L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
2
alla ricerca di vincoli comuni e ad una progressiva cooperazione tra gli stati,
si basa sulla delega graduale di parti di sovranità dal livello nazionale a
quello comunitario. A queste se ne aggiunge una terza, quella confederale,
dominata dalla presenza di statisti come Churchill e De Gaulle, i quali
sentirono sì l’esigenza di reagire ai pericoli gravanti sull’Europa, ma al tempo
stesso non ritenevano opportuna un’accelerazione europeistica di tipo
federalista. La costruzione europea è il risultato dell’integrazione di queste tre
correnti di pensiero, delle quali prevale comunque l’impronta funzionalista e
confederale. Esse “si fondano oggi nella convinzione che a fianco dei poteri
nazionali o regionali, debba sussistere un potere europeo basato su
istituzioni democratiche e indipendenti, in grado di gestire quei settori per i
quali l’azione comune si rivela più efficace di quella svolta da stati che
agiscono separatamente”
3
.
La struttura attuale dell’UE ha i suoi fondamenti nel trattato di Parigi,
che ha istituito la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) nel
1951 e nei trattati di Roma del 1957, che hanno istituito la Comunità
economica europea (CEE) e la Comunità europea per l’energia atomica
(CEEA o Euratom). Tali trattati sono stati modificati nel 1986 dall’Atto unico
europeo e, nel 1992, dal trattato di Maastricht. Quest’ultimo comprende, oltre
ad una serie di modifiche dei trattati C(E)E e CEEA, l’atto costitutivo
dell’Unione Europea, ma non ne rappresenta tuttavia l’atto conclusivo.
Seguono infatti il trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1°maggio 1999,
che interviene in particolare modificando i trattati precedenti sul
rafforzamento dei diritti dei cittadini, sulla politica estera e di sicurezza
comune e sul funzionamento delle istituzioni europee, e il Trattato di Nizza,
firmato il 26 febbraio 2001 e che entrerà in vigore una volta concluso il
processo di ratifica.
Per dare una visione chiara delle competenze dell’UE si è soliti dare
l’immagine della costruzione a tre pilastri (fig.1). L’UE si presenta come
un’organizzazione internazionale sui generis, che ha la funzione di “tetto
giuridico” comune alle tre Comunità europee, alla politica estera e di
3
Fontaine (1995).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
3
sicurezza comune ad esse collegate e alle forme di cooperazione in materia
di giustizia e affari interni.
Fig.1: la struttura dell’UE. Fonte: Commissione Europea (2000c).
A differenza dei paesi che aderiscono all’UE, i quali dispongono di una
costituzione scritta che ne stabilisce la struttura del sistema politico
4
, l’UE
non dispone di una propria costituzione, ma le norme e i valori fondamentali
ai quali essa si ispira sono contenuti in parte nei trattati istitutivi o negli atti
giuridici emanati dagli organi della comunità o derivano in parte anche dalle
consuetudini. I trattati costituiscono ciò che alcuni osservatori chiamano la
4
La costituzione scritta esiste in tutti gli Stati membri tranne il Regno Unito.
L’Unione Europea
Primo pilastro Secondo pilastro Terzo pilastro
Le tre Comunità europee la politica estera e di cooperazione in materia
sicurezza comune di giustizia e di affari
interni
CE
- Unione doganale e
mercato interno
- Politica agricola
- Politica strutturale
- Politica
commerciale
Disposizioni nuove
o modificate
relative a:
- la cittadinanza UE
- educazione e
cultura
- reti transeuropee
- protezione del
consumatore
- sanità
- ricerca e ambiente
- politica sociale
- politica d’asilo
- frontiere esterne
- politica
dell’immigrazione
CEEA
CECA
Politica estera:
- cooperazione,
posizioni e azioni
comuni
- mantenimento della
pace
- diritti dell’uomo
- democrazia
- aiuti ai paesi terzi
Politica della
sicurezza:
- con l’appoggio
dell’UEO: questioni
inerenti alla
sicurezza dell’UE
- disarmo
- aspetti economici
dell’armamento
- a lungo termine:
quadro europeo
della sicurezza
- cooperazione
giudiziaria in materia
civile e penale
- cooperazione di
polizia
- lotta contro il
razzismo e la
xenofobia
- lotta contro la
droga e il traffico di
armi
- lotta contro il
crimine organizzato
- lotta contro il
terrorismo
- lotta contro i crimini
perpetrati conto
l’infanzia e la tratta
di esseri umani
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
4
“Costituzione europea” poiché indicano i campi d’intervento e gli scopi che
l’Unione si propone. Tuttavia essi sono sì la forma legislativa più elevata, ma
non contengono solamente i principi generali: includono anche regole e
questioni che in uno stato sarebbero più propriamente regolate da decreti
amministrativi. L’assenza di un ordinamento gerarchico delle leggi dell’UE
comporterebbe importanti conseguenze: da un lato la gente comune trova
tali leggi estremamente confuse, dall’altro il cambiamento di dettagli minuti
non può avvenire che attraverso revisioni del trattato in piena regola, inclusa
la ratificazione dei paesi membri: questo esito ha implicazioni tanto di
carattere operativo quanto di carattere politico
5
.
