previde l’enorme aumento in spese sanitarie da parte degli anziani in
seguito all’adozione del programma Medicare
1
.
ξ Controllo limitato delle reazioni del mercato: il governo ha un controllo solo
parziale sull’effetto delle proprie azioni, in particolare in condizioni di
democrazia. Un caso eccellente è stato quello della normativa di controllo
degli affitti nella città di New York: imponendo un maggiore controllo sui
prezzi l’effetto fu sì la diminuzione dell’offerta di affitti, ma anche un
imprevisto deterioramento delle condizioni degli stessi.
ξ Controllo limitato sulla burocrazia: il Parlamento legifera, ma l’attuazione e
la specificazione dei dettagli delle leggi sono elementi di competenza di
enti pubblici periferici. Si creano quindi problemi di incentivazione dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche e di garanzie sulla loro
correttezza ed efficienza.
ξ Limitazioni proprie dei processi politici: anche se lo Stato fosse
perfettamente a conoscenza delle conseguenze di tutte le sue possibili
azioni, la scelta fra queste porterebbe ad altre difficoltà. Infatti spesso nei
nostri sistemi politici chi è eletto per servire la cosa pubblica è incentivato
ad agire negli interessi di particolari gruppi: non si tratta esclusivamente di
corruzione o mala fede, ma anche di conseguenze inevitabili del lavoro nel
settore pubblico.
Queste considerazioni ed il prevalere in quegli anni di una teoria economica
neo-liberista portarono i governi a riconsiderare il proprio ruolo nella vita economica
del Paese.
Negli Stati Uniti ad esempio, all'interno della cosiddetta “Reaganomics” negli
anni Ottanta, si sono affermate le prescrizioni provenienti dalla scuola di pensiero
1
Si tratta un programma di assicurazione medica amministrato dal governo degli Stati Uniti,
riguardante le persone dai 65 anni in su o che incontrano altri criteri e voluto nel 1965 dal presidente
Lyndon Johnson.
6
denominata economia dell'offerta o Supply-side Economics
2
. Secondo i sostenitori di
tale dottrina, in contrapposizione alla teoria keynesiana, le precedenti
amministrazioni avrebbero deviato dal sentiero di condotta ottimale per avere
prestato troppa attenzione al lato della domanda aggregata, trascurando invece
completamente quello dell'offerta. L'eccessiva espansione del settore pubblico, e del
carico fiscale ad essa conseguente, nonché della regolamentazione dei mercati
avrebbe determinato una riduzione degli incentivi al lavoro, al risparmio e
all'investimento, con una inevitabile riduzione del tasso di crescita dell'economia.
Nella sua divulgazione pratica, l'economia dell'offerta si è concretizzata nella
famosa curva di Laffer
3
, secondo la quale, oltre un certo limite, aumenti dell'aliquota
di imposizione provocano riduzioni, anziché incrementi, del gettito fiscale
complessivo. Ciò accade in quanto imposte elevate riducono gli stimoli individuali a
produrre e quindi generano cadute più che proporzionali del livello di attività. In
particolare tale effetto è legato a tre fenomeni: l’evasione fiscale, l’elusione e la
sottrazione. Seguendo questo approccio, la soluzione del problema non può che
essere quella di attuare una progressiva deregolamentazione dei mercati, ac-
compagnata da una sostanziale riduzione delle aliquote di imposte. Tali misure
avrebbero l'effetto di incentivare fortemente il livello dell'attività economica e, quindi,
in ultima analisi, di produrre addirittura un aumento, anziché una riduzione, del gettito
fiscale complessivo
4
.
2
La Supply-side Economics è una teoria macroeconomica, nata nei primi anni ’70 dalle idee di Robert
Mundell, Arthur Laffer e Jude Wanniski, ed entrata molto in voga sotto con la presidenza di Ronald
Reagan.
3
La teoria sottostante alla curva di Laffer tuttavia manca di evidenza empirica e non ha mancato di
suscitare aspre critiche (Stiglitz, ad esempio, nel suo I ruggenti anni Novanta, la definì "una teoria
scarabocchiata su un foglio di carta").
4
Da un punto di vista storico, la politica economica di Reagan ispirata a queste teorie, riuscì a
diminuire l’imposizione fiscale del 25% in 4 anni, ma non raggiunse i risultati sperati in termini di
riduzione del deficit pubblico che invece aumentò drasticamente per effetto di una politica estera
incentrata, in particolare nei primi anni ’80, su un massiccio investimento in armamenti per aumentare
il livello della sfida tecnologica con l’Unione Sovietica. Comunque, la diminuzione delle tasse aumentò i
consumi e contribuì ad invertire la congiuntura economica e dal 1982 al 1990 gli USA conobbero un
periodo di crescita economica ininterrotto.
