L'esenzione fiscale in Valla d'Aosta: storia e analisi di un servizio gestito tramite buoni servizio (vouchers)

Introduzione 
 
Dal primo gennaio 2010, i residenti in Valle d’Aosta non possono più beneficiare dei 
buoni benzina. Ai possessori di un autoveicolo, comprese le società private e pubbliche, non 
viene più assegnato un quantitativo annuo di carburante esentasse. Una direttiva europea ha 
obbligato il Consiglio regionale a sopprimere uno dei simboli dell’autonomia regionale 
valdostana... L’esenzione fiscale di un contingente di beni assegnato alla regione a partire dal 
1949, è il surrogato offerto dallo stato italiano rispetto alla promessa di una zona franca 
integrale sul territorio della regione (art. 14 dello Statuto Speciale per la Valle d’Aosta, legge 
cost. 26 febbraio 1948, n. 4). Dopo 50 anni di dibattiti politici, indecisioni, speranze e 
fallimenti, gli abitanti della Vallée si ritrovano con un pugno di mosche: nè zona franca nè 
beni esentasse. 
L’obiettivo di questa tesi non è effettuare un’analisi storica o politica dei processi che 
hanno portato all’attuale situazione. Una buona tesi giuridica potrebbe analizzare l’impatto 
della direttiva europea e un’interessante tesi di storia potrebbe indagare in profondità i confini 
del dibattito tra i partiti, sempre al centro della scena politica regionale, a proposito della zona 
franca e dei suoi surrogati. A me invece interessa l’aspetto amministrativo della questione. 
Come è stata applicata la legge che concedeva un contingente di beni in esenzione fiscale alla 
Valle d’Aosta? Evidentemente però, la narrazione di questa applicazione risente del clima 
politico presente nella regione e dei cangianti rapporti col governo di Roma. E muta nel 
tempo in considerazione a fattori economici che hanno investito la Valle nel corso degli ultimi 
50 anni. La storia dell’esenzione fiscale concessa alla Valle al posto della zona franca, come 
presentata nel secondo capitolo della tesi, risente fortemente di questi elementi politici ed 
economici. 
All’inizio erano distribuiti dei buoni benzina e dei bollini per lo zucchero, il caffè ed 
altri beni alla popolazione, in modo che potesse beneficiare dell’esenzione fiscale nel 
momento in cui acquistava i beni sul mercato. Il benessere degli ultimi trent’anni ha portato 
ad una perdita di importanza dell’esenzione di certi beni, concentrando l’attenzione dei 
cittadini e del legislatore regionale sull’esenzione dei carburanti. Nel 1998 è stata introdotta la 
Carta Vallée (carte con microchip) per modernizzare il servizio. Analizzando il sistema che ha 
permesso ai cittadini valdostani di approfittare dell’esenzione fiscale, si osserva la sua 
sostanziale adesione allo schema teorico dei vouchers: un metodo relativamente nuovo per
fornire al cittadino alcuni dei classici servizi offerti in un regime di welfare state. L’esenzione 
fiscale è un sistema di tax benefit che la regione fornisce ai propri cittadini, un’agevolazione 
appunto strutturata sulle basi tipiche di un sistema di vouchers. Benchè probabilmente coloro 
che disegnarono il sistema dei buoni non avessero idea della teoria dei vouchers 
(semplicemente perchè non era ancore state “inventata”), a posteriori possiamo analizzare tale 
sistema sotto una nuova luce. Questo non sarà un esercizio puramente accademico, perchè la 
nuova consapevolezza dello strumento che si è utilizzato (la Carta Vallée che è gia in 
possesso di tutte le famiglie residenti) può portare ad uno sviluppo del welfare in settori in cui 
il voucher è, letterature critica alla mano, un possibile strumento per migliorare il servizio al 
cittadino: in modo particolare nei servizi sociali di assistenza alle povertà, agli anziani e ai 
bambini in età prescolare. 
Il primo capitolo della tesi presenta il quadro teorico di riferimento: cosa sono i 
vouchers? Qual è il loro posto nella teoria economica? A cosa servono e perchè sono 
introdotti nel settore pubblico? Come è strutturato un sistema di vouchers e quali sono le 
problematiche che comporta? Nel capitolo 2 si affronta la storia dell’esenzione fiscale in 
Valle d’Aosta: una ricostruzione fondata soprattutto sui verbali del Consiglio regionale ma 
che non disdegna l’incursione in documenti di propaganda politica, interviste dei protagonisti 
della politica ed opere di autori precedenti: il risultato è un quadro storico inedito, anche se 
sicuramente non esaustivo, dunque aperto a futuri contributi. Dalla teoria alla pratica dunque, 
per passare ad una sintesi tra le due nel terzo capitolo: sarà qui infatti che tenterò di far 
emergere con chiarezza la sostanziale adesione della Valle d’Aosta ad un sistema di vouchers 
per la gestione dei beni in esenzione fiscale concessi a partire dal 1949. Di più, il terzo 
capitolo analizzerà le funzioni residue della Carta Vallée dopo la cessazione dei benefici sui 
carburanti, le recenti proposte avanzate in Consiglio regionale per il suo utilizzo nonchè una 
riflessione proprio sui futuri utilizzi alla luce della teoria dei vouchers. Dunque, benchè 
l’esperienza dei buoni benzina sia senza dubbio conclusa, sarà evidente che possiamo trarre 
un insegnamento dall’esperienza di amministrazione di questo servizio e applicarla ad altri 
campi del welfare state.
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Capitolo 1 
I Buoni Servizio (Vouchers) 
 