A livello di ordinamento giuridico, l’UE si configura come un sistema in
divenire, da non confondere o sovrapporre alle tre Comunità, entità
autonome dotate di diritti sovrani e di competenze proprie. Gli Stati membri
hanno infatti rinunciato ad una parte della loro sovranità a beneficio di tali
comunità che da un lato operano in ambiti fondamentali per l’esistenza
stessa degli Stati membri, dall’altro costituiscono il fulcro dell’azione dell’UE. I
principi che sono indispensabili all’ordinamento giuridico della Comunità
Europea, come ad esempio il principio di applicabilità diretta del diritto
comunitario sul diritto nazionale, non si applicano agli altri due pilastri
dell’UE, che consistono sostanzialmente in programmi e dichiarazioni che si
concretano nella cooperazione intergovernativa.
Fra le tre comunità è innegabile che il vero punto di riferimento per le
politiche dell’UE sia la Comunità Europea (CE). L’azione della comunità,
secondo il dettato dell’art.3 del Trattato che istituisce la Comunità europea
(TCE), si articola nei seguenti punti:
“[…] a) il divieto, tra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni
quantitative all'entrata e all'uscita delle merci come pure di tutte le altre
misure di effetto equivalente;
5
La costituzione usualmente prevede una gerarchia legislativa, con al vertice la legge
costituzionale e via via scendendo le leggi ordinarie e i regolamenti amministrativi. Esse si
distinguono sia dal punto di vista dei contenuti (tipicamente una costituzione indica diritti e
doveri fondamentali, la legge ordinaria regola i rapporti privati, i decreti hanno valenza
amministrativa e così via) sia dal punto di vista della loro modificabilità (più alto è il grado
gerarchico di una norma, maggiore è la sua protezione contro i cambiamenti). La
legislazione dell’UE non può essere considerata altrettanto trasparente. Queste
considerazioni e ulteriori approfondimenti in Centre for Economic Policy Research (1995a).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
5
b) una politica commerciale comune;
c) un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra gli Stati membri,
degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e
dei capitali;
d) misure relative all'entrata e alla circolazione delle persone;
e) una politica comune nei settori dell'agricoltura e della pesca;
f) una politica comune nel settore dei trasporti;
g) un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel
mercato interno;
h) il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al
funzionamento del mercato comune;
i) la promozione del coordinamento tra le politiche degli Stati membri in
materia di occupazione al fine di accrescerne l'efficacia con lo sviluppo di
una strategia coordinata per l'occupazione;
j) una politica nel settore sociale comprendente un Fondo sociale europeo;
k) il rafforzamento della coesione economica e sociale;
l) una politica nel settore dell'ambiente;
m) il rafforzamento della competitività dell'industria comunitaria;
n) la promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico;
o) l'incentivazione della creazione e dello sviluppo di reti transeuropee;
p) un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della
salute;
q) un contributo ad un'istruzione e ad una formazione di qualità e al pieno
sviluppo delle culture degli Stati membri;
r) una politica nel settore della cooperazione allo sviluppo;
s) l'associazione dei paesi e territori d'oltremare, intesa ad incrementare gli
scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale;
t) un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori;
u) misure in materia di energia, protezione civile e turismo”.
L’art.4 prevede inoltre “l’adozione di una politica economica che è fondata
sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul
mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
6
conformemente al principio di un’economia di mercato aperto e in libera
concorrenza.
