8
accesso sebbene abbia interessi che rientrano nella sfera
di decisione del potere politico.(
3
)
1.2.
"LOBBY", "LOBBYING", "LOBBYIST"
Il termine "gruppo di pressione" ha, nella lingua ita-
liana, un sinonimo acquisito dalla tradizione anglosas-
sone: "lobby". Lobby e’ parola di derivazione latina
medioevale (da "lobia" = portico). Secondo Adrian Room
(
4
) questa parola venne usata per la prima volta da
Thomas Becon in "The relikes of Rome" nel 1553; nel 1593
essa venne ripresa da William Shakespeare in "Henry VI -
Parte seconda", con il significato di "passaggio",
"corridoio". Fu nel secolo diciassettesimo che il termine
lobby venne ad indicare, nella House of Commons, quella
grande anticamera in cui i membri del Parlamento usavano
votare durante una "division".
3
Tofoni F., Storia e problematica dei gruppi di pressione, op.
cit.
Inoltre vedi: a) Nizza P., Il lobbying, in: Rassegna Parlamentare,
1989, 1-2, giugno, pag. 27-45. [In questo saggio viene premessa
una definizione del termine "lobbying", vengono poi esaminati i
fenomeni di lobbying anche alla luce di alcune esperienze
straniere (in particolare quella statunitense). L’indagine
evidenzia tralaltro la distinzione tra gruppi di interesse e
gruppi di pressione.].
b) Hague R. & Harrop M., Comparative Government & Politics, series
Vincent Wright, Mc Millan Education ltd, Houndmills, Basingstoke,
London, 1990, p. 121. [Fondamentale sulla genesi e la
classificazione dei gruppi di pressione, e sui canali di accesso
al potere decisionale].
4
Room A., Dictionary of changes in meaning, Routledge & Kegan
Paul, London & New York, 1986.
9
Successivamente il termine venne attribuito a quella zona
del Parlamento in cui i rappresentanti dei gruppi di
pressione cercano di contattare i membri del Parlamento
stesso.
Per indicare questi rappresentanti e l’attivit da essi
esercitata, si inizio’, nel diciannovesimo secolo, a far
uso dei termini "lobbyist" e "lobbying". Estensivamente
lobby indica poi il gruppo da essi rappresentato.
Il termine lobby viene usato correntemente anche per
indicare un certo numero di gruppi, organizzazioni, indi-
vidui, legati tra loro da un comune interesse ma non
necessariamente dal senso di appartenenza al gruppo.
E, per finire, esso e’ stato adottato dal linguaggio
giornalistico, anche per indicare una manifestazione po-
polare, generalmente composta da un corteo, comizi, uso
di cartelli e striscioni, che ha lo scopo di far pres-
sione in supporto di (o contro) un preciso provvedimento
legislativo (es.: le "lobby" contro la "poll tax" che
hanno avuto luogo in piø riprese nell’arco dell’anno
1990/1991 in Gran Bretagna). Tutti gli usi non letterali
del termine lobby, escluso quest’ultimo, sono entrati a
far parte della lingua italiana o, per lo meno, del
linguaggio giornalistico italiano. Abbiamo quindi:
"lobby", "lobbies", "lobbying", "lobbista", ecc..
10
1.3.
CONNOTAZIONI NEGATIVE DEL TERMINE "LOBBY" IN ITALIA
CONCEZIONI DEL LOBBYING IN ITALIA
Al termine "lobby" vengono generalmente attribuite, in
Italia, varie connotazioni negative.
Sotto la voce "lobby" di alcuni dizionari della lingua
italiana si legge:
- "gruppo di potere occulto" (
5
)
- "gruppo di potere economico-finanziario che agisce
occultamente influenzando le decisioni politiche" (
6
)
- "gruppo di interesse che, mediante pressioni anche il-
lecite su uomini politici, ottiene provvedimenti a pro-
prio favore" (
7
)
- "gruppo di persone che, sebbene estranee al potere po-
litico, hanno la capacit di influenzarne la scelte, so-
prattutto in materia economico finanziaria" (
8
)
5
Il nuovo dizionario italiano Garzanti, Garzanti, Milano, 1984.
6
Dizionario enciclopedico Sansoni, Sansoni, Firenze, 1987.