1.1 Definizione e inquadramento nel sistema di welfare 
Il Welfare State è costituito da un insieme di programmi di spesa pubblica e di norme 
attraverso i quali lo stato si prende cura del cittadino. Lo stato si fa completamente o 
parzialmente carico dei rischi cui incorre l’individuo nel corso della sua vita, dall’infanzia alla 
vecchiaia. L’istruzione pubblica, la previdenza, la sanità, l’assistenza e le politiche per la casa 
sono elementi del welfare state. Questo complesso sistema di assistenza, da un lato impone al 
cittadino il rispetto di determinate regole, come l’obbligo di frequentare le scuola fino ad una 
certa età o di assicurare il proprio autoveicolo (nel paragrafo 1.2 discuteremo della legittimità 
di tale obbligazione: perchè lo stato non permette, in certi ambiti, che i cittadini scelgano 
liberamente?). Dall’altro, fornisce prestazioni sociali al cittadino attraverso due modalità: 
trasferimenti monetari e trasferimenti specifici. Le pensioni di vecchiaia o di invalidità sono 
esempi di trasferimenti monetari. Una somma di denaro, senza vincoli di spesa, integra il 
reddito di coloro che hanno diritto alla prestazione (in quanto anziani che hanno versato i 
contributi nel corso di tutta la loro carriera lavorativa, portatori di handicap, ecc...). Altre volte 
lo stato fornisce un servizio o un bene in natura, ovvero un trasferimento specifico: una casa 
popolare a prezzo inferiore rispetto a quello di mercato è un bene in natura; il sistema 
sanitario, la pubblica istruzione, l’assistenza pre-scolare e agli anziani sono servizi che 
rientrano nelle categoria dei trasferimenti specifici
1
. 
I sistemi di welfare hanno cominciato a svilupparsi a partire dalla metà del XIX 
secolo, assumendo forme assai diverse nei diversi paesi in cui si affermava la socializzazione 
del rischio privato, ovvero il riconoscimento dell’interesse dell’intera società per alcuni dei 
rischi che i singoli cittadini devono affrontare (malattia, infortunio, vecchiaia, ecc...). Sono 
nati diversi modelli di welfare, caratterizzati da maniere differenti di interagire tra stato, 
marcato e famiglia per rispondere ai rischi sociali. In Italia, come anche in altri paesi 
                                                           