Nel citato articolo 3 si menzionano politiche comuni, politiche, misure,
regimi, contributi e così via: non è possibile individuare nei trattati un
determinato criterio d’ordine e nemmeno una competenza esclusiva della
Comunità in senso giuridico classico. A partire dagli anni ’60, è stata la Corte
di Giustizia delle Comunità europee a risolvere le questioni che le venivano
via via sottoposte ed ha chiarito come, in un certo numero di campi, i poteri
della Comunità siano esclusivi. Varotto evidenzia però che “tali differenti
espressioni sono di regola rivelatrici del diverso grado di competenza di cui
dispone la CE nei singoli campi di attività. […] Sono le stesse norme materiali
ad indicare la portata, le condizioni e le modalità di esercizio delle diverse
competenze comunitarie. In particolare le norme materiali contenute nei
trattati istitutivi indicano se, nel settore da esse disciplinato, la Comunità
dispone di una «competenza esclusiva», tale da precludere qualsiasi
autonomo intervento degli Stati membri (con tale espressione comprendendo
tutte le amministrazioni pubbliche sia nazionali che regionali e locali); ovvero
di una «competenza concorrente», che si affianca a quella degli stessi
Stati
6
”. Così con “politica comune” si andrebbe ad indicare una competenza
esclusiva della CE: è il caso, ad esempio, della politica agricola, della politica
commerciale o dei trasporti ovvero di quelle politiche in cui le istituzioni
europee agiscono autonomamente. Tutte le altre espressioni indicherebbero
invece quegli ambiti in cui la competenza della CE è complementare a quella
degli Stati membri.
In relazione alle competenze comunitarie, è doveroso affrontare
un’ulteriore questione che potremmo definire di carattere operativo e che
interessa le modalità con cui le disposizioni emanate dalla CE vengono
recepite dagli Stati membri. Per quanto riguarda le norme dei trattati, che
come affermato in precedenza costituiscono la forma legislativa più elevata,
se ci si limita ad osservare il caso italiano esse vengono eseguite tramite
leggi ordinarie, ma trovano una sorta di “copertura costituzionale”
7
nell’art. 11
6
Varotto (2000).
7
Per un approfondimento vedi Beutler e ss. (1993).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
7
della Costituzione, il quale recita: “L’Italia […] consente, in condizioni di parità
con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento
che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Riguardo invece agli atti
legislativi adottati dagli organi della CE, l’art 249 del TCE ne presume cinque
diverse forme (il regolamento, la direttiva, la decisione, la raccomandazione e
il parere), ognuna delle quali ha un grado diverso di applicabilità nei confronti
degli ordinamenti nazionali.
Il regolamento è lo strumento più efficace previsto nel trattato, che,
sostituendosi alla legge nazionale, crea diritti e obblighi direttamente
applicabili a tutti i cittadini dell’UE. In base all’articolo 249, “il regolamento ha
portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente
applicabile in ciascuno degli Stati membri”.
La direttiva “vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali
in merito alla forma e ai mezzi”. Si tratta quindi di una legge che fissa
l’obiettivo o gli obiettivi da raggiungere a fronte dei quali ogni membro decide
come conformare le rispettive normative entro un determinato termine fissato
dalla direttiva stessa.
La decisione “è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da
essa designati”; essa può essere rivolta a uno o più soggetti, persone fisiche
o giuridiche, stati membri compresi.
Raccomandazioni e pareri sono atti emessi dal Consiglio europeo e
dalla Commissione Europea, che suggeriscono ai destinatari una certa
condotta o danno la loro valutazione su una certa situazione o ambito. Essi
non sono vincolanti, al contrario degli atti legislativi già considerati, la cui
applicazione è obbligatoria per i soggetti destinatari.
Un’ultima questione da affrontare, strettamente correlata al
ragionamento sulle competenze della Comunità, riguarda la considerazione
di due articoli del TCE, l’art. 5 e l’art.308. Il primo dei due articoli riporta il
cosiddetto principio di sussidiarietà, in base al quale la Comunità interviene
“soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono
essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
8
motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere
realizzati meglio a livello comunitario”. Il principio di sussidiarietà racchiude in
sé un duplice aspetto: quello positivo, che prevede l’intervento della
Comunità, e quello negativo che fa sì che essa rinunci, al di fuori delle
proprie competenze, a quelle azioni che possono essere realizzate dagli Stati
membri. L’art.308 prevede invece la possibilità di allargare i campi di
competenza dell’UE in base al seguente dettato: “Quando un'azione della
Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato
comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia
previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando
all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il
Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.