7
Questo atteggiamento di politica economica avverso all’aumento
dell’imposizione fiscale ha avuto un largo seguito anche in Europa, dove l’esempio più
calzante resta quello del premier britannico Margaret Thatcher che, nel suo secondo
mandato (1983-1987), si impegnò a ridurre il deficit pubblico, diminuendo allo stesso
tempo il ruolo dello Stato nell’economia, prevalentemente tramite privatizzazioni.
Le PPP, il cui ricorso in modo sistematico e strutturato ha avuto inizio nel
Regno Unito e in Australia negli anni ’90, si pongono come la naturale evoluzione
della strategia di contenimento della spesa pubblica, offrendo però ulteriori vantaggi
rispetto alle privatizzazioni, in quanto permettono di allargare le prospettive della
collaborazione ad ambiti tradizionalmente riservati al settore pubblico. Infatti mentre
la PPP introduce la gestione privata nel servizio pubblico tramite un contratto di lungo
termine tra un operatore e l'ente pubblico, privatizzare significa trasferire un pubblico
servizio o una struttura al settore privato affinché sia gestito secondo le forze di
mercato. È evidente come alcuni ambiti di particolare interesse pubblico, che
resterebbero quindi preclusi ad iniziative di privatizzazione, possono avvalersi della
collaborazione con il settore privato tramite accordi di PPP, che, in sintesi, hanno i
seguenti vantaggi:
ξ costi e tempi di realizzazione coerenti con la pianificazione: secondo uno
studio del National Audit Office inglese del 2003, poco più del 20% dei
progetti PPP è ultimato in ritardo o con costi superiori a quanto progettato,
contro una percentuale di progetti non PPP che arriva al 73%;
ξ trasferimento di rischi al settore privato, in particolare quello relativo alla
manutenzione, spesso regolarmente posticipata dalle autorità in
ristrettezze di bilancio e i cui effetti sono dilazionati nel tempo ma
estremanete costosi (una manutenzione regolare costa molto meno di un
intervento a condizioni ormai deteriorate e in urgenza);
ξ miglioramento della qualità delle infrastrutture/servizi: il privato, poiché
sarà responsabile per 20 o 30 anni dell’infrastruttura che costruisce o del
servizio che gestisce, ha interesse a fornire un prodotto/servizio di qualità,
che eviti l’insorgere di costi ulteriori legati alle inefficienze;
8
ξ orientamento al cliente: in molti casi possono essere introdotti nel
contratto dei parametri di misurazione della customer satisfaction che
incentivino il privato al miglioramento del servizio;
ξ possibilità per il settore pubblico di concentrarsi sul risultato e sul core
business anziché su ogni fase del processo.
Nel presente lavoro, si procederà innazitutto, con il primo capitolo, ad un
inquadramento del fenomeno delle Public-Private Partnership, volto a valutarne il
livello di sviluppo nell’economia globale, con un maggiore dettaglio per quanto
riguarda lo sviluppo in Italia ed Europa. Nello stesso capitolo si analizzeranno le
caratteristiche, i modelli di finanziamento ed i profili di rischio della PPP per poi
approfondire gli schemi più utilizzati ed in particolare la finanza di progetto come
modalità attuativa. A tale proposito si è voluto arricchire la trattazione presentando un
sintetico caso pratico: la realizzazione dell’Eurotunnel, dalla quale interessanti
considerazioni possono essere tratte.
Il passo successivo sarà di analizzare come gli economisti hanno approcciato il
problema del raggiungimento dei livelli ottimali di efficienza allocativa: partendo dagli
economisti del benessere si tratteranno i fallimenti del mercato come determinante
dell’intervento dello Stato in campo economico. In particolare, sarà approfondita la
tematica dei beni pubblici e della loro produzione. Si vedrà poi come i contributi di
alcuni economisti hanno portato alla luce l’intrinseca imperfezione del governo, i suoi
fallimenti e le fonti di inefficienza, legate principalmente alla struttura degli incentivi
organizzativi ed individuali.
Si concluderà rilevando la necessità di un ripensamento delle relazioni tra pubblico e
privato in un’ottica di partnership e complementarietà e sottolineando il ruolo
strategico delle PPP come efficace compromesso in grado di minimizzare l’impatto
delle inevitabili inefficienza del mercato e dello Stato.
Poiché una valutazione complessiva dell’uso di forme di Partnership Pubblico
Privato deve necessariamente confrontare tali pratiche con l’alternativa
dell’investimento pubblico diretto, nel capitolo successivo verranno presi in
9
considerazione i vantaggi e i limiti dell’intervento privato. Infatti, se da un lato la
massimizzazione dei profitti e la prospettiva temporale del privato inducono a ridurre i
costi, i tempi e ad innovare, dall’altro ci sono importanti conseguenze sulla qualità dei
beni/servizi, oltre che considerazioni circa il commitment ed eventuali comportamenti
opportunistici del privato. Dopo aver quindi trattato di efficienza produttiva a parità di
progetto, ci si chiede poi se i progetti attuabili e attuati con forme di Partnership
Pubblico-Privato combacino con quelli che risulterebbero ottimali dal punto di vista
sociale. Sono infatti diverse le cause di deviazione da scelte ottimali nella selezione
dei progetti sia da parte del settore privato che del pubblico.
