ad azioni legali
per far rispettare le leggi antitrust nonché per ottenere il risarcimento dei danni oltre a danni punitivi. In questi
casi deve esserci sempre un sottostante interesse pubblico che giustifichi l’intervento privato, che tuttavia,
rendono ancora più efficaci le leggi antitrust.
Fonte: www.partnership-usa.com
11
L'Atto unico europeo è una revisione dei trattati di Roma. Fu sottoscritto all'Aia il 28 febbraio 1986 ma
entrò in vigore solo il 1 luglio 1987. Lo scopo principale di questo trattato è quello di incrementare
l'integrazione fra i paesi della Comunità. L'obiettivo è quindi quello di passare ad un mercato unico europeo in
cui i paesi della Comunità possano far circolare liberamente mano d'opera, merci, servizi e capitali. Con l'Atto
unico europeo si è cercato anche di introdurre nuove regole decisionali degli organi comunitari per evitare che
un solo paese possa bloccare il progresso di tutta la Comunità. Comunità che introduce nuove aree di
espansione: l'ambiente, la coesione, la ricerca e lo sviluppo tecnologico. L'Atto unico europeo delinea, inoltre,
il futuro progetto di Unione economica e monetaria. Getta anche le basi per la costituzione del Tribunale di
primo grado. Fonte: www.wikipedia.org
11
iniziativa governativa e venne presentato dal Ministro dell’Industria Adolfo Battaglia (Atto
Senato n. 1240).
I progetti di legge furono oggetto di un’ampia discussione parlamentare. Tra i molti temi
affrontati, una particolare attenzione venne attribuita ai poteri dell’Autorità garante della
concorrenza e del mercato nei confronti di altre istituzioni e alla attribuzione dei poteri di
deroga al divieto di operazioni di concentrazione. Fermi restando i poteri delle altre autorità
di vigilanza settoriali (Banca d’Italia e Garante per l’editoria) di adottare i provvedimenti di
loro competenza previo parere dell’Autorità, vennero sostanzialmente ridotte le possibilità
per la Banca d’Italia di concedere deroghe al divieto di intese anticoncorrenziali. Nel testo
definitivo della legge (articolo 20, comma 5) rimase soltanto la possibilità che la Banca
d’Italia12, d’intesa con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, autorizzi accordi
vietati per esigenze di stabilità del sistema monetario, a condizione che siano rispettati
specifici requisiti.
♦ L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e le sue attribuzioni
Per la repressione della violazione delle norme poste a tutela della concorrenza, la legge n.
287/90 ha istituito, secondo la formula espressa dall’articolo 10, quale organo tecnico,
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Due tratti, veramente importanti, della nuova legge vanno in particolare segnalati. Il primo
è il potere di rappresentanza nell’ambito della Comunità dello Stato italiano che, in tema di
concorrenza, passa dal Governo all’Autorità: è questa una circostanza di enorme rilievo
essendo l’ordinamento fortemente restìo a limitare le attribuzioni di natura internazionale,
spettanti istituzionalmente al Governo. L’altra caratteristica consiste nell’indipendenza,
solennemente proclamata dal secondo comma del predetto articolo 10 ed esattamente
sottolineata dalla Relazione: la composizione dell’organo si rivela in perfetta sintonia con
tale precipuo carattere, essendo i membri dell’Autorità nominati, per un periodo di sette
12
La Banca d'Italia è un istituto di diritto pubblico che esercita funzioni bancarie nel ruolo di banca centrale
della Repubblica italiana. Dal 1998 è parte integrante del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC). La
sede centrale della Banca d'Italia è nel Palazzo Koch a Roma. Ha sedi nelle città di Ancona, Bari, Bologna,
Cagliari, Firenze, Genova, Livorno, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia e succursali in
quasi tutti i capoluoghi di provincia. Il nuovo Governatore della Banca d'Italia è Mario Draghi, nominato alla
fine del 2005 e insediatosi il 16 gennaio; il suo predecessore Antonio Fazio si era dimesso il 19 dicembre
