La riforma crispina dell'ordinamento comunale e provinciale. Gli atti parlamentari

 7
ordinamenti italiani, come il momento di connessione tra due 
cicli storici abbastanza chiaramente identificabili: da un lato 
quello del regime liberale ristretto, dall’altro quello che 
contiene nascita e morte di una “filiazione“ democratica del 
primo.  
Sulla natura del periodo liberale, che si apre appunto con la 
definizione dell’assetto unitario, una ricca letteratura ha 
potuto verificare, discutendo le leggi del 1865, la fecondità 
dell’incontro tra analisi storica ed analisi giuridica degli 
ordinamenti.  
Discorso esattamente opposto può farsi prendendo in esame 
la legislazione amministrativa crispina, in quanto non si potrà 
far sicuro riferimento ad esaurienti interpretazioni del 
periodo. Tuttavia è possibile osservare che esiste un 
parallelismo tra i programmi politico-amministrativi che 
maturano allora e l’importante scelta di una politica 
protezionistica, svolta fondamentale per tutta la successiva 
vicenda della società italiana. Sono entrambe delle scelte che 
nel corso del 1887 sembrano in qualche  modo ratificate dalla 
coalizione legata allo statista siciliano.  
 8
E’ quindi lecito chiedersi se il parallelismo di cui si parla sia 
qualcosa in  più di un semplice parallelismo e confermi, con 
evidenza, il nesso che va stabilito tra “dato strutturale” e 
vicenda politica. 
 
 9
II) L’ASCESA AL POTERE DI CRISPI 
 
 
Negli ambienti politici l’ascesa di Crispi
1
 al potere ebbe il 
significato di dare più solide basi alla maggioranza 
governativa garantendo nel contempo la piena continuità 
degli indirizzi politici.  
Fu un ricostituente così energico da far sembrare che il 
governo avesse acquistato una nuova vita.  
In realtà, la “svolta” crispina altro non fece, che ratificare 
alleanze già mature, sancendo nel nome di una ritrovata 
concordia nazionale, lo scioglimento dei contrasti interni che 
già da tempo minavano la maggioranza depretisiana
2
. 
Tale svolta maturò attraverso una lunga crisi ministeriale che 
si trascinava dal febbraio del 1887. 
Il 4 febbraio 1887, al termine di una accesa discussione sullo 
scontro di Dogali, il ministero De Pretis ottenne la fiducia con 
34 voti di maggioranza. << Trentaquattro voti… >>, si rilevava 
in quei giorni, <<…sono sufficienti per governare un qualsiasi 
                                                 
1
 Levra U., “Età crispina e crisi di fine secolo”, in “Storia d’Italia”, La Nuova Italia, Firenze, 1978 
2
 Carocci G., “Agostino De Pretis e la politica interna dal 1876 al 1887”, Einaudi, Torino,1956 
 10
parlamento europeo >>
3
, ma nell’atmosfera del momento erano 
sintomatici di una certa sfiducia della Camera, che infatti nello 
stesso giorno votava con 317 voti contro 12 sul disegno di 
legge che stanziava cinque milioni per l’invio di rinforzi 
militari. 
 L’8 febbraio il Gabinetto rassegnava le dimissioni, accolte solo 
dieci giorni più tardi, quando già veniva a profilarsi un 
reincarico.  
Dopo le consultazioni si ipotizzò un rimpasto di governo che 
spostasse il Ministero a destra
4
 mantenendo le stesse alleanze; 
sarebbero infatti entrati a farne parte, Saracco, Branca, 
Luzzatti, Bertolè Viale, lasciando fuori pentarchici e 
“dissidenti”, che non vennero nemmeno consultati. 
Ma con un vero coup de theatre, De Pretis rinunciò al 
mandato dopo aver ottenuto il rifiuto ad entrare nel governo 
da parte di Francesco Crispi, invitato a ricoprire il dicastero di 
Grazia e Giustizia. Fu inevitabile che, per risolversi, la crisi 
                                                 
3
 Crispi F., “Carteggi politici”,ordinati da Palamenghi T., Roma, 1912 
4
 Berselli E., “La destra storica dopo l’Unità”, II° volume, in “Italia legale e Italia reale”, Il Mulino, 
Bologna, 1965 
 
 
 11
dovesse passare attraverso il maggior esponente 
dell’opposizione pentarchica e meridionale. 
Dunque in quello scorcio di vissuto politico, Crispi divenne 
l’uomo più corteggiato, sia per rafforzare la traballante 
maggioranza, sia per tentare un Ministero di coalizione. Dopo 
le rinunce del di Robilant, di Biancheri, del di Rudinì
5
, fu 
nuovamente De Pretis a ricevere l’incarico, ma questa volta si 
parlava apertamente di un accordo De Pretis-Crispi
6
. 
Un nuovo colpo di scena si ebbe il 5 marzo: le dimissioni del 
Ministero, accettate con ritardo dal Re, furono respinte e 
quindi, si  dovette tornare alle Camere. 
Quando il 10 marzo De Pretis si ripresentava alla Camera, 
Crispi  fu il vero protagonista. Egli infatti nei colloqui tenutisi 
nei giorni precedenti chiariva di non essere interessato a 
sostenere il governo in una posizione subalterna ed ebbe buon 
gioco nel dichiararsi contrario ad ogni coalizione che 
confondesse una chiara dialettica parlamentare. 
                                                 
5
 Rossi Doria A., “Per una storia del decentramento conservatore: Antonio di Rudinì e le riforme”, 
in “Quaderni storici”, n°18 settembre-dicembre 1971 
6
 Carocci G., “Agostino De Pretis e la politica interna dal 1876 al 1887”, op.cit. 
 