7
Il grande dizionario Garzanti della lingua italiana, Garzanti,
Milano, 1987.
8
Il nuovo Zingarelli, Zanichelli, Bologna, 1989.
11
Numerosi politici e giornalisti italiani considerano tut-
tora il lobbying portato attraverso canali diversi da
quelli partitici, come una attivit illecita, spesso ac-
compagnata da corruzione, corporativismo, manipolazione
delle informazioni, clientelismo, insomma come una atti-
vit che "disturba la serena autonomia del giudizio del
legislatore, la neutralit dell’amministratore pub-
blico"(
9
)
Questa concezione deriva dalla opinione diffusa in Europa
ed in specie in Italia, secondo cui, il processo decisio-
nale, sia legislativo che amministrativo, deve, in una
democrazia rappresentativa, essere monopolizzato dai po-
litici di professione e quindi dai partiti.
Gli interessi che non passano attraverso questi canali
verrebbero quindi ritenuti emanazione di centri oc-
culti.(
10
)
9
Trupia P., La democrazia degli interessi. Lobby e decisione col-
lettiva, Il Sole 24 Ore Libri, Milano, 1989.
Una importante ricerca su: gruppi di pressione, clientelismo, cor-
ruzione nella vita politica italiana, e’ stata effettuata da: La
Palombara, Interest groups in italian politics, Princeton Univer-
sity press, 1965.
Sulla questione dei fenomeni di corruzione legati all’attivit di
lobbying vedi gli articoli indicati in bibliografia.
10
Numerosi politologi italiani ritengono che il lobbying sia un
fenomeno di per se’ necessario al corretto funzionamento di un si-
stema politico rappresentativo democratico. Allo stesso tempo essi
ritengono che sia necessario porre dei rimedi a certe forme "oc-
culte", di corruzione e pressione illecita, che a volte accompa-
gnano azioni di lobbying portate sia attraverso le direzioni dei
partiti sia attraverso altri canali. Al fine di porre degli argini
a questo problema, e’ in corso, in Italia, un ampio dibattito su
una eventuale regolamentazione del lobbying e sulla creazione di
un albo dei lobbisti. Vedi in proposito la Relazione del CENSIS:
Elementi di riflessione socio-politica, 1990.
12
Questo monopolio viene rilevato, da numerosi studiosi, ad
esempio nel controllo dei parlamentari, organizzati in
gruppi all’interno dei quali avrebbero limiti di azione
abbastanza ristretti.
Piero Trupia ritiene che questo monopolio, "in una demo-
crazia parlamentare a pluralismo dispiegato, si faccia
sempre piø fatica a spiegare e a giustificare".(
11
)
Come accennavo, anche nei paesi europei c’e‘ una certa
diffidenza nei confronti di un lobbying condotto al di
fuori dei canali politici tradizionali (cioŁ quelli ge-
stiti dalle direzioni dei partiti).
Secondo Bruno Julien, funzionario presso la direzione ge-
nerale dell’agricoltura della Commissione delle Comunit
Europee, e’ piø utile, nei singoli paesi europei, convin-
cere il corpo dirigente di un partito piuttosto che cia-
scuno dei suoi membri, in quanto, la misura della libert
di azione di questi ultimi e’ molto ristretta, molto piø
rispetto, ad esempio, a quella dei politici e dei funzio-
nari statunitensi.(
12
)
In effetti gli apparati dirigenti dei partiti hanno an-
cora grandi mezzi per fare pressione sui governi.
11
Trupia P., Lobby non e’ peccato, in: Corriere della sera, 1
maggio 1988.
12
Julien B., Les groupes de pression americains, Skipper, Paris,
1988.
13
Secondo G.Pasquino: "le istituzioni rappresentativo-ese-
cutive italiane sono [...] deboli perchØ sottomesse al
controllo partitico [...] e il controllo partitico inde-
bolisce non solo l’autonomia e la capacit decisionale
degli assetti istituzionali, ma la stessa spinta riforma-
trice"(
13
)
I partiti politici, seppur indeboliti in seguito al de-
clino delle ideologie, secondo G. Pasquino, esercitano
pur sempre il loro potere, ma soprattutto nel senso nega-
tivo di impedire che vengano prese decisioni non gradite.
