L'azione amministrativa alla luce del diritto comunitario e comune

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soddisfacente- sul tema implica necessariamente una trattazione 
altrettanto complessa e strutturata. Preliminarmente, tuttavia, l’azione 
amministrativa può essere agevolmente intesa come l’attività diretta 
alla cura degli interessi pubblici, così come indicati dall’ordinamento 
giuridico dello Stato
2
. Si tratta, più precisamente, di una serie di atti 
(giuridici e materiali) e di comportamenti diretti fondamentalmente 
allo “svolgimento di funzioni amministrative”
3
 per il soddisfacimento  
di interessi pubblici.  
La struttura eminentemente teleologica della nozione di azione 
amministrativa permette di includere in essa una serie quanto mai 
disparata e varia di attività poste in essere dall’amministrazione per la 
cura di un interesse alieno, solitamente coincidente con determinati 
interessi generali individuati dalle norme giuridico-ordinamentali. 
Scevra, dunque, da ogni orpello retorico fine a se stesso, l’azione 
amministrativa deve essere definita ed intesa quale l’attività tipica di 
ciascuna amministrazione, diretta alla realizzazione del suo proprio 
                                                 
2
 Vedi in tal senso: Gasparini Casari V., voce ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, in 
ENCICLOPEDIA DEGLI ENTI LOCALI, ATTI PROCEDIMENTI 
DOCUMENTAZIONE, Giuffrè Editore, Milano 2007, pp. 177-178; Cerulli Irelli 
V., PRINCIPII DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO, vol. II Giappichelli Editore, 
Torino, 2005, pp. 1-2: “ L’amministrazione come attività (propria delle pubbliche 
Amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati …) intesa alla cura degli 
interessi collettivi (interessi determinati dal potere politico mediante leggi, altri 
atti normativi, atti direttivi e di indirizzo, come si è visto) si estrinseca attraverso 
operazioni e atti giuridici (produttivi di effetti)”. 
3
 Mattarella B.G., voce ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, in DIZIONARIO DI 
DIRITTO PUBBLICO, Volume I, Giuffrè Editore, Milano, 2006, p.520. 
 7 
fine istituzionale: la cura degli interessi giuridici (meritevoli di tutela), 
affidati ad essa da una o più norme giuridiche e secondo ben precise 
modalità, anch’esse individuate da norme
4
.  
Ma, se così stanno le cose, non appare temerario ritenere esistente 
un certo legame o collegamento -giuridico e, prima ancora, 
concettuale- tra l’attività o funzione amministrativa e la funzione 
rappresentativa (o rappresentanza tout court)
5
. Questo legame, del 
resto, risiede essenzialmente nel fatto che entrambe le funzioni –
rispettivamente amministrativa e rappresentativa– realizzano un 
interesse che è proprio di un soggetto distinto rispetto al soggetto 
agente (ossia, rappresentante e dominus, da una parte, e  P.A. e 
cittadini, dall’altra). 
                                                 
 
4
 Vedi in tal senso Corso G., Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli 
Editore, Torino, 2003, pp.121 e ss: “Le amministrazioni pubbliche sono chiamate 
a svolgere attività volte a soddisfare interessi pubblici […]”; “Ciò che accomuna i 
documenti e gli atti sopra elencati è un’altra caratteristica. Essi sono tutti il 
risultato di un’attività (di un apparato pubblico) per il perseguimento di fini 
[rectius, di interessi pubblici]”; Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, 
Giuffrè, Milano, 2006, p.859: “L’attività amministrativa è la manifestazione della 
funzione pubblica, contenuta entro il limite della attribuzione normativa di potere, 
mediante la quale i soggetti all’uopo preposti provvedono alla cura concreta degli 
interessi pubblici ad essi affidati”. 
 
