La dirigenza nella pubblica amministrazione nella legislazione e nella giurisprudenza recente

PREMESSA 
I cambiamenti avvenuti nell‟amministrazione pubblica durante 
gli anni Novanta, hanno posto le basi per lo sviluppo di una 
nuova cultura amministrativa, elevando il conseguimento e 
l‟ottimizzazione del risultato a principio e regola dell‟agire dei 
pubblici poteri. L‟intento del legislatore, a partire dagli anni 
Novanta in poi, fu quello di far pervenire l‟amministrazione 
pubblica a decisioni di qualità, che esprimano l‟adeguatezza 
della scelta compiuta ai canoni fondamentali che orientano la 
relativa azione. Tali canoni vanno ricercati non solo nella 
legalità, ma anche soprattutto nella economicità, nella efficacia e 
nella efficienza, nonché nella trasparenza e nella 
semplificazione. 
Tutti questi elementi hanno visto come unico catalizzatore un 
attore in particolare, la dirigenza. Con il riconoscimento ai 
dirigenti di un‟ampia autonomia operativa, con l‟eliminazione 
(quasi totale) delle residue forme di ingerenza dell‟autorità 
politica nella propria sfera di competenza, questi attori sono 
diventati i principali soggetti attraverso cui l‟amministrazione 
pubblica dovrà raggiungere gli obiettivi che gli interventi 
legislativi avevano posto in essere. Spesso però tutte le novità 
apportate non sono state ben accolte da coloro che ne erano 
destinatari, ancorati spesso a processi operativi già consolidati e 
di routine, orientati soprattutto verso una cultura giuridica, poco 
manageriale e poco abituata alla cooperazione, causando non 
pochi problemi di comprensione fra coloro che si definiscono 
addetti ai lavori. 
Porre al centro dell‟attenzione la dirigenza amministrativa 
costituisce una scelta in qualche modo obbligata. In particolare 
lo studio è incentrato non soltanto sull‟accesso alle cariche 
dirigenziali, ma anche sul reclutamento, sulla formazione, sulla 
1 
responsabilità che i manager pubblici hanno, e che gli elevano 
sempre più a garanti di una corretta attività amministrativa . 
Partiremo nei primi capitoli con l‟analisi della figura 
dirigenziale presente negli anni 70‟ e 90‟, sottolineando come le 
riforme di quegli anni siano state essenziali nella ricostruzione 
della dirigenza pubblica poi avvenuta nel 2001, 2002 e per finire 
nel 2009. Cercheremo di capire quanto il legislatore abbia 
imparato dagli errori del passato e abbia voluto migliorarsi. Lo 
comprenderemo anche facendo riferimento alla giurisprudenza 
recente, e alla dottrina che alle volte ha sostenuto, altre criticato 
le innovazioni apportate. 
2 
CAPITOLO I 
L‟ISTITUZIONE DELLA DIRIGENZA NELLE 
AMMINISTRAZIONI DELLO STATO 
1.1 LA DIRIGENZA NEL D.P.R 748 DEL 1972 
1
L‟origine della dirigenza nelle amministrazioni statali, cioè di 
un corpo di alti funzionari che avrebbe dovuto svolgere nel 
settore pubblico una funzione tendenzialmente assimilabile a 
quella svolta dai dirigenti delle grandi aziende private, è 
avvenuta con il d.p.r. 30 giugno1972 n° 748, con il quale è stato 
attribuito ai funzionari il c.d. status dirigenziale, costituito dalla 
titolarità di una pluralità di competenze autonome e di 
rappresentanza. Le innovazioni della disciplina contenuta in tale 
d.p.r., che si proponeva di porre rimedio alla situazione 
previgente, nella quale quasi tutti i poteri decisionali venivano 
2
concentrati nella figura dell‟organo politico, il ministro, erano 
soprattutto indirizzati alla determinazione di competenze 
differenziate tra l‟organo politico ed i vari livelli delle qualifiche 
dirigenziali, con la possibilità di distinguere tra il momento 
dell‟agire politico e quello dell‟agire amministrativo, alla 
presenza del rapporto fiduciario relativamente alla nomina e alla 
preposizione degli uffici,alla configurazione di responsabilità 
1
 Il d.p.r. 748/72 recante norme sulla “disciplina delle funzioni dirigenziali nella amministrazione dello Stato anche ad 
ordinamento autonomo” fu emanato a seguito di due leggi di delegazione, la n° 249/1968 e la n° 775/1970, la quale nel 
rinnovare la precedente, apportava importanti mutamenti, riconoscendo precise competenze in capo ai funzionari della 
burocrazia statale. La differenza di maggior rilievo risiede nel fatto che mentre nella legge del 1968 prevalse la linea 
secondo la quale i direttori generali spettava l‟emanazione dei provvedimenti vincolati e la competenza ad emettere gli 
atti”che si risolvono in un apprezzamento tecnico”,nonché quelli di limitato rilievo discrezionale,nella legge del 70 si 
delineò un cambiamento. Con l‟art 12 lett. b) della legge del 70 infatti si conferiscono alle direzioni generali, agli uffici 
equiparati e superiori piena rilevanza di organi esterni alle amministrazioni statali. Nonostante ciò, ancora lontano è il 
cammino della dirigenza verso il superamento delrapporto gerarchico rispetto all‟organo politico, tutti i progetti di 
riforma , culminati nella legge del‟68, contenevano, infatti indicazioni precise della supremazia gerarchica del Ministro 
nei confronti dell‟apparato burocratico 
2
 Così M.V. FRANCESE, La responsabilità dei dirigenti statali nell‟esercizio delle funzioni dirigenziali, in foro 
amministrativo, 1991, I, p.279. A seguito del d.p.r. n. 748 del 1972, che ha regolato il rapporto di lavoro dirigenziale 
del personale dei ministeri, delle aziende autonome dello stato, delle università, il d.p.r. n 551 1987 ha esteso la 
disciplina ai dirigenti degli enti pubblici non economici. 