 12
Alla Camera parlò come portavoce di tutte le opposizioni, 
presentando una mozione tesa a condannare il 
comportamento del governo durante la crisi. La mozione 
venne respinta per soli venti voti e, benché il governo non 
desse le dimissioni, la crisi era formalmente  riaperta. 
Crispi  diresse le sue critiche esclusivamente all’aspetto 
formale della conduzione della crisi, facendosi paladino di 
una corretta prassi parlamentare ed evitando accuratamente 
di parlare di programmi di un governo, che tra l’altro 
considerava << fisicamente e moralmente malato…un cadavere 
quatriduano >>
7
. 
In quegli stessi giorni, egli tornava ad incontrarsi con la 
Destra
8
 per delineare i programmi di un governo di 
coalizione.  
L’intesa  si completò: accordi con le potenze centrali, 
rafforzamento dell’esercito, riforma della legge comunale e 
provinciale, nuove imposte e dazio sui cereali. 
                                                 
7
 Crispi F., “Discorsi parlamentari”, pubblicazione per deliberazione della Camera dei 
Deputati, Roma, 1915 
8
 Berselli E., “La destra storica dopo l’Unità”, op.cit. 
  
 13
Benché tali accordi superassero di fatto la vecchia mediazione 
depretisiana, tuttavia fu ancora De Pretis a dirigere le 
operazioni: ricevuta l’autorizzazione dal Consiglio dei 
Ministri  a trattare con i capi più autorevoli delle opposizioni, 
incontrò Crispi discutendo con lui il programma concordato 
con la Destra ed ascoltando le sue  istanze circa  << la posizione 
da dare ai capi della Pentarchia >>
9
. 
 Come annotava Crispi nel suo diario in data 28 marzo << 
S.M. mi riceve nel solito suo gabinetto. Mi ringrazia di aver 
accettato di assumere il potere >>
10
. 
Il 18 aprile alla riapertura della Camera, De Pretis annunciava 
con un  decreto reale di aver accettato le dimissioni di quattro 
ministri e di aver nominato come nuovi ministri Crispi, 
Zanardelli, Saracco e Bertolè Viale. 
Il 29 luglio moriva a Stradella Agostino Depretis.  
Nove giorni dopo Re Umberto giunse a Roma, nominando a 
succedergli il Ministro dell’Interno Francesco Crispi, che 
                                                 
9
 Romanelli R., “Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale”, Il Mulino, Bologna, 
1988 
10
 Carte Francesco Crispi, presso Istituto per la storia italiana del Risorgimento, Ministero 
per i Beni Culturali e Ambientali, Ufficio Centrale per i beni archivistici, in “Guida generale 
degli archivi di Stato italiani”, volume I°, Le Monnier, Roma, 1981 
 14
conservò per sè il dicastero degli Interni e degli Esteri, senza 
mutare la compagine governativa ereditata. 
In pochi mesi, dunque, uno dei pilastri dell’opposizione a De 
Pretis rinunciando allo scontro frontale, veniva assorbito nella 
maggioranza mediante una manovra di tipico stile 
trasformistico. 
Tutto questo gli rimproveravano sia i pentarchi, rimasti 
esclusi dalla coalizione, sia i “dissidenti”, il gruppo di centro 
che si era staccato l’anno prima dalla maggioranza. 
Tale operazione trasformistica
11
, ebbe però un significato assai 
più vasto delle precedenti, anzi per alcuni era la negazione del 
trasformismo. Effettivamente il Gabinetto Crispi godeva di 
una stabilità che era preclusa alle precedenti coalizioni. 
Cosa aveva portato a frantumare le opposizioni? 
Verrebbe da pensare che più delle abili manovre 
extraparlamentari, erano state le scelte maturate in campo 
della politica economica.  
La convergenza delle opposizioni sul nome di Crispi, già 
delineatasi nel corso del 1886, si svolgeva tutta all’interno di 
                                                 
