L'accesso al bene casa: un nuovo strumento di Welfare

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L’accesso al bene casa:  
un nuovo strumento di Welfare 
 
CAPITOLO PRIMO 
  
“LA NUOVA SFIDA DELLO STATO SOCIALE IN ITALIA: DISOCCUPAZIONE 
STRUTTURALE E PRECARIATO DELLE CONDIZIONI DI VITA E DI LAVORO 
DELLE GIOVANI GENERAZIONI” 
…. 
1.1 VULNERABILITA’ SOCIALE E CONDIZIONE GIOVANILE: QUALI RISCHI 
SOCIALI PER I GIOVANI 
La crisi e il cedimento dei sistemi nazionali di welfare, la crescente instabilità e difficoltà 
di funzionamento della famiglia, istituzione centrale del tradizionale modello di società e 
di welfare, e il tramonto del modello economico - fordista con la connessa de 
standardizzazione del mercato del lavoro sono i tre processi di trasformazione che 
complessificano il quadro generale dello stato sociale in  Italia. 
Punto di partenza della presente indagine, considerata anche la ratio istitutiva delle varie 
misure di sostegno al reddito e di protezione sociale dell’individuo, non possono che essere 
la disoccupazione, considerata nella sua poliedrica e mutevole fenomenologia, la 
segmentazione del mercato del lavoro (a seguito della diffusione dei rapporti di lavoro 
atipici) e l’invecchiamento della popolazione (con importanti ripercussioni generazionali 
sui sistemi previdenziali).   
I temi in esame, infatti presuppongono una serie di considerazioni preliminari su fenomeni 
che, come qualsiasi altra manifestazione legata al contingente, devono essere intesi non 
tanto nella loro dimensione prettamente “statica”, in qualità di mero dato statistico, quanto, 
piuttosto, come realtà “dinamica” in continua evoluzione.
8 
Nel caso della disoccupazione è noto, al riguardo, che la scarsità della risorsa – lavoro 
disponibile sul mercato rispetto alla domanda occupazionale  costituisce un dato di fatto 
nella società post-industriale, specie se si concepisce  il lavoro nella sua più tradizionale 
accezione di occupazione stabile e a tempo pieno, secondo l’impostazione sottesa 
all’assunzione del contratto di lavoro subordinato a tempo pieno e indeterminato quale 
modello contrattuale predominante. 
A rilevare, in particolare, è un tasso di disoccupazione che, sia pur in diminuzione rispetto 
al passato, si attesta ancora su livelli elevati, secondo un’aliquota che oscilla intorno al 
8,5% sul piano nazionale
1
, ma con differenziazioni sostanziali assai marcate sia a livello 
territoriale, sia tra i soggetti interessati dal disagio occupazionale, concentrandosi 
quest’ultimo su quelle categorie di persone che scontano una debolezza endemica nel 
mercato del lavoro (in primis, i giovani e le donne)
2
. 
A ben vedere, indipendentemente dalla più o meno ampia diffusione del fenomeno, ciò che 
realmente conta è che sono cambiati i termini di valutazione della disoccupazione. 
L’esperienza della disoccupazione è correlata strettamente al contesto di differenti strutture 
sociali, economiche e politiche, e pertanto può svilupparsi secondo dinamiche peculiari a 
seconda del sistema di regolazione sociale cristallizzato in ciascun contesto nazionale. E la 
severità delle conseguenze della disoccupazione sulla vita delle persone dipende da tre 
fondamentali fattori, ovvero la natura e le forme di intervento dei sistemi di protezione 
sociale, la tipologia della struttura familiare, il modello di mutamento economico-
produttivo 
3
. 
Oggi si è di fronte a una protezione sociale declinante, nel quadro di una tramonto del 
modello welfarista-keynesiano che porta con sé l’esaurimento della piena congruenza tra 
domanda e offerta di lavoro del modello produttivo taylor-fordista.   
I sistemi di welfare europei sono stati modellati sulle condizioni sociali, economiche e 
demografiche prevalenti nell’era fordista del pieno impiego. Una delle caratteristiche più 
importanti di questi sistemi – imperniati sul modello della  “famiglia del lavoratore 
                                                             