3 
proprie dell‟apparato burocratico distinte dalla responsabilità 
3
penale,civile, amministrativa e disciplinare. Vi era infine la 
flessibilità nell‟impiego della dirigenza con la unificazione dei 
ruoli presso la presidenza del consiglio dei -ministri. La 
dirigenza nella riforma del 1972 era suddivisa in tre distinte 
4
qualifiche:il dirigente generale, che poteva svolgere le funzioni 
di capo delle direzioni generali o degli uffici centrali o periferici 
di livello pari o superiore, oppure il consigliere ministeriale con 
compiti di studi e ricerca ( art 1 ); il dirigente superiore, che 
poteva svolgere le funzioni di vicario del dirigente generale, il 
capo di servizio centrale dipendente organicamente dal ministro 
o di altri uffici di pari livello previsti dalla legge, di consigliere 
ministeriale aggiunto con compiti di studio e di ricerca, di 
ispettore generale, di capo di ufficio periferico particolarmente 
importante con circoscrizione non inferiore a quella provinciale 
( art 4 ); il primo dirigente, che era preposto alla direzione di 
suddivisioni o di uffici equiparati ( art 5 e art 6 ). 
L‟istituzione della dirigenza nelle regioni, negli enti locali e nel 
servizio sanitario è stata invece affidata alla fonte normativa 
contrattuale che ha regolato lo stato giuridico e il trattamento 
5
economico Tale differenza è stata significativa e non ha 
.
 3
 In proposito si legge nella decisione del Consiglio di Stato, sez IV, 24 maggio 1983 n 330:” la responsabilità 
dirigenziale è testualmente affiancata alla responsabilità penale, civile,contabile e disciplinare e dunque non si 
identifica o confonde con alcuna di esse(…) , la responsabilità dirigenziale di cui art 19 d.p.r 748 1972 non è una 
sottospecie, ne una estensione, ne un modo di essere della responsabilità disciplinare”. In tema di responsabilità 
disciplinare la dottrina ha sempre sostenuto che essa si basi su due assunti fondamentali: da un lato essa deriva 
essenzialmente dalla violazione di un obbligo inerente ad un particolare rapporto di servizio che lega il soggetto 
all‟amministrazione, dall‟altro che la potestà punitiva emerge dalla posizione di supremazia della p.a. Tali circostanze 
non sussistono invece, nella responsabilità dirigenziale descritta dall‟art 19 del d.p.r 748 1972. 
4
 È un certificato ufficiale, rilasciato a seguito di un esame finale, riconosciuto in tutta Italia e anche in Europa 
nell'ambito del sistema educativo/formativo. Tale certificato viene rilasciato dalla Regione e dalle amministrazioni 
provinciali. La qualifica professionale si consegue al termine di un corso di qualificazione professionale dopo che il 
corsista ha acquisito tutte quelle competenze necessarie all'esercizio di un'attività professionale ben definita e 
riconosciuta dalle normative regionali. 
5
 L‟introduzione formale della dirigenza è avvenuta nelle regioni a statuto ordinario con il terzo Accordo Nazionale di 
lavoro( 29 aprile 1983, in G.U n 207 del 1983) e negli enti locali con il d.p.r 25 giugno 1983 n347. In entrambi i 
provvedimenti i dirigenti vengono suddivisi in 2 qualifiche funzionali cui non corrisponde una precisa differenza nelle 
4 
attenuto solo ala fonte normativa, bensì allo stesso ruolo della 
dirigenza locale che, rispetto a quello della dirigenza statale, 
appariva decisamente più marginale. L‟area dei poteri autonomi 
della dirigenza degli enti locali e delle unità del servizio 
sanitario nazionale, infatti, risultava alquanto più limitata, 
considerato che gli organi politici conservavano la 
rappresentanza degli enti, con il potere diretto di emettere e 
sottoscrivere atti provvedimenti amministrativi. 