Ma il potere positivo di prendere essi stessi decisioni
significative e farle attuare, verrebbe esercitato dai
partiti solo sporadicamente.
Ci spiega perchØ le istituzioni siano generalmente assai
permeabili alle lobbies piø organizzate e competenti.
Ai partiti e alle istituzioni manca quell’insieme di no-
zioni tecnico-specialistiche necessarie per giungere ad
una decisione positiva e significativa, nozioni che al
contrario le lobbies sono in grado di fornire.
Sempre secondo G.Pasquino, una lobby efficace e’ in grado
di produrre e distribuire informazioni particolarmente
abbondanti e di farle avere sia ai partiti che ai parla-
mentari.
Una lobby efficace e’ in grado di presentarsi come fonte
autorevole e di gran lunga superiore alle fonti autonome
attivabili dalle commissioni o dai singoli parlamentari.
13
Pasquino G., Istituzioni, partiti, lobbies, Laterza, Bari, 1988.
14
E sono proprio le lobbies con maggiori mezzi finanziari,
con una capacit di comunicazione di lunga tradizione, ed
eventualmente con una impostazione ideologica vicina a
quella di uno o piø partiti (
14
), che riescono a di-
mostrare la congruenza esistente tra i propri interessi e
quelli piø generali. Ci spiazza un po’ le lobbies meno
potenti che non hanno facilit di comunicazione con le
direzioni dei partiti.
Va anche considerato il fatto che in Italia mancano sia
una regolamentazione sul lobbying che un albo dei lobbi-
sti, ci che invece esiste negli U.S.A., e ci penalizza
quei gruppi che non hanno a disposizione canali collau-
dati, o gruppi piø influenti ai quali appoggiarsi, per
fare pressione.
14
"Ideology is a crucial variable determining not only a lobby
group’s commitments but also its chances of success. [...]. Where
a group’s ideology is sympathetic to or supportive of party, go-
vernment or bureaucratic policy then the group will more readily
be granted access to, and possible incorporation into, key deci-
sion-making bodies." In: Davies M. Politics of pressure, British
Broadcasting Corporation, 1987.
15
1.4.
RUOLO DEI COMITATI ECONOMICI E SOCIALI IN EUROPA
"LOBBYING FORMALIZZATO" E "LOBBYING INFORMALE"
Nelle moderne democrazie rappresentative, esistono
generalmente degli organi ufficiali che hanno la funzione
di riunire e rappresentare tutti gli interessi socio-
economici presenti nel paese. Questi organi formalizzati
hanno il difficile compito di coordinare e mediare la
moltitudine degli interessi per presentarla ai decisori
politici in una forma sintetica e organizzata, centrata
su determinate posizioni comuni, che rispecchino la
volont della maggioranza e tengano conto anche delle
posizioni minoritarie.
Ma le evidenti difficolt connesse ad un simile obbiet-
tivo, portano spesso questi organi a risultare poco
operativi.(
15
)
15
Sul ruolo assai limitato assunto da questi organi istituzionali,
vedi l’estensiva ricerca effettuata dal Comitato Nazionale
dell’Economia e del Lavoro (CNEL) di cui una significativa parte
(La rappresentanza degli interessi nella legge di riforma del
CNEL, di G.Pirzio Ammassari) e’ stata pubblicata su: Giornale di
diritto del lavoro e di relazioni industriali, n.41, 1989, 1.
Sull’argomento va tenuta in considerazione anche la seguente
pubblicazione: CES, Assemblees consultatives economiques et
sociales dans la Communaute’ Europeenne. L’importance et le role
de la fonction consultative au niveau des etats membres et des
regions, documentation etablie par le Secretariat General,
division Etudes et Recherches, du CES, Office des Publications
Officielles des C.E., Luxembourg, 1987.
16
Un lobbying portato attraverso questi organi, viene cosi’
ad essere generalmente tralasciato, dai gruppi di pres-
sione, in favore di un lobbying attuato attraverso con-
tatti diretti con i decisori politici, o con elementi del
loro staff tecnico/amministrativo.
