L'Unione europea e gli aiuti umanitari. La crisi dei Grandi Laghi

 Premessa / Cooperazione, sviluppo e diritti dell'uomo: un legame inevitabile 
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Diversamente dal concetto di cooperazione, quello di diritto allo sviluppo 
presenta un maggior margine di incertezza, con riferimento sia alla precisa 
definizione del suo contenuto, che all'individuazione dei soggetti titolari del 
diritto stesso.  
Esso è compreso nei diritti umani cosiddetti di terza generazione (le prime 
due essendo costituite dai diritti civili e politici e da quelli economici, sociali 
e culturali), ed è rivolto non al singolo individuo, ma ai popoli. Ne troviamo 
conferma all'art.22 della Carta di Banjul sui diritti dell'uomo e dei popoli 
adottata nel 1981 dall'Organizzazione per l'Unità Africana
3
, secondo cui: 
«Tutti i popoli hanno diritto al loro sviluppo economico, sociale e culturale». 
Un diritto che anche le Nazioni Unite attribuiscono «ad ogni essere umano e 
a tutti i popoli»
4
. 
L'Organizzazione delle Nazioni Unite definisce il diritto allo sviluppo come 
«Un diritto inalienabile in virtù del quale ogni essere umano e tutti i popoli 
hanno il diritto di partecipare e di contribuire ad uno sviluppo economico, 
sociale, culturale e politico nel quale tutti i diritti umani e tutte le libertà 
fondamentali possano essere pienamente realizzati, e di beneficiare di tale 
sviluppo»
5
. 
Da questa chiara definizione appare subito evidente il legame che intercorre 
fra sviluppo e diritti umani, esplicitato nuovamente in una Dichiarazione 
dell'UNCTAD del 7 maggio 1992: «States members of UNCTAD recognize 
that peace and prosperity are indivisible and the lasting peace and stability 
require effective international cooperation for the eradication of poverty and 
the promotion of a better life for all in a larger freedom»
6
. 
                                                          
3
 ORGANIZZAZIONE UNITÀ AFRICANA, "African Charter on Human and Peoples' Rights", adopted 
June 27, 1981, Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.LM.58 (1982), entered into force October 21, 1986. 
4
 ASSEMBLEA GENERALE NAZIONI UNITE, "Dichiarazione sul diritto allo sviluppo", adottata con 
Risoluzione n.41/128 del 4/12/1986,A/RES/41/128 in www.un.org/documents/ga/res/41/a41r128.htm. 
5
 Dichiarazione sul diritto allo sviluppo, op. cit. 
6
 UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development), Terms of Reference of the 
Standing Committee of Poverty alleviation, Trade and Development Board decision, 398 of 7 May 
1992, annex, section B, in www.unctad.org. 
 Premessa / Cooperazione, sviluppo e diritti dell'uomo: un legame inevitabile 
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Nuovamente troviamo riscontro del legame tra concetto di cooperazione, 
sviluppo e diritti umani nell'art.5 della IV Convenzione di Lomè: «La 
cooperazione è intesa a uno sviluppo incentrato sull'uomo, suo principale 
protagonista e beneficiario, e presuppone pertanto il rispetto e la promozione 
dell'insieme dei diritti di quest'ultimo. Le azioni di cooperazione si inscrivono 
in questa prospettiva positiva in cui il rispetto dei diritti dell'uomo è 
riconosciuto come fattore fondamentale di un reale sviluppo e in cui la 
cooperazione stessa è concepita quale contributo alla promozione di tali 
diritti. In questa prospettiva la politica di sviluppo e la cooperazione sono 
strettamente connesse con il rispetto e il godimento dei diritti e delle libertà 
fondamentali dell'uomo» (par.1)
7
. 
Anche a livello di legislazione comunitaria troviamo espresso il legame finora 
enunciato. All'art.177 paragrafo 2 (ex art.130 U) del Trattato istitutivo si 
legge: «La politica della Comunità di cooperazione allo sviluppo contribuisce 
all'obiettivo generale di sviluppo e consolidamento della democrazia e dello 
Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà 
fondamentali». L'Unione Europea è diventata, con il tempo, un importante 
punto di riferimento in materia di cooperazione allo sviluppo e di difesa dei 
diritti umani; risulta, infatti, il primo donatore a livello mondiale in Europa 
Centrale ed Orientale, per i paesi del Mediterraneo, in Africa ed Asia, e 
partecipa attivamente alla politica di aiuto allo sviluppo in America Latina, 
Asia, Caraibi e Pacifico
8
. C'è comunque da sottolineare che le politiche 
comunitarie di aiuto allo sviluppo e di aiuto umanitario non sono attuate 
solamente per ragioni di protezione e rispetto dei diritti umani, ma sono 
dettate anche da interessi politici, economici e commerciali. La speranza è che 
dietro questi interessi particolaristici della Comunità e dei singoli Stati 
rimangano le reali motivazioni legate ai diritti umani, motivazioni che 
                                                          