Con il Capitolo IV si apre invece la sezione dedicata ai case study: il primo è
quello di GrameenPhone, provider di telefonia mobile rurale bengalese che è stato in
grado di creare un modello di business profittevole sebbene al servizio dei più poveri.
Il capitolo si apre con un’analisi delle indicazioni della letteratura in merito alla
relazione tra infrastrutture e crescita, sviluppata in modo da dimostrare il legame
anche con la riduzione della povertà. Si vedrà inoltre come le PPP giochino un ruolo
chiave in tal senso, portando come evidenza empirica i trend recenti nella diffusione
di partnership pubblico-privato nel Paesi in via di sviluppo. Il caso vero e proprio è
sviluppato partendo da considerazioni di carattere socio-economico del Bangladesh
ed approfondendo la situazione dell’ICT come motore di sviluppo. In seguito viene
analizzata in dettaglio la partnerhip, che ha portato nel giro di 10 anni GrameenPhone
al primo posto come fatturato e come numero di abbonati. Verrà inoltre valutato
l’impatto del cambiamento indotto dal Village Phone Program a livello sociale: il ruolo
della donna ne risulta rivoluzionato in positivo, consente nuove opportunità di
business e nuovi strumenti per i business già esistenti ed ha riacceso lo spirito
imprenditoriale.
L’ultimo Capitolo, infine, presenta il caso della Metropolitana di Londra, la più
estesa ed antica del mondo, che, in condizioni di grave sottodimensionamento degli
investimenti, ha deciso di affidare a consorzi privati l’enorme lavoro di manutenzione
ed ammodernamento, che vedrà impegnati player privati accanto a società statali per
i prossimi trent’anni. Viene presentato innanzitutto lo stadio molto evoluto dell’utilizzo
10
di forme di collaborazione pubblico-privato nel Regno Unito (il PFI, Private Finance
Initiative, ha avuto inizio nel 1992). In questo caso, a differenza di quello trattato nel
capitolo precedente, gli obiettivi riguardano principalmente un miglioramento nel
livello dei servizi offerti e della sicurezza e la risoluzione del sottodimensionamento
cronico degli investimenti. Lo schema di partnership è estremamente avanzato così
come gli aspetti disciplinati contrattualmente: la gestione operativa e la
manutenzione sono state affidate a 3 infrastructure companies sulla base di contratti
che prevedono pagamenti annuali da parte dell’autorità del trasporto pubblico
attentamente calibrati sulle performance raggiunte. Dopo un’attenta analisi dei ruoli,
rischi e profili economici dell’accordo, saranno valutati i risultati sulla base di
indicatori attinenti a diversi elementi chiave del servizio prestato.
11
CAPITOLO I
Le Partnership Pubblico-Privato: una visione d’insieme
1. Partnership Pubblico-Privato: quadro internazionale
Negli ultimi anni, in molti Paesi sia sviluppati sia in via di sviluppo si sono
introdotte forme di collaborazione tra il settore pubblico ed il settore privato, volte alla
costruzione e/o alla gestione di opere di interesse pubblico. Diverse forme di Public-
Private Partnership (PPP) delle opere pubbliche stanno sostituendo il tradizionale
approccio dell’intervento pubblico, soprattutto in quei settori capaci di produrre una
remunerazione diretta per l’investimento privato, come i settori dell’energia, dei
trasporti e delle telecomunicazioni, della sanità, dell’innovazione, dell’edilizia e di
molte infrastrutture locali.
Le diverse forme di Partnership Pubblico-Privato vengono oramai percepite
universalmente come un valido supporto alla creazione di infrastrutture pubbliche ed
in vari Paesi si è predisposto il quadro giuridico e sono state create apposite istituzioni
per favorirne lo sviluppo. Sebbene tali forme siano più sviluppate nei Paesi
anglosassoni, dove tradizionalmente è meno rilevante il peso dell’intervento pubblico
e più pragmatico il sistema giuridico, anche altri Paesi occidentali stanno espandendo
queste forme di collaborazione e persino molti Paesi in via di sviluppo le trovano utili
al fine di risolvere il proprio gap infrastrutturale in modo più veloce ed efficiente di
quanto potrebbe fare il settore pubblico da solo.