1
 Dati Istat al 3° trimestre 2011. 
2
 Negri N., Saraceno C., 1996, Le politiche contro la povertà in Italia, cit., 135 e ss. 
3
 Gallie, D., Paugman, S., Welfare regimes and the experience of unemployment in Europe. Oxford: Oxford   
University Press, 2000.
9 
standard” – è stata la relativa latitanza rispetto alle fasi attive del ciclo di vita, essendo essi 
orientati prevalentemente a quel ruolo protettivo che faceva fronte a situazioni di malattia, 
invalidità, nonché ai rischi, marginali e tutto sommato contenuti, della disoccupazione 
(oltre evidentemente al nucleo forte della previdenza sociale, poiché si specificano come 
modelli del pensionato).  
Il problema è che i mutamenti recenti sul fronte socio-demografico (ridefinizione dei cicli 
di vita standard, che prevedevano, almeno per i maschi, ingressi precoci al lavoro, lunga 
vita attiva, e relativamente breve periodo di pensionamento), sul versante della famiglia 
(cambiamenti nei comportamenti, crescente instabilità dei rapporti coniugali, ampliamento 
della tipologia delle famiglie) e su quello del mercato del lavoro (flessibilità dei rapporti di 
lavoro e nuovi profili e dimensioni della disoccupazione), impongono in qualche modo di 
ripensare l’attenzione residuale dedicata dai sistemi di welfare alla fase attiva del ciclo di 
vita. È del tutto evidente, infatti, che la distribuzione dei rischi sociali va spostandosi, nel 
ciclo vitale delle persone, proprio verso i periodi della vita adulta attiva, coinvolgendo 
peraltro in modo differenziato, le donne e gli uomini. Ciò che, da una parte, crea rigidità 
nei comportamenti delle persone adulte, nel corso del loro ciclo di vita e, contestualmente, 
frena l’incremento dei livelli di partecipazione della forza lavoro al mercato. 
“Lavoratori poveri” e “poveri abili” appaiono, poi, come categorie particolarmente fragili 
nel sistema di protezione sociale italiano che non si è ridefinito rispetto alle situazioni 
nuove generate dai cambiamenti del mercato del lavoro e della stessa organizzazione 
familiare, e che non ancora introdotto forme di sostegno del reddito sganciate dalla 
posizione lavorativa degli individui.  Allo stesso tempo, va ribadita l’attenzione che le 
politiche devono prestare alla rimozione delle disuguaglianze, le quali si ridefiniscono, nel 
loro rapporto con la precarietà lavorativa, in tre direzioni, e cioè: 
o La destabilizzazione di chi è stabile: è il caso dei lavoratori con una solida 
posizione professionale espulsi dai cicli produttivi, troppo vecchi da riciclarsi e 
troppo giovani per la pensione; 
o L’insediamento della precarietà: ovvero l’alternanza di periodi di disoccupazione 
a periodi di lavoro temporaneo, lavoretti, ricorso ad aiuti sociali, che per alcuni 
può diventare la condizione normale;
10 
o La ricomparsa di una popolazione in “soprannumero”, costituita dai disoccupati 
di lunga durata o dai beneficiari delle politiche di inserimento sociale, che non 
riescono a reinserirsi nel circuito ordinario del lavoro
4
. 
Proprio per i nuovi caratteri della situazione odierna viene sempre più utilizzato il concetto 
di vulnerabilità sociale, che esprime invece la forte probabilità di realizzazione dei 
fenomeni indicati e la frequente continuità nel corso del tempo. Essa è stata definita come  
«una situazione di vita in cui l’autonomia e la capacità di autodeterminazione dei 
soggetti è permanentemente minacciata da un inserimento stabile dentro i principali 
sistemi di integrazione sociale e di distribuzione delle risorse. Essa sorge dunque 
all’incrocio tra tre dimensioni essenziali: la scarsità di risorse di base disponibili e 
necessarie alla sopravvivenza e alla riproduzione familiare (reddito, abitazione, 
sussidi sociali, ecc.); la debolezza delle reti sociali in cui si è inseriti (reti di 
integrazione sociale afferenti alla posizione occupazionale e alle relazioni familiari); e 
la difficoltà di sviluppare strategie appropriate di fronteggiamento delle situazioni 
critiche (istruzione, salute, informazioni, uso dei servizi di pubblica utilità, 
partecipazione alla vita sociale)
5
. 
La nuova questione sociale appare dunque il frutto dell’indebolimento dei due principali 
meccanismi di protezione dei soggetti dai rischi di impoverimento e di esclusione sociale, 
ovvero l’inserimento stabile nel mercato del lavoro e la familizzazione delle protezioni, 
prima fra tutte quella della disoccupazione, dei giovani in particolare.
6
 