7
 Art.5 Fourth ACP-EEC Convention signed at Lomè on 14 December 1989, in Official Journal 
L229, 17/8/1991 pp.3-280. Per la versione integrale del testo della IV Convenzione di Lomè, cfr. 
www.acpsec.org/gb/lome/lome4_e.htm. 
8
 COMMISSIONE EUROPEA, "Aiuti e prestiti dell'Unione Europea: guida ai finanziamenti comunitari", 
Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali della Comunità Europea, Bruxelles, 1996. 
 Premessa / Cooperazione, sviluppo e diritti dell'uomo: un legame inevitabile 
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possono innalzare l'Unione Europea a entità che esporta non solo prodotti 
industriali o tecnologie, ma anche principi di democrazia e modelli politico-
sociali. 
Il presente studio si propone un'analisi approfondita sulla politica di aiuto 
umanitario dell'Unione Europea che si sta evolvendo seguendo i mutamenti 
politico-istituzionali dell'Unione stessa. Questa politica, inizialmente 
rientrante nel quadro degli obiettivi della politica di aiuto allo sviluppo, è 
infatti divenuta sempre più autonoma. Il capitolo primo ha quindi per oggetto 
lo studio delle basi giuridiche dell'aiuto umanitario dell'Unione, nonché la sua 
evoluzione, le sue tipologie e il quadro normativo di riferimento. Con il 
successivo capitolo l'attenzione si sposta da un livello teorico e giuridico ad 
uno istituzionale: come viene messa in pratica la politica di aiuto umanitario? 
Come è noto, l'organo di Bruxelles competente  per l'attuazione dell'aiuto 
comunitario su scala mondiale è l'Ufficio Umanitario della Comunità Europea 
(ECHO), creato nel 1992, di cui va dunque studiato il funzionamento. 
Tuttavia, l'intervento dell'Unione Europea in situazioni di emergenza non si 
ferma ai soli strumenti e metodi che potremmo definire "civili". Infatti, si 
pone talvolta l'esigenza di ricorrere a strumenti militari: le peacekeeping 
operations dell'Unione Europea. Oggetto del terzo capitolo è l'esame delle 
cosiddette Missioni Petersberg, un istituto che l'Unione non ha ancora 
effettivamente sperimentato, ma che merita pur sempre un accenno ed uno 
studio come potenziale mezzo cui l'Unione potrà ricorrere in un futuro 
immediato. Infine, il capitolo conclusivo si concentra sull'analisi della 
catastrofe dei Grandi Laghi e sul ruolo che l'Unione Europea ha giocato in 
una delle emergenze umanitarie più estese e più gravi di tutti i tempi. 
L'obiettivo del presente studio è stato quello di approfondire la tematica 
dell'aiuto umanitario, che potremmo definire di recente "introduzione" 
nell'agenda comunitaria, la sua evoluzione e l'apparato burocratico che ne fa 
da contorno, e come si passi dalla teoria e dalla legittimazione giuridico-
normativa all'intervento sul campo nella logica dell'istituzione di Bruxelles. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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~ Capitolo primo ~ 
AIUTO ALLO SVILUPPO E AIUTO UMANITARIO 
1 - POLITICA DI AIUTO ALLO SVILUPPO 
1.1 - EVOLUZIONE GIURIDICA DELLA POLITICA DI AIUTO ALLO 
SVILUPPO 
'inserimento della politica di cooperazione allo sviluppo nel 
Trattato della Comunità Europea è stato il frutto di un lungo 
processo dell'azione comunitaria nei confronti dei paesi in via di sviluppo nel 
corso di quasi trent'anni, a partire dalle poche e generiche affermazioni 
contenute nel Preambolo in ordine alla «Solidarietà che lega l'Europa ai 
paesi d'oltremare» e alla necessità di «Assicurare lo sviluppo della loro 
prosperità conformemente ai principi dello Statuto delle Nazioni Unite», fino 
ad arrivare all'inserimento nel Trattato della politica di aiuto allo sviluppo. 
Nessun articolo del Trattato istitutivo prevedeva espressamente una politica di 
cooperazione allo sviluppo. Le uniche norme sul tema erano contenute negli 
artt.3.s (ex art.3.k), 182-188 (ex artt.131-136) e 310 (ex art.238). 
L'art.3s si limita ad annunciare «L'associazione dei paesi e territori 
d'Oltremare, intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello 
sforzo di uno sviluppo economico e sociale». 
Gli artt.182-188 (ex artt.131-136) ne disciplinavano (e ne disciplinano tuttora) 
l'attuazione. L'inserimento di questi articoli nel Trattato fu una precisa 
richiesta della Francia che ne fece una condicio sine qua non della sua 
adesione alla Comunità. L'interesse della Francia era quello di conservare 
legami privilegiati con i suoi Dipartimenti d'Oltremare e, al tempo stesso, di 
attenuare l'onere degli aiuti a quei paesi. 
L'attuale art.182 stabilisce che «Scopo dell'associazione è di promuovere lo 
sviluppo economico e sociale dei paesi e territori e l'instaurazione di strette 
L
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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relazioni economiche tra essi e la Comunità nel suo insieme». Obiettivo 
principale della norma è, dunque, l'inclusione dei paesi e territori non europei 
sottoposti al dominio coloniale nella politica di cooperazione allo sviluppo 
della Comunità. 
L'articolo successivo (183) elenca gli obiettivi di una tale cooperazione: «Gli 
Stati membri applicano ai loro scambi commerciali con i paesi e territori 
d'Oltremare il regime che si accordano tra di loro, in virtù del Trattato», 
mentre «Ciascun paese e territorio applica ai suoi scambi commerciali con 
gli Stati membri e gli altri paesi e territori il regime che applica allo Stato 
europeo con il quale mantiene relazioni particolari». Inoltre, «Le 
importazioni originarie dei paesi e territori beneficiano, al loro ingresso 
negli Stati membri, del divieto dai dazi doganali», mentre sono soppressi 
quelli «gravanti sulle importazioni dagli Stati membri» (art.184). 
In assenza, quindi, di uno strumento specifico che rendesse possibile l'azione 
della Comunità nel campo della cooperazione allo sviluppo le originarie basi 
giuridiche erano: 
- L'art.133 (ex art.113), che riconosce competenze comunitarie in ambito 
tariffario e commerciale. Il rapporto tra commercio e sviluppo si richiama 
alla teoria secondo la quale l'espansione commerciale è una condizione 
necessaria alla crescita economica dei paesi in via di sviluppo
1
. 
- L'art.310 (ex art.238): fondamento giuridico per gli accordi di 
associazione, che stabilisce che «La Comunità può concludere con uno o 
più Stati o organizzazioni internazionali accordi che costituiscono 
un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in 
comune e da procedure particolari». È a tale articolo che si sono fatte 
risalire le basi giuridiche di quasi tutti gli accordi comunitari sui temi di 
politica di sviluppo
2
. 
                                                          