2005. Draghi sarà il primo governatore ad avere un mandato a termine di sei anni, rinnovabile una sola volta.
La Banca d'Italia svolge varie funzioni: 1) concorre a determinare le decisioni di politica monetaria per l'intera
area dell'Euro nel consiglio della Banca Centrale Europea intervenendo anche sul mercato dei cambi; 2) vigila
sull'operato delle banche e degli intermediari non bancari, emanando regolamenti, impartendo istruzioni e
assumendo provvedimenti nei confronti degli intermediari finanziari; inoltre combatte il riciclaggio e l'usura;
3) supervisiona i mercati monetari e finanziari, in particolare sui mercati all'ingrosso dei Titoli di Stato e sugli
scambi di fondi interbancari; 4) attua la sorveglianza sul sistema dei pagamenti (sotto la direzione del Cicr,
Comitato Interministeriale per Credito ed il Risparmio), dall'emissione di assegni ai costi di trasferimento e
distribuzione del denaro, alla gestione delle Stanze di Compensazione; 5) partecipa alle attività dei principali
organismi finanziari internazionali, tra i quali il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e la Banca Mondiale;
6) offre consulenze analitiche e informative sullo stato dell'economia agli organi costituzionali in materia di
politica economica e finanziaria, anche attraverso la Relazione annuale del Governatore tenuta all'assemblea
dei partecipanti al capitale entro il 31 maggio di ogni anno. Dalla Banca d'Italia dipende anche la società
Monte Titoli che gestisce i conferimenti di titoli di Stato. Inoltre, le filiali della Banca Centrale svolgono
funzione di Tesoreria Provinciale del Ministero del Tesoro. Fonte: www.wikipedia.org
12
anni, con determinazione adottata d’intesa dai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica, e, circostanza questa di decisivo rilievo, non potendo questi
essere riconfermati.
In merito alle attribuzioni in materia di pubblicità ingannevole, il decreto legislativo 25
gennaio 1992, n. 74, ha ampliato il ruolo dell’Autorità garante della concorrenza e del
mercato, affidandole incisivi poteri di intervento in materia di repressione degli atti di
pubblicità ingannevole. Recependo la direttiva comunitaria n. 84/450, il legislatore ha,
infatti, previsto che i concorrenti, i consumatori, le loro associazioni e organizzazioni, il
Ministro dell’Industria, nonché ogni altra pubblica amministrazione che ne abbia interesse
in relazione ai propri fini istituzionali, anche a seguito di denuncia del pubblico, possano
chiedere all’Autorità che siano inibiti gli atti di pubblicità ingannevole e che ne siano
eliminati gli effetti. Va, inoltre, aggiunto che la Commissione della CEE ha provveduto a
elaborare una direttiva concernente la pubblicità comparativa, la quale ha posto anche
questo tipo di messaggio pubblicitario sotto il vigile controllo dell’Autorità.
Oltre ai poteri di natura decisoria, di cui l’Autorità è dotata relativamente all’abuso di
posizione dominante, alle intese e alle concentrazioni, la legge n. 287/90, attribuisce
all’Autorità altre funzioni di notevole importanza, le quali non vanno considerate
separatamente, ma debbono essere riguardate in stretta connessione con essi, al fine di
porre nel giusto risalto il reale e unitario carattere dell’Autorità, in quanto fulcro dell’intera
politica della concorrenza. Il primo di essi è previsto dall’articolo 21, il quale stabilisce che
l’Autorità individua i casi di particolare rilevanza, in cui norme di legge o regolamento
ovvero provvedimenti amministrativi generali determinano ingiustificate distorsioni della
concorrenza e del corretto funzionamento del mercato, e li segnala, secondo le rispettive
attribuzioni, al Parlamento, al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Ministri competenti,
agli enti locali e territoriali interessati. L’articolo 22 attribuisce, invece, all’Autorità un
potere di tipo rigorosamente consultivo, in base al quale essa può esprimere parere sulle
iniziative e sui problemi riguardanti la concorrenza, quando lo ritenga opportuno ovvero su
richiesta di amministrazioni o enti pubblici interessati. I pareri indicati da tale norma sono
facoltativi e, ovviamente, non vincolanti (l’Autorità può sempre intervenire, anche
d’ufficio, ove lo ritenga opportuno, per esprimere il suo parere in modo che, teoricamente,
non dovrebbe ipotizzarsi alcun caso che si sottragga alla sua partecipazione).