Per cui in ragione di alcuni fenomeni quali la flessibilizzazione del mercato del lavoro, 
l’allungamento del periodo di istruzione e formazione, la pluralizzazione degli stili di vita, 
la diminuzione dell’occupazione della coorte più giovane della popolazione, (ecc.), le 
tappe che segnano i passaggi cruciali  verso l’età adulta sono di fatto sempre meno lineari e 
standardizzate. 
Se in parte ciò è attribuibile a una serie di mutamenti culturali che hanno reso meno 
irreggimentate le fasi di questo passaggio, ciò che in questo contesto si prende in 
                                                             
4
 Zucchetti E., “La disoccupazione. Letture, percorsi, politiche”, Vita e pensiero, Milano 2005. 
5
 Costanzo Ranci, Le nuove disuguaglianze sociali in Italia, Bologna, Il Mulino, 2002. 
6
 Rosanvallon P., La nuova questione sociale. Ripensare lo stato assistenziale, Edizioni Lavoro, Roma, 1997.
11 
considerazione sono gli ostacoli strutturali che hanno reso il raggiungimento di una 
condizione di autonomia sempre più tortuoso, nonché caratterizzato da un alto grado di 
reversibilità (ad esempio, a una fase di indipendenza economica e abitativa può seguire una 
fase di disoccupazione o sotto-occupazione con conseguente ritorno in carico alla famiglia 
di origine). A seguito di tali mutamenti la condizione di adulti non è più la tappa finale di 
un cammino prefissato che va dall’educazione al lavoro, alla formazione di una propria 
famiglia, ma un processo definito attraverso continue negoziazioni.
7
 La negoziabilità di 
tale percorso, tuttavia, non è indolore perché si accompagna ad un’instabilità che non 
intacca solamente la sfera lavorativa ma in generale precarizza e rende labile tutte le sfere 
della vita privata. 
A questo quadro si aggiungono le caratteristiche proprie del sistema di welfare italiano, che 
ha storicamente trascurato di investire in politiche che permettessero ai giovani di 
sperimentare la propria autonomia. 
Come si caratterizzano quindi i rischi che i giovani si trovano ad affrontare in questo 
contesto? Una prima osservazione attiene alla frequenza e alla durata di tali rischi: se nelle 
economie fordiste i rischi sociali erano caratterizzati da una frequenza limitata e da una 
circoscrizione nel tempo
8
, ora tali rischi non sono più identificabili come “incidenti di 
percorso”, quanto piuttosto come ostacoli sistematici nel sistema di accesso a opportunità e 
risorse di scegliere la propria vita in autonomia. 
Certamente la possibilità di attraversare tali momenti, non comporta automaticamente di 
rimanervi intrappolati: tale rischio resta infatti più strettamente correlato alle condizioni di 
partenza e interessa solo una minoranza della popolazione giovanile. Il dato rilevante, 
tuttavia, è l’ampliamento dello spettro di persone che possono trovarsi ad affrontare tali 
situazioni nella propria vita e l’incremento del peso della variabile familiare, che si traduce 
inevitabilmente in un accentuarsi delle disuguaglianze in ambito sociale. 
Tali cambiamenti nella struttura di transizione alla vita adulta sono stati in gran parte 
negati dalle politiche , che continuano a fondare unicamente sul lavoro le opportunità di 
                                                             