Questa tipologia di lobbying pu avere luogo sia a
livello informale che a livello formale in quanto le
istituzioni politiche delle democrazie parlamentari plu-
raliste, generalmente favoriscono il formarsi di strut-
ture per la difesa degli interessi dei gruppi nazionali
parallele a quelle dei comitati economici e sociali op-
pure accreditano direttamente i gruppi di interesse
presso i dipartimenti governativi. Lobbying formalizzato
sar allora quello che segue modalit di contatto prede-
finite dai governi (riunioni periodiche, udienze conosci-
tive, richieste formali di collaborazione, ecc.), lob-
bying informale e’ invece quello che si svolge secondo
modalit non predefinite.
17
1.5.
LOBBYING COMUNITARIO
Rispetto alla situazione italiana e a quella dei singoli
paesi comunitari, le possibilit di accesso e di dialogo
con i "decision-makers" risultano assai maggiori a li-
vello delle istituzioni comunitarie.
Qui infatti gruppi di pressione anche nuovi e di dimen-
sioni limitate, ma ben organizzati e motivati, hanno ef-
fettive possibilit , piø che nelle realt nazionali, di
venire ascoltati.(
16
)
Il controllo dei partiti sui membri delle istituzioni
comunitarie non e’ cosi’ pressante. Gran parte dei fun-
zionari, membri, esperti, consulenti e impiegati che gra-
vitano nell’ambito delle istituzioni, sono assai piø in-
dipendenti e meno legati a gruppi politici di quanto non
siano simili figure in ambito nazionale.
Non e’ da sottovalutare il "fattore lontananza" dal paese
di origine, che tende ad europeizzare assai velocemente
chi viene integrato nel sistema comunitario.(
17
)
16
Vedi in proposito: a) Senior Nello S. Un’analisi dell’impatto
dei gruppi di interesse sulla politica agricola comune, XIII con-
vegno SIDEA La politica economica nel settore agricolo, Pisa,
1986, Il Mulino, 1988.
b) Butt Philip A., Pressure groups in the European Community,
Centre for European Industrial Studies, University of Bath, UACES
occasional papers 2, London, 1985.
c) the department for Enterprise, Brussels can you hear me?, Lon-
don, 1989.
17
"Commissioners tend, as do most others who come in contact with
the Community, to become gradually Europeanised in their outlook
and, short of recall, there is little that their home governments
can do about it." (De Rouffignac P.D., Presenting your case to
Europe, Mercury Books, London, 1991, p.14).
18
Esso porta ad un senso di autodeterminazione e ad una
effettiva indipendenza nei confronti di eventuali legami
ed influenze presenti a livello nazionale.
Ricordiamo inoltre che il personale amministrativo della
Commissione CE viene selezionato secondo procedure e me-
todi di valutazione interni.(
18
)
Per quanto riguarda i commissari, essi vengono nominati
dai governi nazionali ma siedono a titolo personale e
sono del tutto indipendenti dai propri governi.(
19
)
I commissari, quando prendono servizio, fanno giuramento
di sostenere gli ideali europei e di agire per il settore
di cui sono incaricati, senza considerazioni particolari-
stiche.
La Commissione e’ un organo indipendente dagli Stati e
dal Consiglio. E’ un organo collegiale le cui competenze
spettano all’insieme dei suoi membri, ed ogni membro e’
responsabile per le misure adottate collegialmente.
La rapida ed alterna evoluzione dell’ equilibrio dei po-
teri istituzionali comunitari dalle origini sino ai no-
stri giorni, fa si’ che i canali di contatto con le
stesse, siano ancora in fase di assestamento.
Ma questa evoluzione ha subito recentemente una forte
accelerazione. Questo e’ il motivo per cui le lobbies piø
attente hanno subito aperto uffici di rappresentanza vi-
cino alle sedi decisionali, cercando di assicurarsi degli
spazi permanenti all’interno dei canali di comunicazione.
18
Sull’argomento: Policy Studies Institute (PSI), Britons in
Brussels, London, gennaio 1983.
19
Vedi art.157 CEE.
19
Tutto quanto abbiamo detto fin’ora d anche una idea di
come ci siano, a livello comunitario, discrete opportu-
nit di contatto con le istituzioni, anche per gruppi re-
lativamente piccoli e poco influenti.