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 Questi servizi possono anche essere forniti da un ente locale, comune, provincia o regione. Nell’ambito di 
questo lavoro essi possono essere assimilati allo stato, concepito come settore pubblico. In effetti, la differenza 
fondamentale che ci interessa è quella tra produttore pubblico e privato di servizi e non la suddivisione tra i vari 
livelli di governo.
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mediterranei, la famiglia ha un ruolo essenziale di ammortizzatore sociale, se non altro perchè 
deve supplire alle inefficienze e alla frammentazione del sistema di welfare. Senza entrare nei 
dettagli della classificazione dei sistemi di welfare, un elemento comune a tutti è lo stato di 
crisi che perdura ormai dalla metà degli anni ’70. La popolazione invecchia, la tecnologia 
medica permette una speranza di vita sempre maggiore prolungando il periodo di 
pensionamento, il sistema di produzione non è più quel modello fordista (che in sintesi 
estrema è caratterizzato da un settore dell’industria assai sviluppato e famiglie con un solo 
reddito percepito dal marito) su cui i sistemi di protezione sociale sono stati disegnati. Anche 
a causa di scelte spregiudicate da parte di certi governi, che hanno ampliato la spesa sociale 
senza considerare le future implicazioni finanziarie della loro decisioni, siamo di fronte alla 
necessità di ristrutturare il sistema di welfare. La coperta infatti è sempre troppo corta per 
coprire le ingenti spese necessarie per fornire servizi al cittadino. D’altra parte i cittadini 
concepiscono le prestazioni di welfare come diritti acquisiti, la cui modifica da parte del 
governo è assai costosa in termini di voti.  
In questo contesto di crisi, i buoni servizio (vouchers)
2
, si presentano come un 
nuovo
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 metodo di fornitura di servizi di welfare che può essere utile per la ristrutturazione del 
sistema in determinati ambiti. Potenzialmente i vouchers possono essere utilizzati sia per 
ottenere un maggiore rigore finanziario che per adattare un servizio alle esigenze dei cittadini 
(nel paragrafo 1.4.1 di questo capitolo analizzerò con precisione i diversi obiettivi 
raggiungibili con l’uso dei vouchers). “I vouchers sono titoli che danno il diritto a ricevere 
determinati beni o servizi da alcuni erogatori predeterminati [da chi emette il Voucher stesso]. 
Il soggetto che possiede il Voucher lo consegna all’erogatore in pagamento della prestazione; 
l’erogatore presenta all’ente che lo ha emesso il Voucher ricevuto in pagamento e ne ottiene il 
rimborso in denaro.” [Beltrametti 2004:45]. Dalla definizione ci accorgiamo immediatamente 
di una differenza fondamentale rispetto alla fornitura di un servizio nel classico modello di 
welfare. Gli attori infatti sono tre: il consumatore (beneficiario del servizio o dei beni che il 
voucher permette di consumare), il fornitore/erogatore (che fornisce i beni o servizi in 
                                                           