7
 Bendit R., Youth Sociology and Comparative Analysis in the European Union Member States, in Papers: 
Revista de sociologia, n° 79, pp. 49-76, 2006. 
8
  Rosanvallon P., La nuova questione sociale. Ripensare lo stato assistenziale, Edizioni Lavoro, Roma, 
1997.
12 
integrazione dei giovani
9
 nonché l’accesso a entitlements, indennità e servizi. Se 
l’allungamento dell’età giovanile è stata assunta anche all’interno delle politiche pubbliche 
che tendono a promuovere azioni che interessano i “giovani” fino a 34 anni – e talvolta 
fino a 40 anni -, non altrettanto si può dire per le restanti difficoltà sopra richiamate. 
Nel sentire corrente la categoria di giovani sembra essersi dilatata fino a comprendere età 
che in passato non lontano erano incluse addirittura nella maturità; tuttavia, a parità di 
classi d’età considerate, l’incidenza numerica dei giovani sulla popolazione complessiva è 
andata sensibilmente diminuendo.  
In Italia la più forte contrazione della quota dei giovani si è registrata nella prima metà del 
decennio, mentre in seguito la dinamica negativa è andata progressivamente attenuandosi. 
Rispetto ai maggior partner europei l’Italia è il Paese in cui si osserva la più bassa 
incidenza giovanile (pari nel 2010 al 10,1%) e al contempo la più alta quota di  ultra 
80enni (5,8%). 
 
TABELLA 1.1 - POPOLAZIONE PER CLASSE DI ETA’ E PAESE DI RESIDENZA 
ANNI 2000-2010 (% SUL TOTALE POPOLAZIONE) 
 
   Fonte: elaborazioni del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali su dati Eurostat 
 
 
Il perdurare della vulnerabilità giovanile per oltre un decennio ha creato un gruppo sempre 
più ampio e sempre meno giovane di cittadini che soffrono di un deficit sistematico di 
opportunità, e che sperimentano un ritardo strutturale dell’ingresso nell’età adulta
10
: le 
donne italiane sono tra quelle che fanno figli più tardi (l’età media al parto di 31,1 anni 
                                                             
9
 Walther A., “Regimes of Youth Transitions. Choice, Flexibility and Security in Young People’s Experience 
across Different European Contexts”, in Young: Nordic Journal of Youth Research, 14(2)2006, pp. 119-139. 
10
 Censis, 44° Rapporto sulla situazione sociale del Paese 2011.
13 
rilevata in Italia rappresenta una delle età più avanzate in Europa al 2008), mentre il tasso 
di fertilità totale pone il Paese vicina al fondo (20ª posizione su 27) della graduatoria Ue. 
Non accennano ad arrestarsi la diminuzione dei matrimoni (-6,5% nel 2009 rispetto 
all’anno precedente) e l’aumento dell’età media in cui gli italiani lo contraggono per la 
prima volta (33 anni gli uomini e 29,9 le donne, circa 2 anni in più rispetto al 2000). 
In questo trend giocano un ruolo centrale il mercato del lavoro e le modalità con cui la crisi 
si è abbattuta sui giovani, ed è probabile che la società italiana si stia privando di energie 
che potrebbero offrire un contributo sostanziale. L’Italia è infatti tra i grandi Paesi dell’Ue 
quello in cui è più bassa la quota di under 30 sul totale degli occupati. I fattori della 
crescita economica sono molteplici, tuttavia il confronto di questo dato con quello relativo 
al Pil 2010 espresso in numero indice rispetto al 2000 (per cui 100 è uguale al Pil dell’anno 
2000) evidenzia come i Paesi che hanno potuto contare su una forte occupazione giovanile 
sono quelli che più sono cresciuti nel medio periodo, e quelli che sono riusciti a tutelarla 
negli anni sono quelli per cui le previsioni di crescita per il prossimo futuro sono più rosee 
(Grafico 1.1).  
 