Il programma più avanzato è, con ogni probabilità, il Private Finance Initiative
(PFI) nel Regno Unito, avviato nel 1992. Attualmente il PFI conta per circa il 14%
dell’investimento pubblico, con progetti nella maggior parte delle aree infrastrutturali
12
chiave. Altri paesi con importanti programmi per lo sviluppo delle Partnership
Pubblico-Privato sono l’Australia (in particolare lo Stato di Victoria) e l’Irlanda, mentre
gli Stati Uniti hanno considerevole esperienza nel leasing. Molti paesi dell’Unione
Europea, come Finlandia, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portogallo e Spagna,
hanno oggi progetti PPP attivi, sebbene il loro peso sul totale dell’investimento
pubblico rimanga modesto. Per affrontare il problema di investire in infrastrutture su
larga scala ma in presenza di condizioni fiscali deboli, alcuni paesi dell’Europa Centro-
Orientale, ad esempio la Polonia, la Repubblica Ceca, l’Ungheria, hanno iniziato
programmi di Partnership Pubblico-Privato. Anche Canada e Giappone negli scorsi
anni hanno dato inizio a programmi di questo tipo, principalmente per la costruzione
di strade.
Nel resto del mondo le public private partnerships hanno fatto meno strada. In
America Latina, il Messico e il Cile sono stati i pionieri nell’uso delle Partnership
Pubblico-Privato per promuovere la partecipazione del settore privato
nell’investimento pubblico. In Messico, le PPP vennero usate per la prima volta negli
anni Ottanta per finanziare le autostrade e, a partire dalla metà degli anni Novanta,
anche un crescente numero di investimenti in campo energetico. Il Cile ha un
programma stabile di Partnership Pubblico-Privato, usato principalmente per lo
sviluppo della rete di trasporto, degli aeroporti, delle prigioni e dell’irrigazione. Progetti
di questo tipo iniziano a diffondersi anche in Asia, in particolare in Corea e Singapore,
mentre altrove il loro progresso è limitato, nonostante il forte interesse di alcuni paesi,
come il Sudafrica.
1.1 Partnership Pubblico-Privato: il panorama Italiano ed Europeo
Anche in Italia, a partire dalla fine degli anni Novanta sono stati compiuti
notevoli progressi in questo campo. Meritano di essere segnalati i punti salienti di
questa evoluzione: la creazione dell’Unità tecnica Finanza di Progetto presso il CIPE
(Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica)
5
con il compito, tra gli
altri, di fornire assistenza alle pubbliche amministrazioni nell’impostazione di
5
Art.7 della legge n. 144 del 1999
13
operazioni di coinvolgimento del settore privato nella realizzazione e gestione di
infrastrutture pubbliche e di diffondere la cultura della finanza di progetto all’interno
del settore pubblico, l’approvazione della legge 21 dicembre 2001, n.443 (cd. Legge
Obiettivo) finalizzata alla realizzazione delle grandi infrastrutture pubbliche e degli
insediamenti produttivi ritenuti strategici e di preminente interesse nazionale
attraverso la definizione di percorsi semplificati e privilegiati, e l’emanazione del
decreto legislativo n.190 del 2002, che ne chiarisce i contenuti, l’ambito di
applicazione e gli schemi procedimentali, la creazione di Infrastrutture SpA e
Patrimonio dello Stato SpA, la ridefinizione del ruolo di Cassa depositi e prestiti SpA.
L’importanza di questa tematica è anche pienamente riconosciuta a livello
comunitario. Possono essere ricordati come significativi in tal senso i seguenti
documenti: la comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario
(aprile 2000); il documento Guidelines for successful public private partnerships
(marzo 2003), elaborato dalla Commissione UE - DG Regio; la decisione Eurostat sul
trattamento contabile delle operazioni in partenariato pubblico-privato (febbraio
2004); il Libro Verde sui partenariati pubblico-privato e sul diritto comunitario degli
appalti pubblici e delle concessioni (aprile 2004); il Libro bianco sui servizi di
interesse generale (maggio 2004); il Resource book of PPP Case Studies predisposto
anche questo dalla DG Regio (giugno 2004); ed il nuovo quadro normativo di
riferimento per l’aggiudicazione di appalti e concessioni, di cui alle direttive del
Consiglio UE 2004/17 e 18 (marzo 2004).
La diffusione delle forme di collaborazione tra Stato e privati è stata
strettamente legata a fenomeni generalizzati che hanno riguardato il complesso del
mondo occidentale negli ultimi vent’anni: primi fra tutti i diffusi processi di
privatizzazione, la riconduzione al settore privato di settori o imprese originariamente
pubbliche (non solo nei paesi occidentali ma anche nelle economie in transizione con
un passato di economie pianificate). La globalizzazione ha inoltre contribuito alla
diffusione delle Partnership Pubblico-Privato, dal momento che rende sempre più
necessario affrontare opere pubbliche di vaste dimensioni, di notevole contenuto
tecnologico, soggette ad alto rischio e sempre più spesso di valore transnazionale (tali
14
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