La Public Performance nel rapporto tra Fisco e Cittadino

CAPITOLO PRIMO
IL CONCETTO DI VALORE NELLA PRODUZIONE PUBBLICA
1.1. Le Amministrazioni Pubbliche nell’ottica economico – aziendale
 La riforma del Management Pubblico avutasi in Italia a partire 
dall’ultimo decennio del secolo scorso, ha profondamente modificato il concetto 
di Amministrazione Pubblica (d’ora in poi AP) riscrivendone peraltro le regole di 
espletamento della gestione e uniformandole a quelle tipiche di qualsiasi altra 
azienda, col fine precipuo di rendere tutti gli organismi rientranti in questo 
particolare settore economico
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 capaci di rispondere in maniera adeguata alle attese 
dell'intera comunità stanziata su un territorio e da essi amministrata (i cittadini).
Va anzitutto premesso che quanto fin qui detto non corrisponde ad una 
visione innovativa dell’operato di tali organismi, tant’è che da sempre in 
economia aziendale si adopera la distinzione tra aziende private ed aziende 
pubbliche; tali riflessioni servono piuttosto a sottolineare come alcuni dei 
parametri di valutazione dell’efficienza o della performance, anche nell’ambito 
delle cosiddette produzioni pubbliche, costituiscano un valido strumento per  il 
raggiungimento di obiettivi quali, la razionalizzazione delle risorse impiegate da 
tali aziende per finanziarie la spesa pubblica corrente e gli investimenti e ad 
incrementare il livello qualitativo dei servizi resi alla comunità amministrata.
1 Il Sistema Europeo dei Conti Nazionali (Sec95) fornisce una descrizione dei Complessi 
Economici Nazionali dei Paesi membri della UE, operando una ripartizione degli stessi in Settori 
Economici. Tra questi vi è anche il Settore delle Amministrazioni Pubbliche identificato con sigla 
S.13. Il settore in parola si distingue da tutti gli altri, in quanto include tutte le “unità istituzionali” 
che agiscono da produttori di beni e servizi non destinati alla vendita, la cui produzione è destinata 
a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati 
da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale 
consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese. Cfr., R. MUSSARI, 
“Economia delle amministrazioni pubbliche”, MacGraw – Hill, Milano, 2011, pagg. 3÷4.
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Nell’accezione comune, quando si suole operare la distinzione tra privato 
e pubblico, si ostenta una certa sicurezza, quasi che il confine tra le due sfere 
giuridiche ed economiche fosse noto, ben distinto e preclusivo l'uno per l'altro. 
In realtà, proprio a seguito del processo di riforma del management 
pubblico del quale si accennava in apertura di questo lavoro, si è creata una vera e 
propria mescolanza dei due ambiti, tanto che sovente è rilevabile la presenza del 
carattere pubblico in un'azienda privata da un lato e, parimenti dall'altro, il 
carattere privato in un'azienda concepita come pubblica
2
. 
E' lecito chiedersi preliminarmente, ai fini della nostra trattazione, quale 
debba essere il criterio da adoperare al fine di distinguere in maniera definitiva ed 
esauriente l'azienda pubblica da quella privata; in tal senso c'è chi si ostina ancora 
a fare riferimento al criterio di individuazione basato sul soggetto giuridico, 
ovvero, sulla persona, fisica o giuridica che si assume diritti ed obblighi derivanti 
dall'esercizio dell'attività aziendale. 
Secondo tale impostazione, un'azienda si definisce privata quando il 
soggetto giuridico è una persona fisica, ovvero, una persona giuridica privata, 
mentre un'azienda è pubblica quando il proprio soggetto giuridico è una persona 
giuridica pubblica. 
Seguendo tale impostazione formale basata sulla individuazione della 
natura giuridica dell'azienda, se ne deduce che il regime giuridico, ovvero 
l'insieme delle regole che disciplinano il funzionamento dei due tipi aziendali 
2 Barry Bozeman, a tal proposito, adopera l'espressione “publicness puzzle” sottolineando la 
contemporanea presenza di aspetti pubblici e privati in ciascuna delle aziende produttrici di beni e 
servizi destinati a soddisfare bisogni collettivi.
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contrapposti, seguirà di pari passo la natura dei medesimi; operando in tal guisa, 
quindi, l'attività dell'azienda pubblica dovrebbe essere normata esclusivamente da 
leggi, regolamenti e disposizioni del diritto pubblico mentre, quella dell'azienda 
privata, da sole norme privatistiche (codice civile in primis).
Le considerazioni proposte, se da un lato escludono in maniera categorica 
la possibilità di combinazioni tra aziende e norme di diritto privato o pubblico, 
dall'altro non sono corroborate dalla realtà operativa che, sempre più, ci mostra 
casi di aziende giuridicamente pubbliche regolate da norme del diritto privato, alle 
quali si contrappongono aziende giuridicamente concepite come private nelle 
quali, relativamente alla disciplina di specifici istituti, entrano in gioco regole del 
diritto pubblico e, più specificamente, del diritto amministrativo
3
. 