Un potere di natura analoga a quello contemplato dal suddetto articolo 21 è inoltre previsto
dall’articolo 24, in forza del quale l’Autorità presenta al Presidente del Consiglio un
rapporto circa le azioni da promuovere per adeguare ai principi della concorrenza la
normativa relativa ai settori degli appalti pubblici, delle imprese concessionarie e della
distribuzione commerciale. Anche qui, invero, pur limitatamente ai settori specifici
suddetti, l’attività dell’Autorità si esplica nell’esercizio di un potere di segnalazione, in
virtù del quale è affidato a essa il compito di formulare le proposte dirette a disciplinare
correttamente le materie indicate dalla legge.
♦ Organizzazione Interna
La struttura dell’Autorità prevede tre Direzioni Generali: la Direzione Generale per la
Concorrenza, la Direzione Generale per la Tutela del Consumatore e la Direzione Generale
per le Risorse.
La Direzione Generale per la Concorrenza è articolata nelle seguenti Direzioni
13
settoriali: Direzione Energia; Direzione Comunicazioni; Direzione Credito; Direzione Agro
- Alimentare e Trasporti; Direzione Industria e Servizi.
La Direzione Generale per la Tutela del Consumatore è articolata nelle seguenti Direzioni:
Direzione per la Pubblicità Ingannevole e Comparativa, che ha competenza relativamente
all'applicazione del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, c.d. "Codice del consumo"
e provvede agli adempimenti connessi ai relativi procedimenti istruttori ed ai rapporti con
organismi che esercitano competenze analoghe; Direzione per la valutazione dell'impatto
delle politiche antitrust sui consumatori; Direzione per le pratiche commerciali sleali,
clausole abusive e per i contratti di subfornitura.
La Direzione Generale per le Risorse è articolata nelle seguenti Direzioni: la Direzione del
Personale; la Direzione Amministrazione; la Direzione per i Servizi Tecnologici; la
Direzione Risorse Informative.
Alle Direzioni Generali si affiancano: La Direzione Conflitto di interessi, che svolge tutte le
attività previste dalla legge n. 215/2004 in materia di conflitti di interessi; Il Servizio
Giuridico, che svolge attività di analisi di temi e questioni di carattere giuridico inerenti
all'attività dell'Autorità. Presta consulenza giuridica alle Direzioni e agli Uffici, esprimendo
pareri su specifiche questioni relative a casi e procedimenti; Il Servizio di Segreteria e
Coordinamento, che cura gli adempimenti necessari per le riunioni dell'Autorità, provvede
alla tenuta dei verbali e delle delibere, curandone la conservazione. Svolge altresì attività di
supporto alle funzioni di coordinamento del Segretario Generale e cura l'armonizzazione e
il corretto adempimento delle procedure.
Il Gabinetto dell'Autorità rappresenta all'interno e all'esterno il Presidente. Si articola in
quattro uffici, alle dirette dipendenze del Capo di Gabinetto: Ufficio Programmazione e
controllo, in raccordo funzionale con il Nucleo di valutazione e controllo strategico, con
competenze sulla programmazione e realizzazione degli obiettivi, piani e programmi
dell'Autorità; Ufficio Analisi di impatto della regolazione, che svolge approfondimenti e
analisi di impatto della regolazione nei settori di competenza; Direzione Relazioni esterne,
di cui fa parte l'Ufficio Stampa, che cura i rapporti con le istituzioni; Ufficio Cerimoniale,
che assiste il Presidente e i Componenti nell'attività di rappresentanza ufficiale e segue
l'organizzazione delle manifestazioni esterne dell'Autorità.
Si pone in raccordo funzionale con il Gabinetto la Direzione Studi e Relazioni
Internazionali, che segue l'andamento della situazione concorrenziale in Italia e all'estero e
cura i rapporti correnti con le istituzioni dell'Unione europea, con altri organismi
internazionali.