1
 MARTINES F., "La politica di cooperazione allo sviluppo della CEE", op. cit. Martines, inoltre, fa 
presente che in ambito commerciale la Comunità gode di competenza esclusiva. 
2
 VIGILANTE A.,  "La Comunità ed i Paesi in via di sviluppo", op. cit. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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- L'art.308 (ex art.235): la Comunità vi ha fatto spesso ricorso per ampliare 
la propria sfera di competenza in vari ambiti. La norma afferma che: 
«Quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel 
funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, 
senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo 
richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della 
Commissione e dopo aver consultato il Parlamento Europeo, prende le 
disposizioni del caso». Si tratta della codificazione del principio dei poteri 
impliciti, secondo cui un'organizzazione internazionale può utilizzare tutti 
i mezzi a sua disposizione per raggiungere gli scopi previsti dal trattato 
istitutivo dell'organizzazione stessa, anche quando tali mezzi non sono 
espressamente previsti nel testo del trattato. 
- Infine, in certi casi, quando l'intervento previsto rientrava nella materia 
agricola, si è fatto ricorso all'art.37 (ex art.43). 
L'approccio comunitario ai problemi dello sviluppo ha poi subito modifiche 
significative nel corso del tempo. 
La prima tappa importante è stata la presentazione del "Memorandum della 
Commissione su una politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo"
3
 del 
1971, completata nel 1972 al Vertice di Parigi (19-20 ottobre), che ha fornito 
la base politica necessaria alla definizione concreta della svolta. La 
Commissione offriva spunti e dibattiti sugli orientamenti di una politica di 
cooperazione che consentisse alla Comunità di «Rendere più manifesta la 
solidarietà con i paesi in via di sviluppo». 
Ulteriore conferma della nuova tendenza comunitaria è stato il Memorandum 
Pisani del 1982
4
, dal nome del suo ideatore, in cui si sottolineava che la 
politica di sviluppo è «L'espressione dell'identità europea sul piano 
internazionale e la componente essenziale della politica estera della 
                                                          