5
 Vedi in tal senso Donisi C., Il Contratto con se stesso, Pubblicazioni della 
Scuola di specializzazione di diritto civile dell’Università di Camerino,Edizioni 
Scientifiche Italiane, Napoli, 1992, p.247: “Attività [quella del rappresentante, 
cioè] che, proprio in quanto destinata a svolgersi nell’interesse altrui […] non 
sembra inverosimile accostare al concetto che nell’esperienza pubblicistica viene 
indicato come «funzione» ed intorno al quale ci si è proposti di ricostruire ab imis 
il sistema dell’agire pubblico”. 
 8 
1.1 Distinzione tra azione amministrativa ed 
“azione” legislativa e giurisdizionale 
 
Ovviamente, stando così le cose, la delineazione dei caratteri 
fondamentali dell’azione amministrativa comporta una sua distinzione 
dalle altre attività poste in essere dall’organismo statuale per la cura 
dell’interesse generale
6
.  
E’ ben noto, infatti, che anche altre attività, solitamente 
riconducibili ad altri “poteri”
7
 dello Stato, sono essenzialmente 
finalizzate alla tutela, perseguimento e cura di determinati interessi 
pubblici
8
. Infatti, non solo l’Amministrazione, ma anche il legislatore 
e l’A.G. perseguono, con la loro attività (rispettivamente legislativa e 
                                                 
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 Gli interessi generali devono tuttavia  essere distinti dagli interessi pubblici - 
anch’essi molto importanti ai fini del nostro discorso- poiché mentre i primi 
indicano gli interessi degli individui quali membri della collettività, i secondi 
rappresentano gli interessi “radicati in una norma, in una politica o in una misura 
pubblica”. Pertanto l’ interesse pubblico può corrispondere all’ interesse generale, 
ma non è sempre vero il contrario, giacché una norma, una politica o una misura 
pubblica possono anche essere espressione di interessi diversi (quali ad esempio 
quelli collettivi, cioè quelli facenti capo ai membri di un determinato gruppo della 
società). Cfr. Corso G., Corso G., Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli 
Editore, Torino, 2003, pp.123 e ss. 
7
Severi F.S., voce AMMINISTRAZIONE DELLO STATO, in Digesto delle 
discipline pubblicistiche, vol. I, U.T.E.T., Torino, 1994, p. 228: “Sulla base delle 
concrete esperienze, prevalse tra i pensatori del 1700 una concezione che si rifà a 
Montesquieu, secondo la quale è opportuno che, nell’organizzazione dello stato, 
si possano distinguere tre poteri fondamentali chiamati legislativo, esecutivo e 
giudiziario”; “Soltanto in tempi recenti [tuttavia], soprattutto a seguito delle 
osservazioni compiute […] da giuristi di lingua tedesca, è stata collocata in primo 
piano la p.a. come organizzazione per l’esercizio della funzione amministrativa”. 
8
 Cfr.: Marongiu G., voce FUNZIONE AMMINISTRATIVA, in ENCICLOPEDIA 
GIURIDICA TRECCANI, vol. XIV, I.P.Z.S., Roma, 2002, p.3 (“la cura concreta 
degli interessi pubblici, lungi dall’essere appannaggio dell’amministrazione, come 
vorrebbe la nozione tradizionale, è distribuita tra tutti i poteri dello Stato”). 
 9 
giurisdizionale), fini ed interessi di carattere generale, riguardanti in 
definitiva la gestione della cosa pubblica
9
. “L’attività amministrativa, 
dunque, si inquadra in una tecnica di tutela di interessi alternativa ad 
altre tecniche”
10
, che si caratterizza principalmente per il fatto che 
essa presuppone l’esecuzione di una data norma, rappresentando, in 
sintesi, un’attività non libera -come, entro certi limiti, quella 
legislativa- ma vincolata. Questo evidentemente perché su di essa 
“grava il vincolo di perseguire il fine pubblico stabilito dalla legge e 
dai principi generali”
11
.  
In altre parole, mentre l’amministrazione (in senso soggettivo) cura 
gli interessi pubblici in modo immediato, e cioè attraverso un’attività 
sostanzialmente pratica e diretta, legislazione e giurisdizione 
perseguono l’interesse generale in maniera sostanzialmente indiretta  
e, cioè, rispettivamente, ponendo norme e regole per la collettività o 
accertando nel caso concreto la volontà della legge.  
                                                 