1.2 LA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE TRA 
GLI ORGANI DI DIREZIONE POLITICA E LA 
DIRIGENZA 
Al dirigente pubblico erano affidati compiti di direzione, con 
connessa potestà decisoria di ampie ripartizioni delle 
amministrazioni centrali, dei più importanti uffici periferici e 
delle maggiori ripartizioni di quelli con circoscrizione non 
inferiore alla provincia; compiti di studio e di ricerca; 
consulenza, progettazione, programmazione. Spettava alla 
dirigenza l‟emanazione, in relazione alle direttive generali 
impartite dal ministro, di istruzioni e disposizioni per l‟ 
applicazione di leggi e regolamenti; la propulsione, il 
coordinamento, la vigilanza e il controllo, al fine di assicurare la 
legalità, l‟imparzialità, l‟economicità, la speditezza e la 
rispondenza al pubblico interesse dell‟attività di dipendenti e 
uffici. E ancora, la partecipazione ad organi 
collegiali,commissioni o comitati operanti in seno all‟ 
amministrazione; la rappresentanza dell‟amministrazione e la 
cura degli interessi della medesima presso gli enti e le società 
attribuzioni, ma una distribuzione di tipo gerarchica in base alle strutture organizzative cui vengono preposti. Per 
entrambe le qualifiche dirigenziali si prevedono due tipi di attività: quella di esperto e quella del dirigente preposto alla 
direzione di strutture organizzative; attività che possono coesistere nella stessa figura del dirigente o essere affidate 
disgiuntamente. Per quanto riguarda il servizio sanitario, l‟art 47 della legge 23 dic. 1979, n 833 suddivide fra diverse 
fonti la disciplina del personale delle USL, pur dettando direttamente alcune disposizioni in materia. Il secondo livello 
della normativa è rappresentato dal decreto delegato sullo stato giuridico( d.p.r. 761 1979) del decreto presidenziale con 
in quale si rendono esecutivi gli accordi nazionali sul trattamento economico. 
5 
sottoposte alla vigilanza dello stato, nei casi previsti dalla legge 
( c.fr art 2, d.p.r. n 748 del 1972). Le competenze delle tre 
qualifiche dirigenziali, si distinguevano per un diverso limite di 
autonomia sul piano del valore economico della prestazione 
67
svoltae potevano essere raggruppate in tali tipologie : 
- atti vincolati: erano attribuiti ai dirigenti di competenza 
dell‟amministrazione centrale, in particolare ai dirigenti generali 
e ai dirigenti superiori assimilati, nonché ai primi dirigenti. 
- Attività contrattuale: potere di approvazione, di progetti per 
lavori pubblici, forniture, ecc., competenza per l‟approvazione 
dei contratti e la concessione dei lavori, poteri di approvazione 
transazioni relative a lavori, forniture e servizi oppure il potere 
di disporre la non applicazione di clausole penali, o di 
promuovere liti. 
- Mobilità del personale: comune alle tre qualifiche dirigenziali 
era il potere di disporre lo spostamento del personale fra le 
maggiori ripartizioni del proprio ufficio. 
- Concessioni, autorizzazioni e licenze: spettava alla legge o al 
regolamento, anche ministeriale, disporne la riserva al ministro 
o ai dirigenti superiori o ai primi dirigenti: i provvedimenti 
rimanenti erano di competenza dei dirigenti generali, ferma 
restando la facoltà di avocazione dei singoli affari da parte del 
ministro. Oltre alle attribuzioni istituzionalmente loro spettanti, i 
dirigenti esercitavano le attribuzioni che ad essi venivano 
delegate dal ministro, ovvero, con la sua approvazione, dal 
rispettivo superiore gerarchico, senza alcuna ulteriore 
specificazione in merito alla delega, né sulle modalità di 
conferimento. Soltanto per la delega di attribuzioni dagli organi 
centrali agli organi periferici era necessario un apposito 
6
 Nell‟ambito della tripartizione dei livelli dirigenziali, gli art 4-5-6-7-8 e 9 elencavano le funzioni specifiche spettanti 
ai dirigenti, con l‟ulteriore precisazione agli art 10-11-12 e 13 delle attribuzioni particolari per i dirigenti 
dell‟amministrazione del personale, addetti ad attività di studio e ricerca e a coloro che esercitavano funzioni ispettive 
7
 Secondo lo schema di S.RAIMONDI DIRIGENZA,ad vocem, ENC.GIUR, ROMA 1989 
6 
provvedimento da pubblicarsi nel Bollettino ufficiale 
dell‟amministrazione. 
Altrettanto precisamente descritte dalla lettera della norma 
(cfr.art.3), erano le competenze che facevano capo al ministro e 
che riguardavano poteri di indirizzo e di direttiva: cioè il 
ministro stabiliva le direttive generali alle quali gli organi 
centrali e periferici dell‟amministrazione devono ispirarela 
propria azione, nonché i programmi di massima e l‟eventuale 
scala delle priorità per l‟azione da svolgere, nei limiti degli 
stanziamenti di bilancio e delle rispettive competenze; poteri di 
verifica e controllo: vi era cioè la generale potestà ministeriale 
di procedere all‟annullamento per vizi di legittimità e alla revoca 
o riforma per motivi di merito degli atti emanati dai dirigenti, 
ma solo entro i successivi 40 giorni( art 3 3c d.p.r. 748 1972). 