GRAFICO 1.1 – OCCUPATI DI 15-29 ANNI SUL TOTALE DEGLI OCCUPATI NEL 
2000 E NEL 2010, CRESCITA ECONOMICA 2000-2010 E PREVISIONI 2011 E 2012 
(VAL. % E NUMERI INDICE: 2000=100) 
 
(1) Numero indice: 2000 = 100 
(2) Previsione 
      Fonte: Elaborazione Censis su dati Eurostat
14 
La contrazione della numerosità relativa dei giovani può limitare il rilievo economico e 
sociale riconosciuto alle loro esigenze specifiche e il ruolo ad essi attribuito nelle decisioni 
collettive, oltre ad esercitare effetti rilevanti anche per la costruzione del futuro che, 
naturalmente, appartiene più a loro, indipendentemente dal peso numerico che essi hanno 
oggi. 
La condizione dei giovani è influenzata da una pluralità di problematiche, alcune collegate 
direttamente al loro presente, altre a come si profila il loro domani. 
Tra le prime ci sono quelle che riguardano la formazione e quelle connesse all’entrata nel 
mondo del lavoro; in seguito, nel periodo di vita lavorativo, gli occupati assumono il 
compito di provvedere non solo a se stessi, ma anche a chi non lavora e, in particolare, agli 
anziani; viene così praticato quel patto sociale che per ogni generazione prevede, nell’età 
attiva, di dare sostegno a quella precedente e poi di riceverlo da quella successiva. 
La situazione dei giovani di ciascuna generazione è dunque legata in primo luogo a 
questioni che si pongono nella loro contemporaneità; ma dipende anche dalle prospettive 
che il presente lascia intravedere per il futuro; ad esempio, quelle connesse ai trasferimenti 
passivi e attivi che li riguarderanno, rispettivamente, prima nella loro vita lavorativa e poi 
da pensionati
11
. 
Pur scontando un normale grado di miopia giovanile, le aspettative per il futuro hanno un 
lontano peso nella condizione presente. A questo riguardo, va sottolineato come la crisi 
globale abbia smentito le illusioni alimentate negli scorsi decenni dalle teorie economiche 
secondo cui, accrescendo il ruolo delle scelte individuali razionalmente improntate alla 
logica di mercato, sarebbero aumentati fortemente la prevedibilità del futuro, la stabilità e 
il benessere individuale e collettivo. 
I fatti hanno invece riproposto la centralità dell’incertezza e la conseguente accresciuta 
necessità di strumenti istituzionali per sopperire all’instabilità e alle inefficienze derivanti 
dalle scelte individuali e dalla loro interazione nell’ambito dei mercati lasciati a se stessi. 
La crisi economica esplosa nel 2008 non ha stimolato un’accelerazione del processo 
d’unificazione europea, che pure sarebbe stata una reazione possibile ed efficace; è 
accaduto invece che rinnovate idiosincrasie  nazionali e contraddizioni crescenti nel modo 
di perseguire il progetto unitario hanno indebolito l’Unione e interagito negativamente con 
                                                             
