L'allargamento dell'UE e la competizione fiscale

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distorsioni fiscali che tali difformità determinano sul sistema economico globale. 
Verranno esaminate anche le indicazioni della Commissione Europea e gli strumenti 
di cooperazione internazionale utilizzabili al fine di evitare fenomeni di dannosa  
concorrenza fiscale e i progressi registrati ad oggi relativamente all’imposizione 
diretta. 
Infine, verrà analizzata la situazione attuale con riferimento al caso emblematico dei 
tre Stati Baltici, la cui crescita economica spettacolare degli ultimi dieci anni e le 
direttive adottate in materia di imposizione societaria, li hanno portati spesso al 
centro di un aspro dibattito con i vecchi quindici Paesi.  
Le accuse di dumping fiscale mosse dagli stati conservatori dell’Europa Occidentale 
non hanno ancora però trovato accoglimento all’Est e neanche presso le autorità di 
Bruxelles. 
Il presente lavoro costituisce quindi un primo tentativo di ricognizione e di 
sistematizzazione dell’immenso materiale disponibile sulla fiscalità d’impresa degli 
ultimi dieci Paesi aderenti all’Unione Europea. 
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CAPITOLO 1  
 
L’ALLARGAMENTO A EST 
 
L’Unione Europea è un palazzo in costruzione. Le sue fondamenta si basano su una 
tradizione storica, politica ed economica molto antica, nonché nella necessità di 
superare rivalità ataviche tra le nazioni europee. 
Attraverso un processo che si è sviluppato in tappe diverse, l’Unione è giunta infatti 
all’ottenimento di successi politici ed economici che, con ampliamenti successivi, ne 
hanno fatto una vera e propria potenza internazionale: dal 1957 (firma dei trattati di 
Roma) ad oggi altre cinque fasi del processo hanno creato la cosiddetta “Europa a 
venticinque”. 
L’allargamento verso est, portato a termine il 1°maggio 2004 con la ratifica del 
trattato di adesione da parte della Polonia, Estonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, 
Slovenia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Malta e Cipro, risulta particolarmente 
significativo: in termini di popolazione, i 75 milioni di abitanti dei nuovi Paesi 
rappresentano il più grande allargamento nella storia dell’Unione Europea (UE). E 
sono anche ragguardevoli le dimensioni dell’allargamento in termini di superficie (al 
secondo posto nelle cinque fasi di allargamento). Relativamente modesto è tuttavia il 
peso economico dei Paesi. In termine di PIL pro capite, infatti, questi Paesi sono 
notevolmente più poveri dei “vecchi”15 membri dell’UE. Ad eccezione di Cipro e di 
Malta, peraltro, si tratta di Paesi appartenenti all’ex blocco sovietico e quindi di 
realtà complesse che stanno completando il processo di transizione da sistemi 
economici pianificati a economie di mercato.  
L’ingresso dei 10 Paesi è stato subordinato al rispetto delle disposizioni comunitarie 
e al recepimento dei principi cardini su cui si poggia l’ordinamento comunitario. 
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1.1 PROSPETTIVA STORICA 
 
Con i trattati di Roma del 1957 sei Paesi (Belgio, Francia, Germania Federale, Italia, 
Lussemburgo e Paesi Bassi) istituiscono la Comunità Economica Europea (CEE). Da 
allora il processo di unificazione e di integrazione ha vissuto, oltre a quella attuale, 
quattro diverse fasi di allargamento. 
Nel ’73 sono entrate Gran Bretagna, Danimarca e Irlanda, nell’81la Grecia, nell’86 il 
Portogallo e la Spagna e nel ’95 Svezia, Austria e Finlandia. Ognuno di questi 
allargamenti ha avuto modalità e caratteristiche diverse. Sono stati molto rapidi 
l’allargamento alla Grecia e quello del ’95, con negoziati impostati in tempi stretti e 
conclusi altrettanto velocemente per via soprattutto delle concomitanti e parallele 
spinte politiche. 
Meno veloci e molto più difficili sono il primo allargamento nel ‘73 (Irlanda, Gran 
Bretagna e Danimarca) e quello dell’86 (Spagna e Portogallo). 
L’ingresso di un nuovo Paese nell’Unione Europea è regolato da rigide procedure. Il 
negoziato per la firma del Trattato di adesione è condotto dalla Commissione, che 
rappresenta l’Unione nel confronto con ogni singolo candidato. La conclusione 
dell’intero processo è condizionata dalla ratifica finale da parte dei Paesi membri e 
del nuovo entrante del  Trattato firmato dalle parti
1
. 
Il percorso di avvicinamento dei Paesi candidati all’Unione Europea è stato 
caratterizzato da una gestione non sempre lineare dei rapporti dei singoli paesi 
candidati fra loro. Dopo una prima fase in cui, grazie alla creazione degli accordi di 
Visegrad nel 1991, si era creata una possibile sintonia tra Ungheria, Polonia, 
Repubblica Ceca e Slovacchia, e in seguito all’istituzione del Consiglio Baltico, sul 
modello di quello che unisce i Paesi Nordici, a partire dalla strategia di preadesione 
fissata a Essen nel 1994, si è creato un rapporto bilaterale tra l’Unione e ognuno dei 
Paesi Candidati ed è stato incentivato il percorso che spingeva proprio i Paesi 
candidati a integrarsi reciprocamente in via preliminare. 
La destrutturazione del dialogo tra l’Unione Europea e i Paesi candidati ha avuto 
come conseguenza la possibilità che si arrivasse a ingressi differenziati e intervallati 
nel tempo. Se ciò ha permesso di imprimere una certa pressione ai singoli Paesi, ha 
però inficiato l’opportunità di far crescere parallelamente forme di integrazione 
                                                 