Da quanto detto ne deriva che nessun atto adottato dai dirigenti 
poteva definirsi definitivo. Infine Poteri di attivazione e di 
contestazione della responsabilità dirigenziale: era di 
competenza del ministro la contestazione al dirigente dei 
risultati negativi dell‟organizzazione del lavoro e dell‟attività 
dell‟ufficio. 
Da quanto esposto, si conferma l‟impressione di un organo 
politico con ampi poteri di direzione, cui formalmente risulta 
assegnata la competenza di emanare soprattutto atti di alta 
amministrazione, traspare dunque il ruolo primario e 
sovraordinato dell‟organo politico rispetto alla dirigenza 
amministrativa, continuamente sottoposta ad incursioni nella 
8
propria sfera di attribuzioni.Altra competenza fondamentale, 
esercitabile dall‟organo politico, era rappresentata dal potere di 
assegnazione dei dirigenti agli uffici centrali e periferici e della 
loro revoca, nonché del potere di proporre al Presidente del 
Consiglio la nomina a dirigente generale o a qualifiche 
Superiori. Non sfugge certamente come la scelta delle persone 
che avrebbero dovuto essere assegnate alla funzioni dirigenziali 
8
 cosi ARCIDIACONO, Profili di riforma dell‟amministrazione statale, cit, p.90 
7 
e la proposta di quelle destinate ad assumere i posti di maggiore 
responsabilità e prestigio nell‟assetto burocratico, rappresentasse 
uno strumento di penetrante ingerenza nell‟apparato 
amministrativo, lasciato nelle mani del ministro. La 
preposizione dei dirigenti ai relativi uffici e i conferimenti degli 
incarichi dirigenziali si caratterizzavano per ampia 
discrezionalità dell‟organo politico essendo affidati alla scelta 
9
volontaria del Ministro, senza alcun principio informatore 
.
Circa la scelta di reclutamento della dirigenza, il sistema 
descritto nel d.p.r. 748/72, basato su una forma di corso-
concorso, non trovò mai attuazione, mentre la qualifica 
dirigenziale andò progressivamente configurandosi quale 
naturale evoluzione della carriera impiegatizia. 
La nomina a primo dirigente si conseguiva mediante corso di 
formazione dirigenziale con esami finali al quale erano ammessi 
gli impiegati con qualifica non inferiore a direttore di sezione, 
purchè alla data di inizio del corso stesso avessero compiuto 
10
cinque anni di servizio. L‟ammissione al corso, in realtà mai 
11
attivato, si conseguiva mediante concorso per titoli di servizio 
.Fra le conseguenze negative di questo sistema vi è certamente 
la frammentazione dell‟amministrazione in vari comparti 
sufficientemente impermeabili ed indipendenti l‟uno dall‟altro, 
che hanno finito per trasformarsi in veri e propri “feudi” 
9
 Cosi C.Pinelli , Responsabilità per risultati e controlli, Relazione al convegno di Bologna 14-15 febbraio 1997. La 
corte dei Conti ha talora affermato, alla stregua del buon andamento, che il potere discrezionale di nomina dei dirigenti 
incontra un limite nella “esistenza, risultante dal curriculum nominato, dei requisiti personali e professionali idonei a 
costituire la congrua e adeguata motivazione( Corte dei Conti, sez contr., 19 dicembre 1991, in Riv Corte Conti, 1992,I, 
pag 25). La stessa Corte ha dichiarato illegittimi alcuni regolamenti ministeriali i quali circoscrivevano la durata degli 
incarichi dirigenziali al mandato del Ministro che li aveva conferiti. Corte dei Conti, sez contr,19 novembre 1990, n 75 
10
 Il corso, della durata di 14 mesi, gestito dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione era ad “indirizzo 
spiccatamente professionale” e verteva essenzialmente “sulle tecniche idonee ad assicurare la più corretta e razionale 
organizzazione dell‟amministrazione e l‟economicità, oltre che l‟efficacia della sua azione, senza peraltro prescindere 
dall‟approfondimento della cultura, giuridico-amministrativa ed economica o tecnico-scientifica, indispensabile per 
l‟esercizio delle funzioni dirigenziali”(art 23, d.p.r 748 1972) 
11
 L‟art 22 indica con precisione le categorie dei titoli di servizio ammessi a valutazione ed il punteggio massimo 
attribuibile: a) rapporti informativi e giudizi complessivi del quinquennio anteriore:punti 60;b) incarichi e servizi 
speciali:punti 18;c)lavori originari concernenti i compiti di istituto:punti 12;d) i titoli attinenti alla formazione e al 
perfezionamento professionale del candidato 
8 
12
consegnati ai ministri. Sostanzialmente analoghe anche le 
modalità di conferimento delle qualifiche di dirigente superiore. 
1.3 LA RESPONSABILITA’ CONNESSA 
ALL’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI DIRIGENZIALI 
Si è spesso pensato che per i funzionari pubblici, schiacciati 
dalla soggezione della supremazia gerarchica, era stata per lungo 
tempo vanificata una responsabilità individuale, distinta dalla 
13
responsabilità dell‟ente.