11
 Pizzuti R.F., “Rapporto sullo Stato Sociale 2011 – Questione giovanile, crisi e welfare state”, 
Dipartimento di Economia e Diritto di “Sapienza”, Università di Roma.
15 
la crisi accentuandone gli effetti. 
Nel nuovo Patto di Stabilità in discussione per rilanciare l’Unione, stanno prevalendo 
indicazioni derivanti da una ruvida e improbabile composizione di preoccupazioni 
nazionali e dalla conferma della visione analitica dominante prima della crisi. Permane 
cioè l’approccio che privilegia essenzialmente le condizioni dell’offerta e trascura quelle 
della domanda e il ruolo della distribuzione del reddito; si mira ad accrescere le capacità 
competitive dei sistemi produttivi nazionali puntando essenzialmente sull’aumento della 
flessibilità del lavoro e sulla riduzione dei costi, tra i quali vengono evidenziati quelli per le 
prestazioni sociali, sanitarie e pensionistiche, sottovalutando il ruolo che esse hanno avuto 
e possono continuare ad avere sia per migliorare i presupposti sociali della capacità 
dell’offerta sia per sostenere le non meno rilevanti condizioni della domanda.  
Nelle politiche comunitarie prevale dunque una certa linea di continuità con il recente 
passato che risulta particolarmente incongrua se si pensa al contributo che la visione 
analitica dominante ha dato alla profonda crisi che sta interessando sia l’economia sia il 
processo unitario dell’Unione Europea. 
Nel 2010, a dieci anni di distanza dagli impegni pianificati a Lisbona dagli allora quindici 
Capi di Stato dell’Unione, è stata varata la nuova strategia in campo economico, 
occupazionale, ambientale e sociale definita «Europa 2020». 
Durante il passato decennio, rimanendo le politiche sociali nella piena responsabilità degli 
Stati membri, in mancanza di meccanismi sanzionatori a sostegno di una linea condivisa, 
come quelli previsti negli accordi di Maastricht, la Strategia di Lisbona
12
 aveva 
essenzialmente mirato a incrementare il coordinamento tra le politiche nazionali per 
favorire la convergenza degli indicatori sociali coordinati. 
L’azione comunitaria, pur esprimendosi con oscillazione d’intenti, si era sviluppata 
richiamandosi implicitamente all’esistenza di un «Modello sociale europeo» - non ben 
definito, ma comunque fondato su sistemi di welfare pubblici. Tuttavia, barcamenandosi 
tra periodiche riqualificazioni, la Strategia di Lisbona aveva riconosciuto alle politiche 
                                                             
12
 L’art. 3 del Trattato di Lisbona, che enuncia gli obiettivi, parla di una “economia sociale di mercato 
fortemente competitiva, intesa a conseguire la piena occupazione e il progresso sociale”, e precisa che 
“l’Unione combatte l’esclusione sociale e la discriminazione, promuove la giustizia e la protezione sociale, 
l’eguaglianza tra i sessi, la solidarietà tra generazioni e la protezione dei diritti dei minori”.  
L’art. 9, noto come “clausola sociale orizzontale”, prevede che “nella definizione e nell’ esecuzione delle sue 
politiche e delle sue azioni, l’Unione deve tener conto delle esigenze legate alla promozione di un alto tasso 
di occupazione, alla garanzia di una protezione sociale adeguata, alla lotta contro la povertà e ad un alto 
livello di educazione, formazione e protezione della salute umana”.
16 
sociali un rilievo che solo a tratti era stato posto sullo stesso livello delle politiche 
occupazionali ed economiche, e comunque come mero fatto propositivo privo di riscontri 
fattuali. 
La crisi ha accentuato gli aspetti di contraddittorietà nell’atteggiamento comunitario verso i 
sistemi di welfare pubblici. Da un lato, ha evidenziato il ruolo positivo di ammortizzatori 
sociali che ha consentito ai cittadini europei di affrontare la caduta occupazionale e 
l’accresciuta insicurezza propagata dai mercati meglio dei cittadini americani; dall’altro 
lato, ha introdotto a interpretare il costo delle politiche sociali essenzialmente come un 
aggravio della sostenibilità dei debiti pubblici e, dunque, come motivo di contenimento 
sociale. 
Questa ambivalenza è stata trasmessa anche alla rinnovata strategia «Europa 2020
13
» che 
nella definizione degli obiettivi ha riservato spazio rilevante a quelli del welfare - dalla 
riduzione della povertà alla maggiore diffusione dell’istruzione - ; tuttavia li ha subordinati 
al più stringente coordinamento delle politiche di bilancio per le quali le indicazioni sono 
improntate a percorsi di risanamento finanziario che, di fatto, riducono lo spazio delle 
politiche sociali e il contributo che esse possono dare anche alla crescita e allo stesso 
miglioramento dei bilanci pubblici. 
 