1.2 FUNZIONI DELL’AUTORITA’ GARANTE DELLA
CONCORRENZA E DEL MERCATO
L’Autorità ha il compito di applicare la legge n. 287 del 1990 vigilando:
a) sulle intese restrittive della concorrenza,
b) sugli abusi di posizione dominante,
c) sulle operazioni di concentrazione che comportano la costituzione o il rafforzamento di
una posizione dominante in modo tale da eliminare o ridurre in misura sostanziale e
14
duratura la concorrenza13.
L’Autorità ha anche il compito di applicare le norme contenute nel Titolo III, Capo II del
decreto legislativo n. 206 del 2005 (Codice del consumo), in materia di pubblicità
ingannevole e di pubblicità comparativa.
È’ attribuito, infine, all’Autorità il compito di vigilare sui conflitti di interessi affinché i
titolari di cariche di governo, nell’esercizio delle loro funzioni, si dedichino esclusivamente
alla cura degli interessi pubblici e si astengano dal porre in essere atti e dal partecipare a
deliberazioni collegiali in situazione di conflitto d’interessi14.
A questi compiti si aggiungono l’attività di segnalazione al Parlamento e al Governo e
l’esercizio dell’attività consultiva. Introducendo una normativa antitrust nazionale il
legislatore ha voluto, tra l’altro, dare attuazione all’articolo 41 della Costituzione, che
riconosce espressamente la libertà di iniziativa economica privata, e adeguare il nostro
ordinamento a quello comunitario.
I principali obiettivi sono:
a) assicurare le condizioni generali per la libertà di impresa, che consentano agli operatori
economici di poter accedere al mercato15 e di competere con pari opportunità;
b) tutelare i consumatori, favorendo il contenimento dei prezzi e il miglioramento della
qualità dei prodotti e lo sviluppo dell’innovazione che derivano dal libero gioco della
concorrenza16.
Per ciò che concerne l’applicazione della normativa sulla pubblicità ingannevole, compito
dell’Autorità è quello di “inibire” la divulgazione dei messaggi pubblicitari giudicati
ingannevoli. La pubblicità ingannevole viene vietata, oltre che per la capacità di indurre in
errore e quindi di causare un danno al consumatore, anche per le distorsioni della
concorrenza che indirettamente è in grado di produrre. L’Autorità ha inoltre il compito di
giudicare le controversie in materia di pubblicità comparativa, verificando se sono
13
L’articolo 11, comma 2, della Legge n. 57/01, modificando l’articolo 9 della Legge n. 192/98, attribuisce
all’Autorità la facoltà di intervenire in materia di abuso di dipendenza economica.
14
Legge 20 luglio 2004, n. 215, articolo 1.
15
In economia, si intende per mercato il luogo (anche in senso non fisico) deputato all'effettuazione degli
scambi economici del sistema economico di riferimento; secondo un'altra definizione più finalistica, il
mercato è l'insieme della domanda e dell'offerta, cioè dei venditori e degli acquirenti. Con l'articolazione degli
studi della disciplina, si sono nel tempo attribuite crescenti attenzioni allo sviluppo di specifiche branche del
mercato, costituenti i mercati specifici per i quali valgano peculiarità funzionali, di andamento e di
organizzazione tali da renderli analizzabili individualmente (ed anche in comparazione con gli altri). Fonte:
www.wikipedia.org
16
La Concorrenza è quella condizione nella quale più imprese competono sul medesimo mercato, inteso come
il luogo d'incontro ipotetico tra domande ed offerta, producendo i medesimi beni o servizi (offerta) che
soddisfano una pluralità di acquirenti (domanda). La concorrenza è tutelata dalle norme antitrust e si realizza
allorché la domanda e l'offerta sono particolarmente elastiche sicché il prezzo dei beni o servizi tende ad
avvicinarsi al costo marginale. In verità esistono diverse tipologie, o gradi, di concorrenza. Per concorrenza
perfetta si intende una condizione ideale del mercato, nella quale la competizione tra le imprese induce una
discesa del prezzo d'acquisto che equivale al costo marginale. Quindi nella concorrenza perfetta si verifica
che: P=Cma (dove P=prezzo e Cma=costo marginale). Il modello di concorrenza perfetta è stato confutato ed
oggi viene considerato puramente utopico, mentre appare concretamente realizzabile una concorrenza
imperfetta (c.d. "reasonable competition"), nella quale cioè il prezzo si abbassa verso il costo marginale, senza
peraltro essere ad esso equivalente. Fonte: www.wikipedia.org
15
soddisfatte le condizioni di liceità della comparazione pubblicitaria.