 
9
 Volendo ulteriormente proseguire nell’indagine, è possibile ritrovare un ulteriore 
profilo di identità tra l’azione (lato sensu) amministrativa, legislativa e 
giurisdizionale. Tutte, infatti, si svolgono prevalentemente attraverso 
procedimenti (che secondo la migliore dottrina non sono altro che una serie 
concatenata di atti), con una sola differenza: “I procedimenti amministrativo e 
legislativo sono sequenze fisse. I giurisdizionali invece compongono una serie 
variabile: quanti gradi includa dipende dalle parti; possono impugnare” (Cordero 
F., Manuale di procedura penale,Giuffrè, Milano, 2006, p.1217). 
10
 Mattarella B.G., voce ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, in DIZIONARIO DI 
DIRITTO PUBBLICO, Volume I, Giuffrè Editore, Milano, 2006, p.521. 
11
 Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2006, p.859.  
 10 
Una volta tracciati i profili differenziali delle tre funzioni 
(amministrativa, legislativa e giurisdizionale), bisogna ricordare che la 
dottrina maggioritaria
12
, allo scopo di delineare maggiormente il 
significato della funzione amministrativa, tende soprattutto a 
distinguere tra un’attività amministrativa ed un’attività politica. 
Ebbene, mentre con l’attività politica gli organi dello stato pongono in 
essere regole e finalità da perseguire, l’attività amministrativa, invece, 
si contraddistingue per l’immanenza ad essa di un vincolo teleologico 
consistente nel perseguire il fine pubblico stabilito dalla legge. 
 Gli aspetti funzionali dell’azione amministrativa
13
, rappresentano, 
pertanto, un elemento determinante dell’ontologia della stessa, nonché 
del suo concreto modo di essere e di operare al punto che non 
potrebbe assolutamente parlarsi di azione amministrativa -né tanto 
meno di amministrazione- al di fuori di tale fondamentale 
configurazione.  
Delineati in questi termini i tratti caratteristici e salienti dell’azione 
amministrativa, è opportuno sottolineare, sin da queste primissime 
                                                 
12
 La distinzione tra i due tipi di attività, segnala Caringella F., ibidem, ha un certa 
rilevanza pratica, dal momento che l’art. 31 T.U.  sul Consiglio di stato statuisce 
l’insindacabilità di atti e provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio  del 
poter politico. 
13
 Per gli aspetti funzionali dell’azione amministrativa cfr. Piraino S., 
Problematiche del metamorfismo dell’azione amministrativa, in Nuova Rassegna, 
2006, N. 15-16: “Attraverso il vincolo di scopo acquista rilevanza l’interesse 
pubblico che induce una delle parti ad agire, cioè a tradurre l’intenzionalità in 
realtà tenendo l’azione al fine”.   
 11 
battute, che il profilo eminentemente funzionale (cioè, la cura 
dell’interesse pubblico) dell’attività amministrativa tende a riflettersi 
direttamente anche sugli aspetti strutturali (e quindi organizzativi) 
dell’Amministrazione.  
Ad una varietà ampia e multiforme di finalità corrisponde, infatti, 
un’organizzazione altrettanto complessa ed intricata
14
, rispondente, tra 
l’altro, alle più disparate esigenze e finalità nascenti in uno stato 
sociale di diritto. E, del resto, la struttura organizzativa 
dell’amministrazione non poteva essere diversa, viste anche le ben 
note esigenze di autonomia sancite dalla Costituzione, nonché la 
valenza del principio di sussidiarietà, dei quali, peraltro, si avrà modo 
di parlare più avanti nel presente elaborato. 
 
2. Nozione di amministrazione in senso oggettivo ed 
in senso soggettivo 
 
Lo stesso concetto di azione amministrativa tende a coincidere, 
almeno secondo la migliore dottrina
15
, con la nozione di 
                                                 
14
 Cfr. Palma G., Itinerari di Diritto Amministrativo, CEDAM, Milano, 1996, 
p.51: “Quando parliamo del potere amministrativo, implicitamente identifichiamo 
un apparato complesso che è la pubblica Amministrazione; vi dirò che la pubblica 
Amministrazione non è solo lo stato, ma è una fauna indescrivibile di soggetti 
operanti nell’ambito, appunto, del potere amministrativo”. 
15
 Vedi in tal senso Gasparini Casari V., voce ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, in 
ENCICLOPEDIA DEGLI ENTI LOCALI, ATTI PROCEDIMENTI 
DOCUMENTAZIONE, Giuffrè Editore, Milano 2007, p.178: “La stessa nozione