Questi due articoli sono stati ampiamente discussi dalla dottrina e
meriterebbero un approfondimento adeguato, che non è possibile trattare in
questa sede. A commento ci sembrano tuttavia degne di nota le seguenti
affermazioni di Sebesta
8
: “il rafforzamento delle competenze centrali (di
Bruxelles) a scapito di quelle nazionali in aree fondamentali quali quella
monetaria o sociale è avvenuto con estrema prudenza, dopo un’attenta
verifica delle condizioni sistemiche e di un accordo politico di base fra tutti i
soggetti membri. Il progresso dell’integrazione, d’altronde, non appare come
un processo di progressiva erosione del potere degli Stati nazionali, quanto
piuttosto un processo di più efficiente e democratica ripartizione di tale potere
tra livello europeo, nazionale e locale”.
Restano tuttavia numerose perplessità sul perché l’UE scelga di
occuparsi di determinate politiche piuttosto che di altre, su quali basi si
giudichi opportuno un intervento comunitario piuttosto che statale o locale. Il
dibattito sulla questione è aperto fra gli studiosi; la stessa Sebesta individua
quattro cause interagenti all’origine di un fenomeno complesso quale la
selezione delle politiche pubbliche nel contesto europeo. Esse sono:
1- sfide provenienti dal sistema mondo;
2- squilibri strutturali fra gli Stati ed entro gli Stati;
8
Lorenza Sebesta - Titolare cattedra Jean Monnet, Università di Bologna – in Moussis
(2000).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
9
3- interessi settoriali;
4- obiettivi valoriali.
Gran parte della nostra attenzione sarà dedicata nei prossimi capitoli
alle politiche strutturali, cioè alle politiche atte a rafforzare, in maniera
specifica, la coesione economica e sociale all’interno dello spazio europeo.
Crediamo che anche la considerazione di queste politiche possa dare l’idea
di come si “giochino” le competenze all’interno della comunità, in particolare
nei casi in cui l’azione dell’UE è complementare a quella degli Stati membri.
A questo proposito Bruzzo e Venza sottolineano che “le politiche strutturali
non possono più essere considerate solo quali proposte elaborate ed
avanzate dalla Commissione e poi adottate dagli Stati membri, bensì
rappresentano anche la fase conclusiva di un’evoluzione nelle relazioni
economiche a livello internazionale che vede scemare il ruolo degli Stati nella
determinazione delle politiche economiche, e che tende a conferire sempre
più poteri sia alla Commissione europea, per una gestione sopranazionale,
sia ad un articolato insieme di attori locali, a carattere economico e
amministrativo, che meglio conoscono i problemi della loro area e le risorse
che possono risultare funzionali per una definitiva soluzione di questi ultimi
9
”.
1.2. Il finanziamento delle attività comunitarie
Il sistema finanziario comunitario, la cui origine è complementare alla
nascita delle comunità negli anni ’50, è oggi il risultato di una continua
evoluzione della quale si possono individuare alcune tappe fondamentali.
1. L’unificazione degli strumenti finanziari: le tre Comunità (CEE,
CECA e CEEA) all’inizio disponevano ognuna di un proprio bilancio. Nel
1965 è stata decisa l’unificazione dei bilanci e attualmente si possono
distinguere solamente il bilancio generale dell’UE e il bilancio operativo
CECA. Quest’ultimo è tuttavia destinato a scomparire poiché nel 2002 scadrà
il Trattato che istituisce la CECA e la gestione dei beni ad essa collegata
sarà affidata alla Commissione europea.
9
Bruzzo e Venza (1998).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
10
2. L’autonomia finanziaria: il bilancio europeo, alla pari di una qualsiasi
organizzazione internazionale, era alimentato con contributi messi a
disposizione dagli Stati membri. In conseguenza dell’accresciuta importanza
del sistema comunitario, nel 1970 si è deciso di assegnare “di diritto” le
risorse alla comunità, costituendo il cosiddetto sistema delle “risorse
proprie”
10
: ogni Stato membro è obbligato a versare alla comunità risorse
proprie che sono fissate da una decisione del Consiglio e ratificate dai
parlamenti nazionali.
3. La ricerca dell’equilibrio di bilancio: nel corso degli anni la gestione
del potere in materia di bilancio fra le due autorità europee che ne hanno
competenza (Consiglio e Parlamento) si è spesso rivelata difficoltosa. Sono
state quindi progressivamente introdotte delle misure atte a sanare questi
squilibri di tipo giuridico e istituzionale.