3
 COMMISSIONE EUROPEA, "Memorandum della Commissione su una politica comunitaria di 
cooperazione allo sviluppo. Documento di sintesi (27 luglio 1971)", in Supp. Boll. CE 9-10/1971. 
4
 COMMISSIONE EUROPEA, "Memorandum sulla politica comunitaria di sviluppo", Suppl. Boll. CE 
5/1982, dovuto essenzialmente al Commissario Edgar Pisani, responsabile in quel periodo del settore. 
Cfr. inoltre www.volint.it/scuola/pubblico/4cooperazione/c17/c17t03.htm. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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Comunità» e che «manifesta una volontà di solidarietà con i paesi più poveri 
e traduce una coscienza politica ed umana, oltre che economica, 
dell'interdipendenza tra le regioni del mondo»
5
. 
Tuttavia, solamente con il Trattato di Maastricht la svolta assume un rilievo di 
tipo normativo. Il Titolo XX (ex XVII) è dedicato alla «Cooperazione allo 
sviluppo», che quindi diventa politica comunitaria a tutti gli effetti. 
I riferimenti sono agli artt.177 (ex 130U): «La politica della Comunità nel 
settore della cooperazione allo sviluppo, che integra quella svolta dagli Stati 
membri, favorisce lo sviluppo economico e sociale sostenibile dei paesi in via 
di sviluppo nell'economia mondiale; l'inserimento armonioso e progressivo 
dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale; la lotta contro la povertà 
nei paesi in via di sviluppo»; l'art.180 (ex 130X) che prevede un 
coordinamento delle politiche della Comunità e degli Stati membri in materia; 
infine l'art.181 (ex 130Y) dispone che «Nell'ambito delle rispettive 
competenze, la Comunità e gli Stati membri collaborano con i paesi terzi e 
con le competenti organizzazioni internazionali». 
Nel corso di quasi trent'anni la politica comunitaria si è sostanzialmente 
attuata tramite forme di cooperazione economica, lungo tre direttrici: 
1. con alcuni Stati dell'Africa Subsahariana, del Pacifico e dei Caraibi; 
2. con i paesi del Mediterraneo; 
3. con i paesi in via di sviluppo dell'Asia e dell'America Latina. 
Analizziamo brevemente le tre forme di cooperazione della Comunità. 
 
1.2 - I RAPPORTI CEE-ACP: DA YAOUNDÈ A LOMÈ 
I rapporti tra la Comunità Europea ed i Paesi dell'Africa, Caraibi e 
Pacifico si intensificarono negli anni immediatamente successivi alla 
creazione della Comunità stessa. I paesi e territori d'Oltremare legati agli Stati 
membri da ragioni storiche ed economiche cominciarono il processo di 
                                                          