L’Autorità va ricompresa tra le “Autorità indipendenti”, che svolgono la propria attività e
prendono decisioni in piena autonomia rispetto al potere esecutivo. All’indipendenza
dell’Autorità contribuiscono, tra l’altro, le modalità di nomina e i requisiti del Presidente e
dei Componenti, i quali sono nominati congiuntamente dai Presidenti di Camera e Senato e
non possono essere confermati nella carica alla scadenza dei sette anni. In particolare, il
Presidente viene scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto alte
cariche istituzionali; i quattro Componenti sono scelti tra persone di notoria indipendenza
da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato17, della Corte dei Conti18 o della Corte
di Cassazione19, professori universitari ordinari e personalità di alta e riconosciuta
professionalità provenienti da settori economici.
Esistono diversi momenti in cui l’attività dell’Autorità è resa pubblica. Innanzitutto viene
pubblicato un Bollettino settimanale che riporta le decisioni adottate riguardanti intese,
abusi di posizione dominante, concentrazioni, indagini conoscitive su settori, segnalazioni e
decisioni in materia di pubblicità ingannevole e comparativa20.
17
Il Consiglio di Stato è un organo costituzionale della Repubblica Italiana, previsto dall'articolo 100 della
Costituzione, che lo inserisce tra gli organi ausiliari del Governo. Nonostante questa collocazione all'interno
dell'apparato amministrativo, il Consiglio di Stato ricopre anche funzioni giurisdizionali, in posizione di
terzietà rispetto alla Pubblica amministrazione. Il Consiglio di Stato ha quindi una sorta di doppia natura, una
amministrativa e una giurisdizionale a cui corrispondono, rispettivamente, la funzione di supremo organo di
consulenza giuridico - amministrativa dell'Esecutivo e quella di organo di giurisdizione amministrativa,
preposto alla tutela, quale Giudice d'appello o, in determinati casi, in unico grado, dei diritti e degli interessi
legittimi dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione. La sua sede è Palazzo Spada, a Roma.
Fonte: www.wikipedia.org
18
La Corte dei Conti è un organo costituzionale, previsto dall’articolo 100 della costituzione italiana, che lo
ricomprende tra gli organi ausiliari dello Stato. Anche se sono intervenute modificazioni nella sua
organizzazione e nelle sue funzioni, la Corte dei Conti è un organismo che risale ai primi anni di vita dello
stato italiano; infatti fu istituita il 14 agosto del 1862, perché vigilasse sulle amministrazioni dello Stato. E’ un
organo con funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali. Fonte: www.wikipedia.org
19
La Corte di Cassazione è il vertice della giurisdizione ordinaria, essendo il tribunale di ultima istanza nel
sistema giurisdizionale ordinario (penale e civile) italiano. Attualmente ne è il procuratore generale Mario
Delli Priscoli, nominato il 26 aprile 2006. La Corte si articola in diverse sezioni. Nei casi più importanti o nei
casi per i quali vi siano orientamenti contrastanti delle diverse sezioni, la Cassazione si riunisce in Sezioni
Unite (SS.UU.). Le decisioni assunte dalla Corte di Cassazione in tale composizione sono di un'autorevolezza
tale da somigliare a dei "precedenti vincolanti", concetto altrimenti estraneo all'ordinamento italiano. Di
regola, giudica in seguito ad un gravame successivo ad una pronuncia di una Corte d'Appello, fintantoché il
gravame sia possibile, e cioè finché la questione non sia coperta da giudicato. Non giudica sul fatto, ma sul
diritto: ciò significa che non può occuparsi di riesaminare le prove, ad esempio, ma può solo verificare che la
procedura relativa ai gradi precedenti del giudizio si sia svolta secondo le regole. A differenza che negli
ordinamenti di Common Law, le pronunce della Cassazione (in quanto tribunale di ultima istanza) non sono
vincolanti che per il giudizio cui si riferiscono. Tuttavia esse sono di regola seguite dai giudici dei gradi
inferiori (in particolare le pronunce delle Sezioni Unite). In ciò si esprime la c.d. funzione nomofilattica della
Corte di Cassazione, con la quale si intende il ruolo della Cassazione di armonizzare l'interpretazione
giurisprudenziale delle norme di applicazione ermeneutica più ambigua. La Cassazione riunita in Sezioni
Unite, inoltre, ha il compito di "giudice della giurisdizione": essa deve cioè esprimersi ogni qual volta vi sia
un conflitto di giurisdizione (tra giurisdizione ordinaria e giurisdizioni speciali, come quella amministrativa).