Inoltre, altre misure sono state adottate al fine di superare squilibri di
tipo finanziario, legati alla difficoltà di creare una giusta armonia fra le risorse
che uno Stato membro “dà” all’UE e quelle che esso “riceve” dalla Comunità
attraverso le politiche e i programmi.
4. I pacchetti finanziari: nel 1988 per la prima volta è stata presentata
una proposta globale di riforma del sistema finanziario CE e delle sue
politiche. Si tratta del “pacchetto Delors”, dal nome dell’allora presidente della
Commissione delle Comunità europee, al quale seguirono il “pacchetto
Delors II” e “Agenda 2000”, rispettivamente per i periodi 1993-1999 e 2000-
2006.
Il metodo proposto con l’introduzione del “pacchetto finanziario”,
divenuto oramai prassi consolidata, si basa sul raggiungimento di un accordo
preliminare tra tutte le istituzioni comunitarie che partecipano alla
preparazione, approvazione ed esecuzione del bilancio comunitario: si tratta
di un accordo sulle grandi priorità della Comunità a medio termine. A questa
contrattazione preliminare segue una proposta globale da parte della
Commissione europea, il cosiddetto “pacchetto finanziario” per l’appunto, che
contiene le priorità politiche, le strategie, gli obiettivi specifici, i fabbisogni
finanziari dell’attività comunitaria in un determinato periodo di tempo. Il
10
si veda par. 1.2.3.
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
11
pacchetto finanziario è adottato dal Consiglio europeo
11
, un organo costituito
dai capi di Stato e di governo degli Stati membri e dal presidente della
Commissione che si riunisce almeno due volte l’anno. I fabbisogni finanziari
della Comunità vengono successivamente esplicitati dagli accordi
interistituzionali. Tali accordi, adottati congiuntamente dal Parlamento, dal
Consiglio e dalla Commissione, comprendono tradizionalmente due tipi di
disposizioni: le prospettive finanziarie, che indicano l’evoluzione delle spese
nel periodo di tempo prestabilito, e gli accordi fra le istituzioni che
consentono di migliorare la procedura di bilancio
1.2.1. Agenda 2000
Nel Consiglio europeo di Berlino del 24 marzo 1999, i capi di Stato e
di governo hanno raggiunto un accordo politico sulle proposte elaborate dalla
Commissione presentate nella comunicazione “Agenda 2000: per un’Unione
più forte e più ampia”, del 16 luglio 1997
12
. Tale comunicazione è la risposta
alle richieste del Consiglio europeo di Madrid del 1995, nel quale si chiedeva
alla Commissione, in vista dei futuri negoziati con i paesi candidati
all’adesione, di elaborare un parere sulle diverse candidature e un
documento globale sull’ampliamento, nonché un’attenta revisione del
sistema di finanziamento dell’UE, che tenesse conto di queste nuove
esigenze.
Agenda 2000 rappresenta la strategia dell’Unione per il periodo 2000-
2006 destinata a rafforzare la crescita, la competitività e l’occupazione, a
modernizzare le politiche-chiave e a estendere, mediante l’ampliamento, i
confini dell’Unione. Tali obiettivi sono fra loro estremamente interrelati: “Non
possiamo pensare di attuare le riforme agricole o la riforma delle politiche
strutturali senza al tempo stesso prendere in considerazione l’ampliamento e
le limitazioni finanziarie. È l’insieme di queste equazioni che la Commissione
11
da non confondere né con il Consiglio dell’Unione Europea, organo legislativo comunitario
(indicato con la semplice denominazione “Consiglio”), né con il Consiglio d’Europa,
organizzazione internazionale con sede a Strasburgo.
12
COM(97)2000 del 15.07.1997.
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
12
ha cercato di risolvere con la sua comunicazione Agenda 2000”
13
. Le priorità
messe in evidenza dalla comunicazione sono state successivamente tradotte
dalla Commissione stessa in proposte legislative che hanno costituito la base
di discussione del Consiglio europeo che ha approvato il pacchetto
finanziario.