 Se è vero che il fondamento etico e giuridico della responsabilità 
del dirigente deriva dalla esigenza di “assicurare l‟osservanza 
di norme di organizzazione e di funzionamento, che secondo lo 
spirito dell‟art. 97 Cost. consentono il perseguimento 
dell‟imparzialità e del buon andamento della pubblica 
14
amministrazione”, è altrettanto vero che soltanto con il d.p.r. 
n°748/72, accanto alla responsabilità penale, civile ed 
amministrativa, previste dall‟art. 28 Cost., nelle ipotesi di 
violazione di diritti dei privati o della pubblica amministrazione, 
viene configurata una specifica responsabilità legata alla 
posizione dirigenziale. 
Gli obiettivi da raggiungere nella individuazione di tale 
responsabilità erano di due tipi: 
12
 ildescritto meccanismo ordinario di accesso alla dirigenza non ha trovato attuazione a causa delle resistenze dei 
funzionari, con la legge n. 301 del 1984,sebbene in via transitoria, è stato reintrodotto il sistema della selezione per 
merito comparativo. Sempre in via transitoria è stato previsto un sistema entro il quale il 40% dei posti erano assegnati 
mediante concorso speciale riservato al personale piu anziano della carriera direttiva, un altro 40% mediante corso 
concorso di durata abbreviata di appena 6 mesi e solo per il 20% mediante un concorso pubblico parzialmente riservato 
13
 In proposito si riportano le considerazioni di Berti( Il funzionario e la responsabilità, Milano 1989): più l‟atto 
amministrativo, unica tangibile manifestazione esterna dell‟amministrazione, si presentava come espressione autoritaria 
di un potere legale e per questo mai illecito, più si contraeva e si riduceva l‟area nella quale era possibile per cosi dire 
rilevare dalla manifestazione di potere una responsabilità del funzionario autonomo e sanzionabile come tale 
nell‟ordinamento generale pag 121 122 
14
 M.U Francese, La responsabilità dei dirigenti statali nella problematica generale della responsabilità dei pubblici 
dipendenti, in Foro amm., 1985, pp2614-2615 
9 
1. la legittimità, imparzialità e buon andamento degli uffici; 
2. i buoni risultati dell‟organizzazione del lavoro e dell‟attività 
15
degli uffici medesimi. 
La responsabilità dirigenziale aveva come parametri 
l‟osservanza degli indirizzi generali dell‟azione amministrativa, 
emanati dal Consiglio dei Ministri e dal ministero competente, 
l‟osservanza dei termini e delle altre norme sul provvedimento, 
per poi arrivare al conseguimento dei risultati. Si cercò in questo 
modo di correlare la responsabilità non ai singoli atti, ma 
all‟attività complessiva svolta dal dirigente; si è parlato perciò di 
16
responsabilità “manageriale”, in quanto investiva il dirigente 
nel caso di mancato o incompleto raggiungimento di un risultato 
nell‟organizzazione del lavoro e nell‟attività dell‟ufficio da lui 
diretto. 
I risultati negativi, eventualmente rilevati, nell‟organizzazione 
del lavoro e nell‟attività d‟ufficio dovevano essere contestati ai 
dirigenti con atto del ministro, sentito il competente dirigente 
generale. Il riferimento in base al quale verificare i risultati 
concreti ottenuti, con particolare riguardo al buon andamento 
dell‟amministrazione, all‟ordinamento dei servizi ed alla loro 
efficienza era rappresentato dalle direttive emanate dal ministro, 
delle quali però non venivano specificate la forma, i tempi e le 
modalità con le quali avrebbero dovuto essere impartite. 
Secondo tale procedimento, qualora non si ritenessero fondate le 
giustificazioni adottate dall‟interessato a seguito della 
contestazione, il ministro riferiva al Consiglio dei Ministri, se si 
15
 Art 19 1 e 3c, d.p.r. 748 1972 a nome del quale i dirigenti sono “specialmente responsabili sia dell‟osservanza degli 
indirizzi generali dell‟azione amministrativa emanati dal Consiglio dei ministri e dal ministro per il dicastero di 
competenza, sia della rigorosa osservanza dei termini e delle altre norme di procedimento previsti dalle disposizioni di 
legge o di regolamento, sia del conseguimento dei risultati dell‟azione degli uffici cui sono preposti” 
16
 In dottrina Sandulli ( Manuale di diritto amministrativo, xv edizione, Napoli, p 229) definisce la responsabilità 
descritta dal d.p.r. 748 1972 come una responsabilità di tipo manageriale, analoga a quella dei dirigenti delle imprese 
private, la quale attiene essenzialmente alle capacità. Su posizioni analoghe era attestata anche la giurisprudenza: TAR 
Lazio, I, 9 luglio 1980 n 780. In Consiglio di stato, sex II, 3 ottobre 1985, n 2378 si legge: poiché la responsabilità di 
cui si discute si misura essenzialmente in termini di risultati negativi dell‟organizzazione del lavoro e dell‟attività degli 
uffici( art 19 3c) nella sua valutazione di regola non viene in discussione il fatto che i dirigenti siano stati o meno 
osservanti,sotto il profilo formale, dei propri doveri d‟ufficio, richiedendosi ai dirigenti, quale contropartita del nuovo 
status ad essi riconosciuto, un impegno manageriale. 