Fonte: www.wikipedia.org
20
Il Bollettino è stampato e distribuito dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A. È possibile
sottoscrivere l’abbonamento annuo al Bollettino effettuando un versamento di 83 euro sul c.c.p. n. 387001,
16
Entro il 30 aprile di ogni anno, inoltre, l’Autorità presenta al Presidente del Consiglio dei
Ministri (che la trasmette al Parlamento) la Relazione annuale sull’attività svolta nell’anno
precedente. Successivamente ha luogo la presentazione al pubblico della Relazione. In
questa occasione il Presidente illustra gli orientamenti seguiti dall’Autorità nelle proprie
decisioni.
Due volte l’anno l’Autorità deve presentare una relazione al Parlamento sullo stato delle
attività di controllo e vigilanza di cui alla legge 215/2004 sui conflitti di interessi.
Attualmente è possibile rivolgersi all’Autorità per acquisire documenti relativi all’attività
conclusa (provvedimenti, rapporti, relazioni annuali, ecc.) nonché informazioni di interesse
generale (normativa rilevante, comunicati stampa, ecc.). Non possono invece essere oggetto
di divulgazione notizie sui procedimenti in corso, nonché quanto altro coperto dal segreto
d’ufficio a norma dell’articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 217/98.
Al fine di tutelare il diritto alla riservatezza21 di coloro che sono oggetto dei provvedimenti
dell’Autorità in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, e di garantire, nello stesso
tempo, la massima trasparenza e conoscenza dell’operato dell’Autorità, i dati identificativi
delle parti diffusi via internet restano individuabili dai motori di ricerca esistenti per la
durata di cinque anni. Trascorso questo periodo, essi sono trasferiti in un’apposita sezione
del sito internet dell’Autorità non accessibile dai motori di ricerca esterni, ma restano
consultabili da chi accede al sito stesso.
1.3 COSA SUCCEDE NEI CASI DI PUBBLICITA’ INGANNEVOLE
E COMPARATIVA ILLECITA?
In questi casi l’Autorità non può intervenire d’ufficio. Occorre una segnalazione esterna per
avviare un’istruttoria per pubblicità ingannevole o per illiceità della comparazione
pubblicitaria. L’iniziativa può essere assunta da concorrenti, da consumatori, dalle loro
associazioni e organizzazioni, dal Ministero delle Attività Produttive e da ogni altra
pubblica amministrazione. La segnalazione deve contenere tutte le informazioni previste
intestato al Poligrafico. Il prezzo dell’abbonamento include i numeri settimanali del Bollettino e le
pubblicazioni supplementari (relazione annuale dell’Autorità, collane Attività di segnalazione e Indagini
conoscitive).