Il pacchetto legislativo Agenda 2000 copre quattro settori principali,
strettamente connessi:
- la riforma della politica agricola comune, basata su una riduzione dei
prezzi di sostegno al mercato e sull’aumento degli aiuti diretti agli
agricoltori;
- la riforma della politica strutturale, che poggia su principi di
concentrazione degli aiuti, di semplificazione e di chiarimento delle
responsabilità;
- l’introduzione degli strumenti di preadesione, fondamentali al fine della
realizzazione dell’ampliamento;
- il nuovo quadro finanziario, che consente anch’esso all’Unione di
affrontare l’ampliamento, oltre che permettere il finanziamento delle sue
politiche.
Alcuni altri settori prioritari trattati nella comunicazione iniziale della
Commissione – politiche interne, azioni esterne, riforme amministrative – non
hanno richiesto una traduzione in misure legislative specifiche, ma occupano
tuttavia un posto importante nelle prospettive finanziarie.
Le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006 sono contenute
nell’”accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio e il miglioramento
della procedura di bilancio”
14
. L’accordo mira a dotare l’UE dei mezzi
necessari per attuare le sue politiche e completare il futuro dell’allargamento
ed introduce numerose disposizioni in materia di bilancio. L’analisi delle
prospettive finanziarie costituisce un punto di vista privilegiato per la
considerazione delle riforme avviate nel quadro di Agenda 2000, nonché per
l’osservazione delle politiche dell’UE.
13
Jeaq Santer nella presentazione al Parlamento di Agenda 2000, in Commissione Europea
(1997b).
14
Accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio, in G.U.C.E. C 172 del 18.06.1999.
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
13
1.2.2. Le prospettive finanziarie 2000-2006
Le prospettive finanziarie rappresentano il quadro generale delle
spese comunitarie: esse indicano il massimale e la composizione delle spese
prevedibili in un determinato periodo di tempo
15
. Secondo Varotto sono, in
sintesi “la traduzione in risorse finanziarie delle grandi priorità politiche
dell’UE […]; si distinguono sia da una programmazione finanziaria indicativa,
sia da un bilancio pluriennale: sotto il primo profilo, infatti, i massimali fissati
in ciascuna delle rubriche in cui sono articolate le spese delle prospettive
finanziarie sono vincolanti per le istituzioni che partecipano all’accordo che le
approva, fatte salve eventuali modifiche che possono essere apportate solo
rinnovando l’intera procedura di approvazione, sotto il secondo profilo, il
bilancio comunitario resta annuale e la sua procedura di approvazione
continua ad essere obbligatoria e indispensabile, sia per determinare il livello
effettivo di spesa nell’ambito dei massimali previsti nelle prospettive, sia per
ripartire le spese tra le diverse linee di bilancio”
16
:
Le prospettive finanziarie 2000-2006 (tab.1) stabiliscono una chiara
distinzione tra le spese legate all’attuazione delle politiche dell’UE ai quindici
membri e quelle relative alle adesioni, oltre a prevedere importi disponibili per
l’adesione dal 2002. Le somme stanziate in base alle prospettive finanziarie
si suddividono in sette grandi categorie di spese:
1. Spese agricole
La politica agricola comune (PAC) è storicamente la più dotata delle
politiche comunitarie. Gli obiettivi della PAC, fissati dai trattati europei,
giustificano il forte peso di questo settore in termini di bilancio: nel 2001
l’agricoltura rappresenta il 46% circa delle spese dell’UE.
2. Azioni strutturali
Si tratta di quelle azioni il cui obiettivo è rafforzare la coesione
economica e sociale favorendo lo sviluppo armonioso delle diverse regioni
appartenenti all’Unione: nel 2001 quasi 33 miliardi di euro, circa il 34% del
15
si veda http://europa.eu.int/scadplus/leg/it/lvb/l34012.
16
Varotto (2000).
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
14
bilancio, vengono destinati a tali politiche, suddivisi fra i fondi strutturali e il
fondo di coesione.