11
 Valeri N., “Storia d’Italia”, volumi III°-IV°, Einaudi, Torino, 1965 
 
 15
una classe dirigente che intendeva solo riorganizzarsi su 
obiettivi più avanzati. 
 La frantumazione delle opposizioni avvenuta nel 1887, 
rappresentava quindi qualcosa di più che una manovra 
trasformistica, rivelando ancora una volta, la sostanziale 
compattezza della classe politica italiana, destinata a ricreare 
periodicamente un “blocco storico” tra differenti ceti 
dominanti delle diverse zone del paese. 
In questo caso, lo scioglimento dell’opposizione pentarchica, 
con la vittoria della sua anima meridionale e la confluenza 
della Destra nel governo
12
, segnavano il rafforzarsi di quel 
blocco formatosi attorno alla politica protezionistica, intesa 
non solo nei suoi contenuti economici, ma anche nelle sue 
vaste implicazioni di ordine sociale che caratterizzeranno, 
negli anni seguenti, la politica crispina. 
Quindi cavalcando l’onda dell’insoddisfazione per la 
contraddittorietà e gli indugi della politica interna 
depretisiana, trovandosi ad ottenere un’ampia fiducia politica, 
si delineava un momento politico per il quale si può parlare di 
                                                 
12
 Berselli E., “La destra storica dopo l’Unità”,op.cit. 
 16
“crispismo”
13
, senza dover alludere a generiche esuberanze 
nazionalistiche, ma potendo far riferimento ad una concezione 
politica basata su di un concreto programma di governo. 
                                                 
13
 Romanelli R., “Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale”, Il Mulino, Bologna, 
1988 
 17
 
 
 
 
 
 
 
 
I° CAPITOLO 
LA RIFORMA DELL’ORDINAMENTO COMUNALE E 
PROVINCIALE. LA RELAZIONE MINISTERIALE 
 
 18
I) BREVI CENNI AI PRECEDENTI STORICI 
 
 
L’analisi dell’evoluzione dell’ordinamento comunale e 
provinciale non può prescindere da un excursus storico, 
seppure sommario, della legislazione su cui nel tempo, si è 
essa stessa imperniata. E deve tener conto di come la dinamica 
normativa, in cui si è evidenziata la successione di diversi 
modelli di amministrazione, abbia tradotto sul piano 
organizzativo-giuridico i mutamenti sociali determinati dai 
passaggi storico-politici. 
Solo in tal modo è dato rilevare come in ogni scansione 
storica, specialmente sotto il profilo della pubblica 
amministrazione, non vi sia mai contrapposizione netta tra 
modelli diversi, in quanto ciascuna fase porta con sé, in modo 
più o meno palese, il substrato delle epoche precedenti senza 
essere del tutto affrancata dall’ingombrante peso dei passati 
ordinamenti
14
.  
                                                 
14
 De Cesare G., “L’ordinamento comunale provinciale in Italia dal 1862 al 1942”, Giuffrè, Milano 
1977 
 19
Così la trasformazione costituzionale verificatasi nel 1848 con 
l’emanazione della "Carta fondamentale del Regno"
15
 rispose 
all’esigenza di armonizzare due logiche funzionali 
tendenzialmente confliggenti quali, da un lato il retaggio di un 
potere esecutivo unitario alle dipendenze quasi esclusive della 
Corona e dall’altro la propensione centralista alla francese.  
Da tale cambiamento e dalle problematiche ideologico-
culturali  che lo caratterizzavano, non rimase avulso 
l’universo dei poteri locali e degli apparati amministrativi.  
Risale, infatti, a quell’epoca il primo ordinamento comunale e 
provinciale post-assolutistico che il governo Alfieri
16
, su 
proposta del Ministro degli Interni Pinelli e sulla base dei 
"pieni poteri", approvò il 7 ottobre del 1848. 
Risentendo dell’influenza napoleonica, la legge ripartiva il 
territorio in divisioni e province, dotate di un organo 
collegiale di natura elettiva (Consiglio) e di un organo 
monocratico (Intendente generale e l’Intendente provinciale) 
di designazione statale, nonché in comuni, dove al consiglio 
                                                 
15
 Calandra P., “L’esperienza dello Statuto albertino”, in “Parlamento e Amministrazione” 
I°volume, Giuffrè , Milano, 1971; 
16
 Ghisalberti A. M., “Contributi alla storia delle amministrazioni preunitarie”, Giuffrè, Milano, 
1963 
 20
ed al sindaco, si affiancavano una ristretta "Giunta" (Consiglio 
delegato, scelto dal Consiglio comunale) ed alcuni vicesindaci, 
con funzioni essenzialmente collaborative e preparatorie. 
Sempre secondo il modello francese, al sindaco, così come 
all’intendente provinciale, era attribuita la duplice qualità di 
ufficiale di governo e rispettivamente, di vertice 
dell’amministrazione municipale e provinciale. L’espansione 
territoriale del Regno, conseguente all’annessione della 
Lombardia, pose al centro del dibattito politico il tema della 
organizzazione politico-amministrativa dei livelli di 
articolazione locale. 
La cosiddetta "questione amministrativa" costituiva il 
problema della compatibilità degli assetti organizzativi di 
stampo franco-piemontese con la collettività lombarda 
profondamente segnata da così diverse esperienze storico-
politiche ed organizzata su diversi sistemi amministrativi. 
Nel 1859 il Rattazzi si fece promotore di una legge comunale e 
provinciale ispirata alla linea centralizzatrice franco-
piemontese e destinata ad applicarsi nell’intero territorio del 
Regno, con la quale venne ridelineata la ripartizione