5
 GUIZZI V., "Manuale di diritto e politica dell'Unione Europea", Napoli, Editoriale Scientifica, 1995. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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indipendenza proprio sul finire degli anni '50. Tuttavia, l'indipendenza politica 
non è mai andata di pari passo con quella economica e la situazione di 
dipendenza dai paesi occidentali e industrializzati permase piuttosto 
accentuata. Proprio su questa linea direttrice prese avvio la prima fase di 
politica di cooperazione della CEE con i Paesi ACP. 
Nel 1963, 18 paesi, tutti francofoni (ad eccezione della Somalia) e tutti 
africani (ad eccezione del Madagascar) siglarono a Yaoundè una 
Convenzione di associazione CEE-SAMA
6
 (Stati africani e malgascio 
associati), imperniata su tre elementi fondamentali: 
• la creazione di una zona di libero scambio, per consentire l'accesso dei 
prodotti di base al mercato europeo; 
• l'aiuto finanziario e tecnico, erogato sia mediante aiuti della Comunità 
stessa, sia mediante aiuti bilaterali concessi dai singoli Stati membri; 
• la costituzione di istituzioni paritetiche, usate a livello parlamentare e 
ministeriale (Consiglio di associazione, Conferenza parlamentare, Corte 
arbitrale). 
Rinnovata nel 1969, la II Convenzione di Yaoundè
7
 fu sostituita nel 1975 
dalla Prima Convenzione di Lomè
8
, sottoscritta anche dagli Stati dei Caraibi e 
del Pacifico, legati alla Gran Bretagna. La Convenzione di Lomè fu rinnovata 
nel 1980 (II), 1985 (III) e 1990 (IV)
9
. 
                                                          
6
 I Convenzione di Associazione tra la CEE e gli Stati africani e malgascio associati a tale Comunità, 
firmata a Yaoundè il 20 luglio 1963, in GUCE L93 dell'11.06.1964, p.1431 non più in vigore. Gli 
Stati che fanno parte della Convenzione sono: Alto-Volta Burundi, Camerun, Repubblica 
Centrafricana, Ciad, Congo (Brazzaville), Congo (Léopoldville), Costa d'Avorio, Dahomey, Gabon, 
Madagascar, Mali, Mauritania, Niger, Ruanda, Senegal, Somalia, Togo. Fonte: BRAYER G., "Europe-
Tiers monde. Lomè. Une novelle coopération douanière?", Tome XLVII, Paris, Libraire général de 
droit et de jurisprudence, 1989, nota 1, p.50. 
7
 II Convenzione di Associazione tra la CEE e gli Stati africani e malgascio associati a tale 
Comunità, firmata a Yaoundè il 29 luglio 1969, in GUCE L282 del 28.12.1970, p.2 non più in vigore. 
8
 First ACP-EEC Convention signed at Lomè on 28 February 1975. Per la versione integrale del testo 
cfr. www.acpsec.org/gb/lome/lome1.htm. 
9
 II Convenzione ACP-CEE firmata a Lomè il 31 ottobre 1979, in GUCE L347 del 22.12.1980, p.161. 
III Convenzione ACP-CEE firmata a Lomè l'8 dicembre 1984,in GUCE L86 del 31.3..1986, pp.1-208. 
Cfr. inoltre Special Issue, in "The Courier ACP", n.89, January-February 1985, p.85. Per la versione 
integrale del testo cfr. www.acpsec.org/gb/lome/lome3e.htm. Quarta Convenzione ACP-CEE firmata 
a Lomè il 15 dicembre 1989, in GUCE L229 del 17.8.1991,pp.3-280. Cfr. inoltre "The Courier ACP", 
n.120 March-April, 1990. Per la versione integrale del testo www.acpsec.org/gb/lome/lome4_e.htm. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
_______________________________________      ________________________________________ 10
Fondate sull'art.310 - base giuridica per la stipulazione degli accordi di 
associazione – (ex art.238), le Convenzioni di Lomè rappresentavano una 
svolta nei rapporti CEE-ACP. Si trattava, infatti, di "Convenzioni di 
cooperazione" e non più di associazione, come quelle di Yaoundè, proprio a 
testimoniare «Il superamento di una concezione ristretta dei rapporti tra la 
Comunità e i PVS e l'accoglienza delle rivendicazioni di questi ultimi per 
l'instaurazione di un nuovo ordine economico internazionale»
10
. Si parla 
infatti di "spirito di Lomè". 
L'accordo stabiliva una cooperazione in termini globali: ambiente, agricoltura, 
sicurezza alimentare, sviluppo energetico, servizi, comunicazione, 
cooperazione culturale e sociale. 
La Convenzione di Lomè ha raggiunto risultati positivi in numerosi settori: 
1. cooperazione commerciale: i prodotti esportati dai PVS nell'ambito CEE 
potevano entrare in esenzione dai diritti doganali, da tasse di effetto 
equivalente e da restrizioni quantitative
11
; 
2. Stabex: stabilizzazione dei prezzi dei prodotti di base e garanzie contro la 
variazione dei termini di scambio; 
3. accordo sullo zucchero: gli Stati ACP si impegnavano a fornire 
annualmente alla CEE delle quantità di zucchero determinate, ad un 
prezzo liberamente negoziato sul mercato (la Comunità garantiva un 
prezzo minimo pari a quello assicurato ai propri produttori); 
4. Sysmin: simile allo Stabex, si riferiva alla stabilizzazione delle 
esportazioni di minerali
12
; 
5. cooperazione industriale: con l'obiettivo di promuovere lo sviluppo e la 
diversificazione industriale negli Stati ACP, di moltiplicare i legami tra 
                                                          