Prezzi correnti Prezzi 2001
Stanziamenti per impegni
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1. Agricoltura
- Spese PAC (escluso
sviluppo rurale)
- Sviluppo rurale e misure
di accompagnamento
41 738
37 352
4 386
44 530
40 035
4 495
45 674
41 169
4 505
44 538
41 023
4 515
44 488
39 962
4 526
43 624
39 088
4 536
43 344
38 797
4 547
2. Azioni strutturali
- Fondi strutturali
- Fondo di coesione
32 678
30 019
2 659
32 720
30 050
2 715
32 106
29 391
2 715
31 530
28 788
2 715
30 785
28 174
2 611
30 785
28 174
2 611
30 343
27 737
2 606
3. Politiche interne 6 031 6 272 6 386 6 500 6 614 6 729 6 853
4. Azioni esterne 4 627 4 735 4 745 4 756 4 766 4 776 4 787
5. Amministrazione 4 638 4 776 4 880 4 984 5 088 5 192 5 296
6. Riserve
- Riserva monetaria
- Riserva per aiuti
d’urgenza
- Riserva per garanzia
prestiti
906
500
203
203
916
500
208
208
666
250
208
208
416
0
208
208
416
0
208
208
416
0
208
208
416
0
208
208
7. Aiuto preadesione
- Agricoltura
- Strumenti strutturali di
preadesione
- Phare (paesi candidati)
3 174
529
1 058
1 587
3 240
540
1 080
1 620
3 240
540
1 080
1 620
3 240
540
1 080
1 620
3 240
540
1 080
1 620
3 240
540
1 080
1 620
3 240
540
1 080
1 620
Totale degli stanziamenti
per gli impegni 93 792 97 189 97 697 96 937
95 397
94 762 94 279
Totale degli stanziamenti
per pagamenti 91 322 94 730 97 975 98 671
95 581
93 759 93 197
Stanziamenti per
pagamenti (in % del PNL) 1,12 1,11 1,12 1,10
1,04
1,00 0,97
Disponibilità per adesione
(pagamenti)
- Agricoltura
- Altre spese
4 306
1 665
2 641
6 979
2 112
4 867
9 247
2 549
6 698
11 899
3 048
8 851
14 792
3 537
11 255
Massimale degli
stanziamenti per
pagamenti 91 322 94 730 102 281 105 650
104 828
105 658 107 989
Massimale degli
stanziamenti per
pagamenti (in % del PNL) 1,12 1,11 1,17 1,18
1,14
1,12 1,12
Margine per imprevisti (in %
del PNL) 0,15 0,16 0,10 0,09
0,13
0,15 0,15
Massimale delle risorse
proprie (in % del PNL) 1,27 1,27 1,27 1,27
1,27
1,27 1,27
Tab.1: Prospettive finanziarie 2000-2006 dopo l’adeguamento tecnico per il 2001 (in milioni
di €), Fonte Commissione Europea 2001
L’attuazione dei progetti degli enti locali
attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali dell’Unione Europea
15
3. Politiche interne
Le spese all’interno di questa voce sono di natura molto diversa. Si va
dalle spese per la ricerca e lo sviluppo tecnologico a quelle per il settore delle
reti transeuropee dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, dalle
diverse azioni nel settore dell’istruzione, della formazione professionale, della
gioventù e della cultura, a quelle nel settore dell’ambiente. Queste spese
rappresentano il 6.5% del bilancio.
4. Azioni esterne
In questa voce vengono finanziate tutte le azioni dell’UE rivolte verso i
paesi del resto del mondo. Si tratta di aiuti allo sviluppo e aiuti umanitari
soprattutto nei confronti dei paesi dell’Europa centro-orientale. La somma
destinata alle azioni esterne ammonta quasi 5 miliardi di euro, pari a circa il
5% del bilancio.
5. Spese amministrative
Questa voce comprende le spese totali di funzionamento delle
istituzioni europee (salari dei funzionari, immobili, attrezzature, ecc.).
L’amministrazione dell’Unione – che oltretutto lavora in 11 lingue diverse –
consuma solo il 5% del totale delle spese, una cifra veramente esigua se si
pensa agli innumerevoli compiti e ambiti di cui essa si occupa.
6. Riserve
Le prospettive finanziarie prevedono tre tipi di riserve. Esse
permettono di avere un certo margine di manovra per far fronte a spese i cui
importi sono difficilmente prevedibili al momento dell’elaborazione delle
prospettive. Rappresentano in tutto circa l’1% del bilancio.
7. Aiuto di preadesione
Questa voce, per la quale vengono mobilitate risorse per un
ammontare pari al 3% del bilancio, è di fondamentale importanza al fine di
affrontare l’ampliamento dell’UE. Le azioni finanziate favoriscono la
modernizzazione dell’agricoltura nei paesi dell’Europa centrale e orientale,
mirano a rafforzare qualità e sicurezza dei prodotti agricoli promovendo il
rispetto dell’ambiente.
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