Pertanto, alla luce di quanto fin qui scritto e in considerazione delle 
finalità del presente lavoro, appare opportuno sposare il criterio distintivo basato 
sulla individuazione del soggetto economico, che qualifica l'azienda come 
pubblica quando il suo soggetto economico è pubblico e privata quando il suo 
soggetto economico è privato
4
. 
Tale approccio risulta maggiormente efficace ai fini della nostra 
3 A titolo esemplificativo, basti pensare alle ASL (Aziende Sanitarie Locali) costituite con 
personalità giuridica pubblica ma disciplinate, sul piano organizzativo e gestionale, con atti di 
diritto privato come le disposizioni e i regolamenti emanati dalle Regioni.  Altro  esempio riferito 
invece ad aziende private, riguarda la possibile applicazione, anche per queste ultime, di 
disposizioni di tipo amministrativo, in virtù delle finalità di pubblico interesse da esse perseguite; 
si pensi per esempio alle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso a 
documenti e atti amministrativi da parte dei cittadini e regolamentate dalla Legge 7 agosto 1990 n° 
241 che fonda la sua ragion d'essere sul rapporto di trasparenza tra cittadino e AP. Tale diritto non 
è esercitabile solo nei confronti delle AP (ministeri, scuole, università) ma anche nei confronti di 
aziende private che gestiscono servizi pubblici (ENEL, TELECOM, TRENITALIA S.p.A., ecc.).
4 Nella fattispecie ci riferiamo unicamente ad aziende erogatrici di servizi, private o pubbliche che 
concernono la gestione del consumo, ovvero, l'impiego di beni e servizi per il diretto 
soddisfacimento di bisogni umani. Cfr. M. MULAZZANI, “Economia delle aziende e delle 
amministrazioni pubbliche” - Volume I, CEDAM, Padova, 2006, pag. 5.
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indagine, in quanto la stessa dottrina aziendale individua la figura del soggetto 
economico, rispettivamente:
• in chi esercita in modo diretto o indiretto (ovvero attraverso soggetti o 
organi rappresentativi della volontà e degli interessi del soggetto 
economico) il supremo potere volitivo;
• nelle persone fisiche, le uniche in grado di esercitare il potere volitivo o di 
scelta;
• in chi subisce i risultati negativi della gestione e si appropria di quelli 
positivi;
• in un unico soggetto, coerentemente con il principio di unità dell'azienda, 
pur potendo questo essere costituito da una molteplicità di persone, anche 
portatrici di interessi differenti purché non contrastanti
5
.  
I concetti fin qui esposti ci consentono di trattare le AP come vere e 
proprie aziende aventi connotati specifici che ne caratterizzano ed influenzano la 
funzionalità economica.
Poiché oggetto di trattazione del presente lavoro sarà l'analisi degli aspetti 
organizzativi e funzionali delle Agenzie Fiscali, appare opportuno spendere 
alcune parole su una tipologia di unità economiche appartenenti al settore delle 
AP, ovvero le Amministrazioni Pubbliche Territoriali (APT) in quanto 
l'espletamento delle produzioni poste in essere da tali unità sono attuabili 
5 Ciò si configura con la definizione di azienda come “sistema”, ovvero come la combinazione di 
persone, beni e operazioni preordinate al raggiungimento di un medesimo fine che é il 
soddisfacimento di bisogni umani. Cfr. L. LAPERUTA, “Compendio di Scienza 
dell'amministrazione”, Maggioli, Rimini, 2011, pag. 13. 
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unicamente attraverso il reperimento e l'impiego di risorse finanziarie della cui 
gestione complessiva si occupano le suddette Agenzie, ovvero, le entrate 
tributarie
6
.
Le APT sono i cosiddetti enti territoriali, previsti dall'art. 114 primo 
comma della Costituzione Italiana che annovera come tali, oltre allo Stato, anche 
le Province, le Città Metropolitane e le Regioni, ai quali se ne sono aggiunti nel 
tempo degli altri a seguito dell'entrata in vigore del Testo unico degli Enti locali
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(TUEL) che, a sua volta, all'art. 2 include le comunità montane, le comunità 
isolane e le unioni tra comuni
8
.
 A tali enti il Legislatore attribuisce sia potestà legislativa (come nel caso 
dello Stato e delle Regioni) che impositiva (come nel caso degli Enti periferici, 
quali Province e Comuni); potere legislativo ed impositivo sono tuttavia riferiti al 
territorio, elemento rappresentativo delle persone che, stabilmente o 
temporaneamente, si trovano stanziate nell'area geografica ove la giurisdizione 
della singola APT si estende e alle quali le produzioni pubbliche ed i beni e 
servizi
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 che ne derivano sono destinati.
L'elemento territoriale è inoltre rappresentativo della dimensione delle 
APT e può di fatto influenzarne la capacità di rispondere adeguatamente alle 
6 Si tratta di prelievi coattivi di ricchezza effettuati dallo Stato e dagli altri Enti Pubblici 
Territoriali dotati della cosiddetta autonomia impositiva. Tale autonomia è unicamente attribuita 
dalla Legge, ai sensi dell'art. 23 della Costituzione. I prelievi in parola gravano su tutti i cittadini (e 
per tali devo intendersi famiglie e imprese) e sulla espressione della capacità contributiva di questi.