10
 FUMAGALLI MERAVIGLIA M., "La politica di cooperazione allo sviluppo" in "Elementi di diritto 
comunitario. Parte speciale. Il diritto sostanziale della Comunità Europea", a cura di DRAETTA U., 
Milano, Giuffrè Editore, 1995, pp.223-230. 
11
 Queste disposizioni coprivano circa il 99,5% dei prodotti esportati dagli Stati ACP. Solo alcuni 
prodotti, rientranti nella politica agricola comune, non beneficiavano della esenzione totale, pur 
godendo di un trattamento più favorevole di quello applicato agli Stati terzi rispetto alla 
Convenzione. VIGILANTE A., "La Comunità ed i Paesi in via di sviluppo", cit. p.617. 
12
 Rame, cobalto, fosfati, manganese, bauxite, alluminio, stagno, minerale di ferro ed alcuni suoi 
sottoprodotti. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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industrie e altri settori economici e facilitare il trasferimento delle 
tecnologie; 
6. cooperazione agricola: per facilitare lo sviluppo agricolo tramite la 
predisposizione di adeguate misure di assistenza tecnica e la creazione di 
un centro tecnico di cooperazione agricola e rurale; 
7. cooperazione finanziaria e tecnica: tendeva a correggere gli squilibri 
strutturali dei Paesi ACP. Le sovvenzioni erano costituite da aiuti non 
rimborsabili. 
Per finanziare le iniziative previste dalle Convenzioni di Lomè la Comunità si 
avvaleva del Fondo Europeo di Sviluppo che rientra interamente nella politica 
di aiuto allo sviluppo; ha durata quinquennale e viene rinnovato ad ogni 
revisione della Convenzione. È gestito dalla Commissione ma non rientra nel 
bilancio comunitario. 
La IV Convenzione di Lomè è stata sostituita dalla Convenzione di Cotonou, 
firmata il 23 giugno 2000
13
; ha durata ventennale con revisione ogni cinque 
anni. Anche in questo caso l'approccio nei rapporti UE-ACP è globale: 
dimensione politica (enfasi sul ruolo predominante del dialogo politico, 
peace-building policies, prevenzione e risoluzione dei conflitti, rispetto per i 
diritti umani); dimensione sociale ed economica (partecipazione nel processo 
di sviluppo della società civile); particolare attenzione al problema della 
riduzione della povertà; una sempre maggiore cooperazione commerciale che 
favorisca l'inserimento economico dei PVS nell'economia mondiale; una 
sempre più stretta cooperazione finanziaria. 
                                                          