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 Utilizzerò indifferentemente le due espressioni 
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 Relativamente nuovo in realtà. Infatti è degli anni ’50 la proposta di Milton Friedman (The Role of Government 
in Education, 1955) di utilizzo dei vouchers nel settore dell’istruzione, inoltre è dal 1964 che negli Stati Uniti si 
utilizzano i Food Stamps per l’assistenza alla povertà. Beltrametti [2004:16] indica che il primo lucido 
sostenitore dell’uso dei vouchers in Italia è Edwin Morley-Fletcher (Spesa pubblica. Chi ha paura dei Voucher?, 
in “Quarantacinque”, giugno 1984). I voucher sono stati anche utilizzati all’inizio degli anni ‘90 nella riforme 
dei sistemi sanitari di Inghilterra e Olanda [Bosi 2010:418]. Definiamo lo strumento come una novità perchè la 
sua riscoperta si accompagna alle necessità di riforma del sistema di welfare degli ultimi vent’anni e si discosta 
dalle forma più classiche di fornitura di servizi di welfare.
3 
questione) e il finanziatore (che emette il buono in favore del consumatore e rimborsa 
l’erogatore in base ai voucher cha ha incassato come pagamento da parte del consumatore). 
Per la maggior parte dei servizi forniti dallo stato, gli attori sono semplicemente due, il 
cittadino che beneficia della prestazione e l’ente pubblico che la fornisce e la finanzia (cfr. 
1.4.2,  vari modelli di fornitura dei servizi).  
Perchè un sistema di voucher funzioni è necessario che finanziamento e produzione 
del servizio siano distinte. Questa è una caratteristica tipica dei quasi-mercati ovvero sistemi 
nei quali c’è un finanziatore pubblico che acquista il servizio da una serie di produttori. 
Quest’ultimi, che possono essere sia pubblici che privati, sono in regime di concorrenza: ciò 
dovrebbe portare a dei risparmi grazie all’identificazione del low cost provider naturalmente 
nel rispetto dei vincoli imposti dal finanziatore (più avanti analizzeremo attentamente il 
fondamentale ruolo di controllo da parte dell’ente finanziatore).  
Un sistema di quasi-mercato può esistere anche senza voucher. Come ad esempio nel 
caso del sistema sanitario italiano presso il quale, benchè il quasi marcato sia introdotto su 
tutto il territorio, solo certe regioni utilizzano il sistema dei voucher, ad esempio la 
Lombardia. In effetti Cave [2001:61] sostiene che un sistema di quasi-mercato non prevede la 
scelta da parte del cittadino: è l’autorità finanziatrice che decide dove indirizzarlo dopo aver 
deciso a chi affidare la produzione del servizio. Altri autori, al contrario, sostengono che il 
passaggio dal quasi-mercato al voucher sia automatico: è sufficiente che il pagamento non sia 
effettuato direttamente dall’ente pubblico all’erogatore del servizio ovvero che il pagamento 
passi attraverso l’utente, introducendo l’elemento della scelta (anche in maniera implicita, v. 
oltre). Bosi [2010:418-420] identifica i vouchers come un elemento delle innovazioni 
introdotte dai quasi-mercati. In questo senso non li definisce in maniera autonoma, bensì, 
come l’elemento di novità dal lato della domanda di un sistema di quasi-mercato, con 
particolare riferimento alla innovazioni introdotte nel settore della sanità in Olanda ed 
Inghilterra agli inizi degli anni ’90
4
. Anche Francalanci e Toso [2001:11], analizzando l’uso 
                                                           
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 Bosi osserva però che gli utenti non si esprimevano singolarmente, viste le difficoltà di valutazione dei loro 
stessi bisogni sanitari e di ottenere informazioni rilevanti sul servizio. Erano necessari dunque degli intermediari, 
capaci di raggruppare gli utenti, gestirne i fondi (vouchers) e agire come controparte rispetto ai fornitori per 
contrattare i prezzi. È un modello di vouchers quello in cui i cittadini non esprimono une domanda singola ma 
sono costretti ad aggregarsi per far fronte alla difficoltà del mercato? Sì (perchè produzione e finanziamento 
sono divisi e il pagamento non giunge direttamente al produttore) ma è un sistema incompleto perchè la 
mancanza di informazione non permette la scelta diretta da parte del cittadino, che è la conquista principale dei 
vouchers.
4 
dei vouchers nell’area socio-assistenziale, individuano uno stretto legame tra vouchers e 
quasi-mercati.  
Per dirimere la questione, possiamo seguire la lista delle caratteristiche di un sistema 
di vouchers proposta da Beltrametti [2004:46]. Nè i quasi-mercati nè la concorrenza tra 
erogatori vengono citati. Ma una delle condizioni fondamentali è la divisione tra produzione e 
finanziamento del servizio (elemento tipico appunto dei quasi-mercati). Beltrametti sostiene 
che la novità introdotta dai voucher è la possibilità di scelta da parte del cittadino, tale scelta 
però si può esprimere anche solo per prodotti diversi reperibili presso un solo erogatore. Cave 
[2001:62] al contrario ritiene che la scelta deve essere effettuata tra diversi fornitori, dunque a 
suo avviso quasi-mercati e concorrenza devono essere presenti. Considerate le posizioni dei 
vari autori, definiamo come fondamentali per la presenza di un sistema di voucher, due 
caratteristiche:  
1) la divisione tra finanziamento e produzione del servizio; 
2) la scelta da parte del cittadino.  
La seconda caratteristica implica che il pagamento non viene effettuato direttamente 
alla struttura erogatrice del servizio da parte dell’ente erogatore. Il cittadino diviene il tramite 
per il finanziamento alla struttura erogatrice. Questo è l’elemento di superamento del quasi-
mercato (come sostiene anche Cave [2001:61]). La divisione tra finanziamento e produzione 
si può verificare anche in presenza di un solo produttore, anche se è in generale preferibile che 
vi sia una concorrenza tra diversi erogatori a causa dei benefici che la competizione porta al 
sistema
5
. Nel corso della trattazione, per semplicità, considererò logica la presenza della 
concorrenza tra fornitori, senza sottolineare ogni volta l’eccezione del singolo fornitore di 
prestazioni. 
Cave [2001:60] definisce anche un sistema implicito di vouchers che è presente nel 
momento in cui non vengono distribuiti ai beneficiari dei titoli (uso esplicito di vouchers) ma 
il sistema di fornitura del servizio funziona in sostanza come un sistema di voucher. Cave 
propone l’esempio della scuola, sia di primo che di secondo grado purchè obbligatoria. I 
                                                           