Secondo Alan Butt Philip (
20
), pero’, la reale situazione
non sarebbe quella sin qui delineata. Egli ritiene che i
governi nazionali mantengano una certa influenza sulla
Commissione attraverso i propri commissari, e anche
attraverso gli esperti, i funzionari, e i rappresentanti
vari della Commissione e del Consiglio. I commissari
europei verrebbero scelti dai governi nazionali in
relazione alle loro opinioni per cercare di orientare la
politica comunitaria in proprio favore. Egli ricorda,
inoltre, che molti posti nelle direzioni generali della
Commissione vengono ricoperti, a tempo determinato, da
funzionari statali incaricati dai singoli governi e non
da personale di carriera.
Questo personale temporaneo sarebbe secondo lui portato a
non compromettere la propria carriera statale con azioni
contrarie alla linea del governo di appartenenza. Inoltre
anche il personale permanente potrebbe sentirsi legato a
certi pregiudizi nazionali (egli cita ad esempio una
lettera del cancelliere tedesco Herr Schmidt, indirizzata
al personale tedesco della Commissione, ringraziandolo
per il suo continuo servizio alla Repubblica Federale).
Queste considerazioni non trovano riscontro nei fatti di
questi ultimi anni.
20
Butt Philip A., Pressure groups in the European Community, op.
cit.
20
Basti pensare alla enorme mole di lavoro svolto dalla
Commissione. Cosa che non sarebbe stata possibile se il
personale operante a Bruxelles non si sentisse
completamente integrato, europeizzato e disposto a grandi
sacrifici pur di perseguire il grande obbiettivo comune
del Mercato Unico.
Come accennavo, in questi ultimi anni c’e’ stato un au-
mento impressionante delle sedi di rappresentanza a
Bruxelles.(
21
)
Si tratta in prevalenza di gruppi industriali, commer-
ciali, associazioni agricole, organizzazioni ambientali-
ste, dei consumatori, associazioni culturali, ...(
22
)
Questi gruppi di pressione si prefiggono, di volta in
volta, diversi obbiettivi. Possono puntare ad ottenere, o
a modificare, un determinato provvedimento legislativo o
amministrativo. Oppure possono semplicemente ricercare
dati o elementi informativi per la migliore applicazione
delle regole esistenti, o per programmare la propria
attivit futura, o per instaurare contatti con potenziali
partners, o per conoscere i dettagli circa finanziamenti
o contributi da parte dei vari fondi di sviluppo della
Commissione, ecc.
21
Secondo B. Julien queste sedi si attestano attorno alle 1000
unit . Julien B., Les groupes de pression americains, op. cit.
22
Sul moltiplicarsi e il rafforzarsi di questi gruppi vedi:
Sidjanski D., Ayberk U., Le noveau visage des groupes d’interet
communautaires.
21
La ricerca di informazioni e’ la prima e fondamentale
parte dell’attivit di lobbying. Avere la giusta infor-
mazione al momento giusto, pu essere determinante. Ad
esempio, per quanto concerne la fissazione annuale dei
prezzi agricoli, pu essere importantissimo conoscere con
buon anticipo, quella che potr essere la decisione fi-
nale per poter pianificare tutta una campagna produttiva
o commerciale.(
23
)
O ancora, circa l’erogazione di fondi, poichØ nella
maggioranza dei casi, solo funzionari di enti nazionali
possono sottoporre progetti di sviluppo per l’erogazione
dei fondi stessi, lo scambio di informazioni tra lobbisti
e funzionari della Commissione pu risultare molto utile
per proporre alle autorit nazionali un piano di progetto
di sviluppo che possa riscontrare un sufficiente grado di
interesse da parte dell’organo della Commissione com-
petente in materia.
Gli stessi organi comunitari (che hanno generalmente uno
staff tecnico di ridotte dimensioni)(
24
) sono costante-
mente alla ricerca di proposte ed elementi informativi da
parte dei gruppi di pressione, sia per avere una visione
globale dei problemi, sia per sopperire a problemi pra-
tici di tempo e competenza.
23
Brooks Tigner, op. cit.
24
Vedi tra gli altri: Julien B., Euro-lobbying invades Berlaymont
in: European Affairs, N.3, Autumn 1990, p.28-33.
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