1
 B.Olivi (2003), L’Europa difficile. Storia politica dell’integrazione europea 1948-2000. Capp.2-3 
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regionale che in un Europa allargata rappresentano una prospettiva obbligata. I 
vertici di Lussemburgo (1997) e di Helsinki (1999) hanno tirato le fila dei singoli 
percorsi di convergenza, creando due distinti gruppi di Paesi candidati ammessi ai 
negoziati. Del primo gruppo facevano parte Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria, 
Cipro, Estonia e Slovenia. Di quello di Helsinki, Bulgaria, Romania, Lettonia, 
Lituania, Slovacchia e Malta. Il vertice di Helsinki ha anche deciso che i due gruppi 
si ricongiungessero e che i dodici Paesi avessero le stesse possibilità di ingresso.  
A partire dal 1997, la Commissione ha elaborato pareri annuali sui progressi compiuti dagli stati candidati rispetto ai criteri 
stabiliti a Copenaghen per l’adesione. Tra il 1997 e il Consiglio di Copenaghen del dicembre 2002 i dieci Paesi candidati hanno 
rapidamente soddisfatto i criteri politici. Durante il secondo semestre del 2001 si è verificata l’accelerazione che ha portato alla 
scelta dell’ingresso simultaneo di quasi tutti i candidati.
2
 Nell’aprile 2003 i dieci Paesi candidati e i quindici Stati membri hanno 
infine firmato ad Atene il Trattato di adesione, poi ratificato da ogni contraente il 1° maggio 2004. 
 
 
1.2 LA FASE DI PREADESIONE E I SUOI STRUMENTI GIURIDICI 
 
L’allargamento ai Paesi dell’Europa centro-orientale vive tre periodi distinti
3
. 
Il primo è quello legato agli Accordi di associazione firmati tra l’UE e i candidati 
all’ingresso, con l’obiettivo si stabilire un quadro certo di relazioni istituzionali ed 
economiche; il secondo si riferisce all’applicazione dei criteri decisi a Copenaghen 
nel 1993 dal consiglio Europeo, e quindi dell’avvicinamento del Paese candidato alle 
regole dell’Unione. Il terzo periodo riguarda infine l’apertura dei veri e propri 
negoziati per l’adesione. 
Gli accordi di associazione erano già stati individuati nel dicembre 1989 al Consiglio 
Europeo di Strasburgo, come lo strumento più idoneo a formalizzare, nei tempi più 
rapidi possibili, forme di collaborazione istituzionale con i Paesi dell’Europa 
Centrale e Orientale (PECO). 
Si diede allora vita agli “Accordi europei”, accordi di associazione rafforzati. 
Gli accordi furono siglati con l’Ungheria, la Polonia e l’allora Cecoslovacchia il 16 
dicembre 1991. Questi Paesi firmarono il 15 febbraio del 1991 a Visegrad una 
Dichiarazione di cooperazione finalizzata a creare forme di integrazione che 
facilitassero e accompagnassero il processo di convergenza con l’Unione Europea. 
La successiva divisione della Cecoslovacchia indebolì fortemente il processo di 
integrazione ma non lo impedì. 
                                                 