13
 CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, Decisione 00/770/CE dei rappresentanti dei Governi degli 
Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del 3.10.2000, concernente l'applicazione provvisoria 
dell'accordo relativo al finanziamento ed alla gestione degli aiuti della Comunità nel quadro del 
protocollo finanziario dell'accordo di partenariato tra gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico, 
da un lato, e la Comunità Europea e i suoi Stati membri, dall'altro, firmato a Cotonou (Benin) il 
23.6.2000, nonché alla concessione di un'assistenza finanziaria ai paesi e territori d'oltremare cui si 
applicano le disposizioni della parte quarta del trattato CE, in GUCE L317 del 15.12.2000, p.354. 
Cfr. anche Accordo interno 2000/770/CE in GUCE L317 del 15.12.2000, pp. 355-372. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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1.3 - LA POLITICA MEDITERRANEA 
L'apertura della Comunità verso i paesi più bisognosi si realizza anche 
nei confronti di quelli lungo il bacino del Mediterraneo. Già nel 1976 erano in 
vigore accordi firmati con i paesi del Maghreb: Algeria, Marocco e Tunisia; 
un anno dopo con i paesi del Mashrek: Egitto, Giordania, Siria e Libano. Nel 
sistema degli accordi restavano esclusi solamente Albania e Libia. 
Anche per l'area mediterranea le disposizioni abbracciavano i settori più vari: 
dal libero accesso al mercato comunitario per tutti i prodotti industriali alla 
riduzione dei dazi doganali per i prodotti agricoli; dal campo finanziario alla 
promozione delle esportazioni, al trasferimento di tecnologie; dal trattamento 
paritario della mano d'opera alla regolamentazione della pesca. 
Tra gli strumenti destinati a tutti i PVS, ma soprattutto all'area mediterranea, il 
Sistema delle Preferenze Generalizzate rappresentava un risultato 
importante
14
. Consisteva «Nell'ammissione sul mercato comunitario, in 
esenzione di dazi doganali, di tutti i prodotti industriali, finiti o semilavorati, 
provenienti da tutti i paesi in via di sviluppo e nella ammissione, in esenzione 
parziale, dei prodotti agricoli trasformati, fino al limite di prefissati 
contingenti per prodotto, per paesi di provenienza e paesi d'importazione»
15
. 
 
1.4 - COOPERAZIONE CON I PAESI NON ASSOCIATI DELL'ASIA E 
DELL'AMERICA LATINA 
Fino al 1972 l'azione comunitaria nei confronti dei PVS e del 
Mediterraneo è stata di gran lunga la più rilevante. Con il Vertice di Parigi del 
1972
16
 è nata, però, una politica di cooperazione su scala mondiale. Le 
relazioni con i paesi non associati dell'Asia e dell'America Latina si 
concretizzarono essenzialmente con azioni unilaterali
17
. 
                                                          
14
 L'idea nacque dall'UNCTAD (1968). La Comunità fu la prima ad accogliere la proposta nel 1971. 
15
 VIGILANTE A., "La Comunità ed i Paesi in via di sviluppo", cit. pp.624-625. 
16
 Per un approfondimento cfr. www.volint/it/scuola/pubblico/4cooperazione/c17/c17t02.htm. 
17
 Sono inoltre da segnalare la conclusione di Accordi commerciali settoriali (ad esempio l'Accordo 
Multifibre), Accordi di cooperazione commerciale e Accordi quadro di cooperazione economica. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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Tuttavia, la Comunità Europea agisce nell'area anche tramite l'aiuto tecnico e 
finanziario, sulla base dell'art.308 (ex art.235), considerato sino a Maastricht 
pietra miliare di tutto il sistema dell'aiuto allo sviluppo. Gli obiettivi di tale 
sostegno sono principalmente la realizzazione di progetti per lo sviluppo 
dell'ambiente rurale e la produzione alimentare e progetti di integrazione 
regionale. I finanziamenti assumono la forma di aiuti non rimborsabili 
emanati dalla stessa Comunità, di co-finanziamenti con gli Stati membri o con 
organizzazioni regionali. 
 
1.5 - RACCORDO TRA AIUTO, RICOSTRUZIONE E SVILUPPO: LA 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE DEL 1996 
"Un migliore sviluppo può ridurre la necessità di aiuti d'urgenza, un 
migliore aiuto può contribuire allo sviluppo e una migliore ricostruzione può 
agevolare la transizione dall'uno all'altro"
18
. 
Secondo la Commissione l'esigenza di formare un collegamento fra queste tre 
fasi risiede nel fatto che la riparazione di situazioni disastrose richiede lunghi 
periodi di ricostruzione. Durante la fase di attuazione della politica di 
sviluppo si rischia di trascurare l'esigenza immediata di proteggere le vittime 
e aiutarle a far fronte alle situazioni di emergenza. Si viene, quindi, a creare 
un modello a tre dimensioni, in apparenza facile, in realtà di difficile 
realizzazione, in quanto molte situazioni d'emergenza sono dovute proprio a 
condizioni di instabilità politica, economica e sociale, cioè a crisi di carattere 
cronico, alle quali mal si adatta l'aiuto umanitario inteso come provvedimento 
d'urgenza e limitato nel tempo. 
La comunicazione della Commissione del 1996 cerca di trovare delle 
soluzioni per ovviare allo scarto che separa i programmi di aiuto d'urgenza da 
quelli di sviluppo, attuando piani complementari ed il più possibile coerenti 
per rendere ancora più efficace l'intervento a favore dei paesi interessati. 
                                                          