5
 La concorrenza dovrebbe portare a dei guadagni per il sistema, nella qualità e nei costi. Ma dall’analisi 
empirica emerge che la concorrenza indotta con la creazione di un quasi mercato non conduce sempre a dei 
risparmi per il sistema (cfr. Par. 1.3). Sia Cave che Beltrametti  rimandano al libro a cura di Le Grand e Bartlett 
(Quasi-market and social policy, London, Palgrave Macmillan, 1993) per un’analisi più profonda dei quasi-
mercati e della concorrenza ad essi legata.
5 
genitori possono scegliere tra diverse strutture, pubbliche o private, comunque gratuite. Gli 
istituti sono obbligati ad accettare i bambini che vengono iscritti. Il finanziamento alle scuole, 
evidentemente erogato solo se aderiscono a certi parametri definiti dall’ente finanziatore, 
avverrà sulla base dei bambini che ad esse sono iscritti. In questo caso il bambino è un 
“walking voucher” [Ibidem]. I due elementi definitori (concorrenza tra fornitori e scelta da 
parte del cittadino) sono rispettati, dunque siamo sicuri di trovarci in un sistema di voucher
6
.  
Il voucher dunque, da un lato impone il paniere di beni o servizi che il cittadino può 
consumare, dall’altro gli permette di scegliere in questa lista e di recarsi presso il fornitore di 
tali beni e servizi che preferisce. Lo strumento dei vouchers è definibile anche in relazione 
alla diminuzione o all’aumento dei gradi di libertà per il consumatore rispetto alle modalità 
classiche di fornitura dei servizi di welfare. “I vouchers costituiscono una modalità di 
trasferimento di risorse economiche che garantisce al beneficiario una libertà di scelta 
intermedia tra quella (massima) offerta dalla moneta e quella (minima) offerta dalle 
erogazioni in natura”[Beltrametti 2004:7]
7
. Per alcuni servizi di welfare come le pensioni, è la 
natura stessa del programma che obbliga all’utilizzo del trasferimento in moneta. Per molti 
altri servizi, tuttavia, ci si può domandare quale sia lo strumento migliore. Con l’uso di un 
voucher si tratta di limitare le libertà di scelta del cittadino rispetto ad un trasferimento 
monetario o di aumentarla rispetto all’erogazione di un servizio. Sono sempre lecite tali 
operazioni? Quali sono i pregi e i difetti delle due classiche modalità di fornitura dei servizi di 
welfare? Di conseguenza, quando conviene utilizzare i vouchers?  
 
1.2 Limitare la libertà del cittadino 
1.2.1 Teorie economica classica, libertà individuale e Merit Goods 
Una definizione presente nell’articolo di Toso e Francalanci [2001:6] mostra 
pienamente la limitazione che il voucher offre rispetto alla moneta: “Il voucher si configura in 
                                                           
6
 Beltrametti [2004:46] presenta lo stesso esempio confermando che ci troviamo di fronte ad un sistema di 
vouchers.  
7
 Per precisione, lo stesso autore specifica che i beni in natura (oggetti fisici come una coperta che un cittadino in 
difficoltà riceve dai servizi sociali) danno maggiore libertà rispetto ad un servizio, perchè il cittadino potrebbe 
rivenderli e spendere il denaro a suo piacimento. Questa opzione tuttavia è esercitabile solo con elevati costi di 
transazione; costi che tuttavia si abbassano per beni di prima necessità come il carburante (per il quale è più 
semplice trovare un acquirente) di cui ci occuperemo nel corso di questa tesi.