2
 G. Mammarella e P. Cacace (2004), Storia e politica dell’Unione Europea. Pp. 297-304 
3
 T. Favaretto (2005), Allargamento a est e integrazione europea. Pp. 18-35 
 7
Agli accordi con i primi quattro Paesi, l’Ungheria, la Polonia e la Slovacchia e la 
Repubblica Ceca, si aggiunsero gli accordi europei firmati nel 1993 con Bulgaria e 
Romania, nel 1995 con le tre Repubbliche Baltiche e, infine, nel 1996 con la 
Slovenia. 
Gli altri tre Paesi candidati, Turchia, Malta e Cipro avevano legami con l’UE 
precedenti agli Accordi Europei (1964-1971-1973). In ciascuno di questi casi gli 
accordi hanno reso possibile un effettivo impiego di tutti gli strumenti finalizzati alla 
convergenza economica, giuridica e istituzionale, hanno rappresentato cioè una lunga 
anticamera ai negoziati veri e propri per l’adesione. 
I temi sui quali gli accordi hanno operato sono stati quelli legati ai problemi di 
maggior rilevanza nei processi di convergenza tra le due parti. Il principale obiettivo 
era la liberalizzazione degli scambi attraverso forme di Unione doganale che 
consentissero la libera circolazione di merci, capitali, persone e servizi. In linea con 
questa priorità si sono sviluppate poi forme di cooperazione economica e finanziaria 
finalizzate all’impiego, da parte dei paesi candidati, di tutti gli strumenti funzionali 
alla ristrutturazione dei singoli verso un’economia di mercato. Altro obiettivo, il 
dialogo politico mirato a far convergere le rispettive posizioni nel campo della 
politica estera e della sicurezza europea. Gli accordi europei hanno operato con il 
fine principale di avvicinare le legislazioni dei Paesi candidati a quelle dell’UE, e il 
lavoro svolto in questo campo ha consentito di preparare il terreno al complesso e 
ampio lavoro di avvicinamento legislativo previsto dai negoziati veri e propri. 
Fin dai primi accordi di associazione con i PECO, l’UE crea nel 1989 il Programma 
Phare ( Poland and Hungary: action for the restructuring of the economy) con 
l’obiettivo di individuare strumenti concreti per facilitare la convergenza economica 
e amministrativa. Il programma Phare è stato in seguito esteso a tutti gli altri Paesi 
associati all’unione attraverso gli accordi del 1991 e del 1996. Nel 1997, con 
l’accelerazione del processo di allargamento , ci si è orientati verso veri e propri 
obiettivi di pre-adesione. Con Agenda 2000, a Phare sono stati affiancati i 
programmi Sapard (Special assistance programme for agricolture and rural 
development), strumento finanziario dedicato al settore agricolo, e il programma Ispa 
(Instrument for structural policies for precession), mirato a progetti ambientali, di 
 8
infrastrutture e di trasporto
4
. I tre strumenti di preadesione hanno trasferito ai paesi 
allora candidati una rilevante quantità di risorse economiche, ma forse ancor più 
rilevante è stato il processo di adeguamento strutturale che l’applicazione di questi 
programmi ha innescato nei PECO.  
 
 
 1.3 IL VERTICE DI COPENAGHEN: I CRITERI POLITICI ED ECONOMICI 
PER L’ADESIONE 
 
Il consiglio Europeo di Copenaghen del giugno 1993 ha fissato i criteri con i quali ha 
avuto inizio il lungo percorso di avvicinamento dei PECO all’Unione. 
I criteri di Copenaghen fissano obiettivi che non era stato necessario applicare per i 
precedenti allargamenti, avvenuti nei confronti di paesi in cui l’economia di mercato 
e la stabilità democratica, erano acquisiti.  
I criteri sono riconducibili a quattro obiettivi: per i primi tre, la responsabilità viene 
assegnata agli stati candidati, mentre il quarto riguarda il contesto generale di 
compatibilità tra l’allargamento e l’approfondimento della coesione interna 
all’Unione Europea.  
I tre criteri di condotta dei Paesi candidati richiamano nell’ordine condizioni 
politiche, economiche e istituzionali. Quello politico ha condizionato l’ingresso ad 
una stabilità istituzionale che garantisse la democrazia, il principio di legalità, i diritti 
umani, il rispetto e la protezione delle minoranze. Questo criterio ha comportato 
negli anni interventi difficili nella legislazione dei Paesi candidati, dalla pena di 
morte in Turchia alla tutela delle tante minoranze che compongono il mosaico etnico 
dell’Europa centro-orientale. 
Il requisito economico richiede l’esistenza di un’economia di mercato funzionante e 
la capacità di rispondere alle pressioni della concorrenza e del mercato all’interno 
dell’Unione. Data la peculiare storia economica dei candidati, questo criterio ha 
imposto all’Unione sforzi significativi per rendere più rapida la transizione 
economica e per creare le condizioni di mercato. 
                                                 
4
 F.Boccia, R.Leopardi, E.Letta e T.Treu (2004), I mezzogiorni d’Europa. Verso la riforma dei fondi 
strutturali. Pp. 91-93