21
Il diritto alla riservatezza consiste nella tutela di situazioni e di vicende personali e familiari dalla curiosità e
dalla conoscenza pubblica. Si tratta di situazioni che solo quegli che le ha vissute può decidere di
pubblicizzare e che ha diritto di difendere da ogni ingerenza, sia pure condotta con mezzi leciti e non
implicante danno all’onore o alla reputazione o al decoro, che non trovi giustificazione nell’interesse pubblico
alla divulgazione. La fonte primaria di tale diritto, ancorché esso sia previsto in altre e più specifiche norme, è
l’art. 2 della Costituzione, e la sua violazione dà luogo a fatto illecito i cui effetti pregiudizievoli sono
risarcibili. La tutela del diritto alla riservatezza può essere richiesta, davanti al giudice sia dalla persona nota
che dalla persona non nota. Tuttavia per la persona nota è più facile che operi la previsione dell’art. 97 della
legge sul diritto d’autore ovvero che la pubblicazione della fotografia possa avvenire anche senza il consenso
dell’interessato ovvero legittimamente, giacché si accompagna ad una esigenza pubblica di informazione,
costituzionalmente tutelata. In caso di violazione del diritto alla riservatezza il pregiudizio, morale o
patrimoniale, che ne consegue deve essere provato secondo le regole ordinarie. La parte che chiede il
risarcimento del danno prodotto da tale illecito deve provare il pregiudizio alla sua sfera patrimoniale e
personale, quale ne sia l’entità e quale che sia la difficoltà di provare tale entità. Fonte. www.legge-e-
giustizia.it
17
dall’art. 2 del regolamento emanato con Decreto del Presidente della Repubblica n.
284/2003.
In materia di pubblicità ingannevole e comparativa, il termine di conclusione di un
procedimento è fissato in 75 giorni dalla data di ricevimento della richiesta, eventualmente
prorogabili di altri 90 giorni22.
Quando l’Autorità riceve la segnalazione di una presunta pubblicità ingannevole, o
comparativa illecita, verifica innanzitutto se la denuncia è completa, regolare e se non è
manifestamente infondata. Se la verifica ha esito negativo, la denuncia viene archiviata,
dandone pronta comunicazione al denunciante. Se invece la segnalazione risponde ai
requisiti richiesti, la Direzione competente comunica l’avvio del procedimento a chi ha
presentato la denuncia e a chi ha diffuso il messaggio pubblicitario, assegnando un termine,
di solito di 15 giorni, entro il quale possono essere presentate memorie da parte dei soggetti
interessati.
L’Autorità può richiedere all’operatore pubblicitario ovvero al proprietario del mezzo che
ha diffuso il messaggio pubblicitario, di esibirne copia. Per acquisire il messaggio,
l’Autorità può anche ricorrere ad ispezioni presso la sede dei soggetti indicati. Nel caso in
cui l’operatore pubblicitario, ove richiesto, non fornisca all’Autorità copia del messaggio
pubblicitario è adesso prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 20.000
euro.
Nel corso del procedimento l’Autorità esamina il messaggio e le memorie eventualmente
ricevute. Nei casi più complessi ascolta le parti, in audizioni appositamente convocate. Se
lo ritiene necessario ai fini della decisione, può disporre perizie, analisi e consulenze di
esperti.
L’Autorità può anche richiedere che sia l’operatore pubblicitario a fornire la prova della
veridicità delle affermazioni contenute nel messaggio da lui diffuso (si tratta della
cosiddetta attribuzione dell’onere della prova). A tale mezzo si ricorre quando la pubblicità
comunica informazioni che l’operatore pubblicitario dovrebbe conoscere. In questo caso, il
silenzio o l’invio di prove insufficienti fa presumere l’inesattezza dei dati contenuti nel
messaggio.
L’istruttoria ha una durata massima di 75 giorni. Nel caso in cui si richiedano perizie,
analisi e consulenze di esperti, informazioni e documenti o in quelli in cui sia stata disposta
l’attribuzione dell’onere della prova all’operatore pubblicitario, il termine è prorogato di
altri novanta giorni. In conclusione, entro un termine massimo di 165 giorni dal
ricevimento di una denuncia regolare e completa l’Autorità si pronuncerà
sull’ingannevolezza del messaggio. Se il messaggio pubblicitario è diffuso attraverso la
stampa periodica o quotidiana, oppure per radio o televisione ovvero altro mezzo di
comunicazione, l’Autorità richiede, prima di pronunciarsi, un parere circa la sua
ingannevolezza all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Tale parere non è
vincolante, nel senso che l’Autorità può motivatamente discostarsene.
♦ Cosa succede dopo una delibera dell’Autorità?
22
Le procedure istruttorie sono fissate nel regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica
11 luglio 2003, n. 284.
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