10 
trattava di dirigenti generali, o al Consiglio di Amministrazione, 
se si trattava di dirigenti superiori e primi dirigenti. Ad essi 
spettava l‟adozione del provvedimento conclusivo. Inoltre ogni 
anno,i dirigenti preposti alle direzioni generali, agli uffici 
centrali equiparati o superiori ed ai servizi centrali 
organicamente dipendenti dal ministro dovevano riferire al 
17
Consiglio di Amministrazione sul modo con il quale si era 
svolta l‟azione amministrativa in relazione alle direttive del 
18
ministro Fra le sanzioni conseguenti all‟accertamento della 
.
responsabilità dirigenziale, si indicavano, “in casi particolari”, il 
collocamento dei dirigenti generali a disposizione 
dell‟amministrazione di appartenenza (il provvedimento era 
deliberato dal Consiglio dei Ministri, per un periodo non 
superiore ai tre anni, decorso il quale erano collocati a riposo di 
diritto). Nei casi di “rilevante gravità o d responsabilità 
reiterata”, invece, il Consiglio dei Ministri poteva deliberare il 
collocamento a riposo, per ragioni di servizio, dei dirigenti 
generali. Per i dirigenti superiori ed i primi dirigenti il Consiglio 
di Amministrazione aveva il potere di deliberare il loro 
trasferimento ad altre funzioni di corrispondente livello. Il 
sistema appena illustrato si è scontrato sin da subito con la 
difficoltà di valutare la responsabilità dirigenziale in un contesto 
nel quale le direttive politiche quasi mai assumevano la forma 
prevista dalla legge di “atti programmatori”. Di conseguenza, 
17
 Tale organo rappresentava un punto di raccordo fra l‟azione politica e l‟attività amministrativa ed avrebbe dovuto 
assolvere ad una funzione mediatrice, pur senza avere compiti di amministrazione attiva. Non si riscontra una norma 
che delinei in maniera chiara le competenze tuttavia esso rappresenta una sorta di “conferenza dei direttori generali”, 
che registra l‟andamento dell‟azione amministrativa svolta dai dirigenti e dei risultati da essa conseguiti, chiamato tra 
l‟altro a valutare i piu rilevanti provvedimenti adottati dall‟amministrazione sui quali esprimeva un parere. Tale 
Consiglio, che moltiplicava per molte procedure l‟influenza della cogestione fra politici, dirigenti e rappresentanti 
sindacali è stato soppresso dall‟art 1, 29° co.,legge 24 dicembre 1993, n 537, sugli interventi collettivi di finanza 
pubblica. In tal senso M.D‟ALBERTI, L‟alta burocrazia in Italia, pag 63 
18
 Il Consiglio di Amministrazione redigeva una relazione generale sull‟andamento dei servizi, sui risultati dell‟azione 
amministrativa, e,in particolare, dell‟applicazione delle leggi e dei regolamenti, sulle principali osservazioni occorse e 
sui piu rilevanti provvedimenti adottati dall‟amministrazione, avanzando adeguate proposte per il miglioramento 
dell‟organizzazione dei servizi. Il feed-back terminava con la comunicazione della relazione del consiglio di 
amministrazione ala presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della relazione al Parlamento sullo stato della p.a 
11 
stante la impossibilità di verificare il raggiungimento di 
qualsiasi risultato, il regime sanzionatorio previsto in caso di 
inadempienza è rimasto una semplice ipotesi descritta dalla 
19
norma Con riguardo alla responsabilità dirigenziale, per avere 
.
un più chiaro quadro della situazione vigente, si può prendere in 
20
considerazione la non abbondante giurisprudenza in materia.. 
se si considera la giurisprudenza amministrativa, non maggiore 
21
chiarezza si riscontra nelle pronunce del Consiglio di Stato. 
In merito al profilo di responsabilità riferito al buon andamento 
dell‟amministrazione si è richiamata la giurisprudenza della 
Corte dei Conti in sede di controllo, e, tale principio, in sede 
giurisdizionale è stato considerato quale possibile parametro per 
22
accertare il danno erariale. In merito al profilo di 
responsabilità connesso al raggiungimento dei risultati, nella 
scarsa giurisprudenza in materia, si è sostenuto che “ciò che ha 
rilievo non è tanto il fatto che il dirigente sia stato più o meno 
19
 La storia amministrativa ci ha dimostrato che quasi mai si è ricorsi a tali sanzioni, salvo casi clamorosi e 
inequivocabili, anche perché, probabilmente, vi è la consapevolezza della difficoltà di contestare precise inadempienze 
in assenza di rigide direttive e vincoli di programma e di progetto dell‟autorità politica ai quali ancorare la relativa 
responsabilità. In tal senso G.C LO BIANCO, Raffronti tra la normativa vigente sulla dirigenza pubblica e il disegno di 
legge governativo 
20
 Raccolta da M. U. FRANCESE, LA Responsabilità dei dirigenti nell‟esercizio delle funzioni dirigenziali, cit., 1991, 
p. 289 ss 
21
 Il Consiglio di Stato( Ad. Plen., 22 febbraio 1972 n. 2) ha affermato che un sistema normativo che consenta, sia pur 
in astratto di non ottemperare ai principi di buon andamento ed imparzialità è un sistema costituzionalmente illegittimo. 