18
 COMMISSIONE EUROPEA, Comunicazione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa al 
collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo, COM(96) 153 del 30 aprile 1996. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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L'obiettivo finale di tale programma è quello di raggiungere una situazione di 
cosiddetta "stabilità strutturale" (politica ed economica) dei paesi destinatari, 
cioè integrare gli obiettivi degli interventi per lo sviluppo nelle operazioni di 
aiuto d'urgenza. Tuttavia, cercare di far coincidere la visione a breve termine 
con quella a lungo termine non è senza inconvenienti e può portare a delle 
gravi anomalie. Nelle operazioni di aiuto si possono presentare delle 
situazioni in cui gli obiettivi più immediati e urgenti siano in contrasto con il 
conseguimento delle prospettive dello sviluppo, di respiro più ampio. Per 
superare questi inconvenienti la Commissione propone un "modello di aiuto 
ideale" che dovrebbe garantire: 
a. un aiuto d'urgenza che non comprometta le iniziative di sviluppo; 
b. un aiuto che porti in sé i principi fondamentali che si applicano 
normalmente anche ai progetti di sviluppo; 
c. infine la fornitura di aiuto dovrebbe essere immediatamente seguita da 
programmi di ricostruzione. 
Spesso la realtà è ben diversa dalla teoria: bisognerebbe avere una visione 
ottimistica per poter immaginare che in una situazione d'urgenza vi sia il 
tempo di poter pensare a tutti gli eventuali effetti negativi per lo sviluppo che 
potrebbe provocare l'intervento internazionale, quando l'obiettivo principale è 
di salvare vite umane. Per risolvere il gap che si crea tra la situazione reale e 
quella teorica, un ruolo molto importante è ricoperto dalle cosiddette "Task 
Forces", istituite dalla Commissione, che, essendo formate da personale che si 
occupa sia di aiuto che di sviluppo, fungono da strutture di coordinamento. La 
"Task Force" svolge, quindi, un ruolo fondamentale per quanto riguarda 
l'aiuto umanitario, ma può rivelarsi anche molto importante per le fasi 
successive, quelle di ricostruzione e sviluppo
19
. 
                                                          
19
 L'European Community Task Force (ECTF) è stata istituita nell'ottobre 1992 durante il Consiglio 
Europeo di Birmingham, per sostenere gli sforzi dell'UNHCR volti a fornire un aiuto umanitario alla 
ex-Yugoslavia. I suoi obiettivi consistevano nel: a) fornire un supporto logistico e tecnico all'UNHCR 
(sebbene quest'ultimo non sia stato direttamente consultato); b) migliorare il coordinamento sul 
terreno, principalmente agevolando, tra i donatori, lo scambio di informazioni sulle azioni finanziate, 
con l'obbligo implicito da parte degli Stati membri e della Commissione di informare l'ECTF di tutte 
le loro azioni. 
 Capitolo primo / Aiuto allo sviluppo e aiuto umanitario 
 
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Infine, la comunicazione della Commissione conclude con un particolare 
riferimento alle catastrofi causate dall'uomo, sottolineando l'esigenza che «ai 
primi provvedimenti di aiuto umanitario facciano seguito nel tempo quelle 
misure politiche che portino alla definitiva conclusione del conflitto e allo 
sviluppo socio-economico dell'area considerata»: la prevenzione dovrebbe 
essere la risposta politica dell'Europa per il problema dei conflitti. La 
comunicazione, a tal proposito, parla di «sviluppo della pace», nel senso di 
prevenzione dei conflitti anche in situazioni dove questi ultimi siano ancora 
lontani dal manifestarsi, ma ci sia una tensione latente - prevenzione in senso 
lato -. Non più, quindi, provvedimenti presi per cercare di rimediare ad una 
situazione che oramai è di fatto precipitata, ma cercare di impedire che tale 
situazione si verifichi.