7 D. lgs. 18 agosto 2000 n° 267 
8 Il recente provvedimento per il riordino degli enti periferici, che si pone come fine quello di 
ridurre i costi della pubblica amministrazione attraverso una revisione della spesa corrente 
(spending review), dovrebbe contribuire ad una ulteriore revisione degli stessi e con particolare 
riferimento alle Province, per le quali si prevede l'avvio di una procedura di accorpamento. 
9 La giustizia, l'ordine pubblico o la sicurezza ad esempio, sono dei servizi che le APT 
garantiscono non solo ai cittadini stabilmente residenti in quel territorio ma anche a chi vi si trova 
solo temporaneamente.
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istanze dei cittadini; ed è proprio questa necessità di migliorare l'efficienza della 
produzione pubblica che ha radicalmente modificato la modalità di espletamento 
della stessa, passando da una struttura di tipo gerarchico con organi sovrapposti e 
sottoposti (lo Stato che, nel cosiddetto periodo del Welfare State, era coinvolto 
nelle vicende economiche nazionali e che attraverso le sue aziende espletava 
direttamente la produzione) ad una struttura basata su meccanismi di sussidiarietà 
verticale, attraverso i quali si prevede l'attribuzione di una specifica funzione 
all'ente che si trova più prossimo ai cittadini che esprimono il bisogno da 
soddisfare
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.
In ultima analisi è opportuno spendere alcune considerazioni proprio in 
merito ai destinatari delle produzioni pubbliche, ovvero, i cittadini. 
Stante all'interno della nostra democrazia un meccanismo di 
rappresentanza, il ruolo di soggetto economico che normalmente spetterebbe ai 
destinatari delle produzioni pubbliche, è in realtà trasferito ad un organo eletto, 
cioè scelto, dai cittadini/elettori per rappresentare gli interessi e le aspettative di 
questi ultimi; quanto detto ha delle implicazioni ai fini della nostra indagine 
economico – aziendale, che di seguito si vanno a riassumere:
• Le modalità di scelta dell'organo atto a rappresentare la volontà dei 
cittadini hanno delle implicazioni sul funzionamento economico delle 
APT;
• A seguito della scelta di delegare il potere volitivo ad un organo 
democraticamente eletto, le funzioni gestionali non sono di fatto poste in 
10 Cfr. R. MUSSARI, op. cit., pag. 32 e segg. 
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essere da quest'ultimo, ma da un ulteriore organo (quello amministrativo) 
col quale l'organo politico dovrà cooperare e confrontarsi per l'efficiente 
funzionamento dell'ente;
• Solo attraverso la stabilità degli organi di amministrazione (Governo) 
garantita dalla responsabilità dell'organo politico, si creeranno i 
presupposti per la concreta applicazione di norme dell'economia aziendale 
dirette al raggiungimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed 
economicità
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.
In conclusione, anche la gestione delle APT, come quelle di qualunque 
altra azienda, richiede una visione unitaria degli obiettivi da realizzare; pertanto, 
ruolo politico e tecnico-amministrativo devono costituire un continuum  nel quale 
nessuno dei due deve essere sminuito o privilegiato rispetto all'altro, pena 
l'insorgenza di gravi incomprensioni e malfunzionamenti che, inevitabilmente, si 
ripercuoteranno negativamente sia sulla qualità dei servizi resi all'utenza che 
sull'impatto o l'opinione che quest'ultima avrà della stessa APT (outcome) ovvero 
di una unità antieconomica, non in grado di gestire adeguatamente le risorse 
provenienti dal gettito tributario, ed antisociale, incapace cioè a perseguire finalità 
di pubblico interesse.
11 Al riguardo vale la pena, in questa sede, ricordare che: 
- L'efficienza è la capacità de sistema aziendale di realizzare il massimo risultato in termini di 
risorse ottenute (output) a parità di risorse impiegate (input);
- L'efficacia individua la capacità del sistema di produrre i risultati preventivati dai vertici 
aziendali in sede di programmazione e pianificazione (efficacia interna) e, qualora gli stessi 
dovessero risultare difformi da quelli attesi, attraverso l'attuazione di processi di controllo, 
apportare opportune correzioni, anche in corso d'opera, tesi ad eliminare dette discordanze. Tutto 
ciò al fine di realizzare servizi in grado di soddisfare appieno le attese della comunità (efficacia 
esterna)
-  L'economicità, infine, con riferimento all'attività delle APT, esprime l'adeguatezza in termini 
qualitativi resi ai cittadini in relazione al sacrificio economico ad essi richiesto dagli organi 
rappresentanti la loro volontà, principalmente attraverso  prelievi coattivi di ricchezza. Cfr. L. 
LAPERUTA, op. cit., pagg. 14÷15. 
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