In Cons. Stato, sez v, 15 maggio 1973, n. 509, si è ritenuto che, ove l‟amministrazione comunale ometta di esercitare la 
facoltà di richiedere ulteriori documenti a corredo della domanda edilizia già presentata, ciò giustifica il sindacato 
giurisdizionale di legittimità per violazione dei canoni di coerenza logica, buon andamento e correttezza. In Cons. St, 
sez IV, 19 giugno 1973, n.660, si afferma il principio che la P.A che adotti criteri particolarmente rigorosi tendenti a far 
avanzare alle qualifiche più elevate gli impiegati migliori, fa una puntuale applicazione del principio di imparzialità e di 
buon andamento. In Cons. Stato., 21 ottobre 1980, n 890, si è affermato che il trasferimento di un impiegato, che 
preceda o sia contemporaneo al momento di erogazione di una sanzione disciplinare, è conforme al principio del buon 
andamento purchè venga adottato al solo scopo di tutelare il prestigio dell‟ufficio. Ancora secondo il Cons. Stato, sez 
VI , 29 settembre, 1982, n. 449, la rettifica degli atti erronei da parte della P.A è espressione dei principi di imparzialità 
e buon andamento. In Cons. Stato, sez IV, 7 febbraio 1983, n. 64, si è ritenuto non conforme al principio del buon 
andamento l‟inquadramento di un dipendente comunale( avvocato capo) ad un livello retributivo funzionale in cui non 
vi sia alcuna differenziazione con gli altri impiegati aventi minori responsabilità
 22
 Cosi in Corte conti, sez II, 5 aprile 1973, n.15 e Corte conti, sez I, 30 ottobre 1978 n 177, si è evocato il buon 
andamento attraverso il dovere di diligenza del pubblico dipendente che deve sostanziarsi in un comportamento di 
buona amministrazione paragonabile al comportamento del buon padre di famiglia di cui all‟art 1176 c.c. a ciò è 
conseguito l‟indirizzo giurisprudenziale della Corte dei conti che basa la responsabilità amministrativa e contabile dei 
funzionari posti al vertice dell‟amministrazione, tutte le volte che il danno erariale sia loro ascrivibile a titolo di culpa in 
vigilando, sulla violazione del principio del buon andamento. Tratto da M.U. FRANCESE po. Cit, 1991, pag 290 
12 
osservante dei propri doveri, quanto il fatto che i risultati 
complessivi dell‟azione dell‟ufficio siano più o meno 
corrispondenti quantitativamente e qualitativamente, alle 
23
ragionevoli attese.” Per quanto attiene alle misure 
sanzionatorie, nella stessa sentenza si stabilisce che, nella 
valutazione della responsabilità dirigenziale vige la “più ampia 
discrezionalità, (sempre che non si incorra in illogicità 
manifesta, contraddittorietà palese e rilevanti sintomi di 
dell‟eccesso di potere)”. In coerenza all‟impostazione della 
responsabilità intesa quasi come responsabilità politica che 
implica non una valutazione di colpevolezza, bensì di inidoneità 
all‟espletamento di determinate funzioni, in un‟altra decisione 
del Consiglio di Stato si legge che “l‟accertamento della 
sussistenza di tale tipo di responsabilità non dà luogo 
all‟applicazione di una vera e propria sanzione, ma alla 
rimozione dell‟interessato dall‟esercizio delle funzioni, 
24
eventualmente anche con destinazione a funzioni diverse”. 
1.4 LIMITI DELLA RIFORMA 
Il tentativo di dar vita ad una classe dirigente attraverso le 
disposizioni legislative esaminate, si è rilevata del tutto 
inadeguata, risolvendosi in una riforma del personale 
completamente slegata dalla riforma dell‟organizzazione. 
Autorevole dottrina ha individuato le ragioni del suo fallimento, 
esse sono: 
23
 Cons. Stato, sez IV 24 maggio 1983, n° 330 e Cons. Stato, sez. II, 3 ottobre 1985, n° 2378, cit. e Con stato, , sez VI, 
14 novembre 1988, n. 1236, cit. nella quale si legge della responsabilità dirigenziale:”(…) avendo di mira non tanto la 
legittimità formale dei singoli atti, quanto piuttosto la qualità degli obiettivi raggiunti in attuazione degli indirizzi 
generali all‟uopo impartiti dal consiglio dei ministri e dal ministro competente, si avvicina per certi aspetti alla 
responsabilità politica”. 
24
 Cons. Stato, sez IV, 14 novembre 1988, 1236 cit.. in tale decisione si afferma che la responsabilità dirigenziale 
implicando un giudizio non tanto di colpevolezza, bensì di inidoneità all‟esercizio delle funzioni dirigenziali, non da 
luogo all‟applicazione di una vera e propria sanzione, ma alla rimozione delle funzioni, con possibilità in alcuni casi, 
della destinazione ad altre funzioni. 
13 
 non applicazione dei principi in essa proposti, 
25
 generale confusione tra politica e amministrazione.
  totale disattenzione ai profili organizzativi e procedurali 
dell‟attività amministrativa, unita alla mancanza contestuale 
trasformazione e revisione dei principali assetti delle strutture 
pubbliche. 
 Mancanza di direttive generali che avrebbero dovuto 
orientare e ispirare lo svolgimento delle funzioni dirigenziali, 
 il non completo superamento del rapporto gerarchico con il 
ministro, che ha consentito le ripetute intrusioni del soggetto 
politico nell‟area di attività del dirigente. 
 il ruolo del dirigente è risultato particolarmente debole 
 la sua figura si è andata caratterizzando per la scarsa 
autonomia nei confronti degli organi elettivi e per i limitati 
26
poteri di gestione, difficili da esercitare 
.
27
Il finto dirigente, inserito in un ambiente operativo poco 
adeguato, caratterizzato dalla precarietà delle strutture e delle 
procedure, imbrigliato in una fitta rete di controlli formalistici e 
pressochè inutili al fine di una valutazione sulla efficacia della 
propria azione, ha assistito impotente alle continue ingerenze 
dell‟organo politico nella propria sfera di competenze, che si 
manifestavano anche attraverso l‟esercizio del potere di 
rimozione degli atti posti in essere dai dirigenti . 
25
 In tal senso S. CASSESE, “maladministration e rimedi”, in Foro it., V, 1992, pag 246 
26
 Fra le cause di tale situazione sono state invocate: l‟impreparazione della dirigenza ad amministrare per programmi e 
progetti, l‟invadenza dei politici che si è manifestata con l‟omissione del potere-dovere di emanare i programmi, e , in 
via mediata con la gestione amministrativa perpetrata tramite gli uffici di gabinetto che spesso si sostituiscono 
surrettiziamente alle direzioni generali nei rapporti con l‟autorità politica. G.C LO BIANCO Raffronti tra la normativa 
vigente sulla dirigenza pubblica e il disegno di legge governativo 
27
 L‟espressione è utilizzata per definire la figura del dirigente delineato nel d.p.r748 del 1972 “senza adeguate 
disponibilità e discrezionalità di spesa”: M.RUSCIANO La dirigenza amministrativa tra pubblico e privato. 
14 
1.5 IL NEW PUBLIC MANAGEMENT 
L‟insoddisfazione di cittadini ed imprese verso la Pubblica 
Amministrazione, le richieste di qualità ed efficienza nei servizi 
e il diffuso convincimento che laddove le decisioni politiche non 
riescono ad essere realizzate e ad avere un impatto sociale ed 
economico rilevante, ciò deriva in buona misura da incapacità 
ed inadempienze della burocrazia, sono state un rilevante 
stimolo all‟innovazione gestionale nelle amministrazioni 
28
pubbliche. Per migliorare i livelli di efficacia ed efficienza 
dell‟azione amministrativa il legislatore ha attinto metodologie e 
tecniche gestionali dal settore aziendale, mirando al 
superamento dell‟organizzazione burocratica ed all‟adozione di 
nuovi modelli e logiche organizzative, in particolare di principi 
e metodi manageriali che appartenevano al bagaglio del 
dirigente privato. Le basi culturali di tali orientamenti sono 
offerte dal filone di studi dedicato al New Public 
29
Managementche inizia fra la fine degli anni ‟70 ed i primi anni 
‟80 nel Regno Unito durante il governo Tatcher e nelle 
amministrazioni locali degli Stati Uniti alle prese con la 
recessione economica, seguiti dai governi della Nuova Zelanda e 
dell‟Australia. In seguito molti altri Paesi aderirono al 
movimento che gli studiosi iniziarono ad identificare nei suoi 
30
tratti caratteristici soltanto verso la metà degli anni ‟90. 
La maggior parte dei governi europei ha visto con interesse la 
possibilità di adottare nelle amministrazioni pubbliche modelli 
28
 Cosi F.P CESARE La nuova dirigenza pubblica, Roma ,1999,pag 13 
29
 Una panoramica dello sviluppo delle scienze comportamentali-amministrative in relazione al New Public 
Management si ritrova in G.GUERING, Origini e basi tecniche del New Public Management, pag 669 
30
 Il legame fra le riforme italiane nel campo dei servizi pubblici locali - iniziate con la Legge n. 142/1990, e il new 
public management e la public governance trova implicita conferma nelle parole di Pollit e Bouckeart (2002: 33): «le 
nuove idee di management (...) si sono diffuse da una business school all‟altra, nelle sale riunioni dei consigli di 
amministrazione delle grandi aziende, nei seminari dei governi e anche nell‟edicole degli aeroporti. C‟è stato un 
considerevole scambio tra Paesi diversi, facilitato da organizzazioni internazionali quali il PUMA/OCSE e la Banca 
Mondiale (...) Ci sono pochi dubbi che gli scritti dei guru e le presentazioni dei consulenti di gestione abbiano 
influenzato i leader politici e del servizio pubblico in molti paesi (...)». 
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