1.2 LA NUOVA REALTA’ IN ITALIA TRA LAVORO, DISOCCUPAZIONE E 
PROSPETTIVE PENSIONISTICHE 
 
Se i nuovi rischi sociali derivano dal posizionamento degli attori tra lavoro, famiglia e 
sistemi di welfare, pare opportuno prendere in considerazione alcuni indicatori che, 
all’interno di queste macro-aree, siano in grado di rendere visibile in quali ambiti si 
concentrino le principali sacche di vulnerabilità. 
Il punto di partenza dell’analisi sulla condizione giovanile non può che riguardare il 
mercato del lavoro e le sue profonde mutazioni economico-sociali sviluppatesi nel corso 
                                                             
13
 Sullo sfondo dell’entrata in vigore del nuovo Trattato di Lisbona e in coincidenza con l’Anno europeo 
contro la povertà e l’esclusione sociale, la nuova strategia dell’Unione per il prossimo decennio ha gettato le 
premesse per un significativo rafforzamento delle dimensione sociale dell’integrazione europea. Lo ha fatto 
in primo luogo ricomponendo i vari processi di coordinamento esistenti – in materia economica, 
dell’occupazione, dell’educazione incluso quello riguardante le politiche sociali. E lo ha fatto fissando per la 
prima volta un obiettivo quantitativo per la riduzione della povertà e dell’esclusione sociale, che impegna 
l’Unione a ridurre di almeno 20 milioni il numero di persone in situazione di povertà o di esclusione.
17 
degli anni.  
Il mercato del lavoro italiano, non diversamente da quanto è accaduto negli altri paesi 
avanzati,  ha subìto profondi cambiamenti che hanno portato una modifica non solo nel 
livello dell’occupazione, ma anche nella sua composizione. La crescente domanda di 
flessibilità da parte tanto delle imprese quanto da alcuni segmenti dell’offerta di lavoro ha 
portato alla diffusione dei contratti di lavoro c.d. atipici. 
Volendo descrivere brevemente quanto accaduto in questi anni, si può dire che, al periodo 
di forte espansione dell’economia italiana della seconda metà degli anni ’80, fa seguito, nei 
primi anni’90, un periodo di recessione che scarica gran parte del suo peso sui giovani, 
riducendo notevolmente il ricambio generazionale
14
 sui posto di lavoro. 
L’età media della forza lavoro da allora è cresciuta ininterrottamente, le aziende, infatti, 
hanno reagito alle difficoltà non solo con l’espulsione di lavoratori adulti ma anche e 
soprattutto riducendo il turn over. 
Il tasso di occupazione giovanile (15-24 anni) si riduce fino al 1996. A bloccare il ricambio 
occupazionale in quegli anni hanno contribuito, e continuano a contribuire, le difficoltà del 
sistema pensionistico e  le relative riforme. 
In particolare, la scelta operata dal legislatore italiano del 1969, che con la L. n. 153 aveva 
introdotto (con notevolissima discontinuità rispetto alla precedente evoluzione del sistema 
di protezione sociale, maturata in una lunga gestazione tra le due guerre, non senza 
asimmetrie ed errori di prospettiva), il sistema pensionistico con metodo di calcolo 
retributivo
15
, è stata foriera, da un lato, di aspettative di percezione dei redditi di natura 
pensionistica sovradimensionate rispetto alle dinamiche di accumulo, dall’altro di 
contorsionismi normativi, una volta che la dura realtà dei numeri portati dalle proiezioni 
demografiche aveva palesato come indifferibili le necessarie riforme nel campo 
                                                             
14
 Si è riscontrato come, uno dei fattori principali che condiziona la vitalità di un sistema economico, sia la 
capacità di un continuo ricambio tra coloro che fanno ingresso nel mondo del lavoro e gli individui che, 
sopraggiunti il limite di età, fuoriescono dalla vita attiva alimentando in tal verso l’erogazione delle  
prestazioni pensionistiche.   
15
 In realtà la “formula retributiva” per il calcolo della pensione è stata introdotta con il D.Lgs 488/1968, 
stabilendo una pensione pari al 65% della retribuzione dell’ultimo triennio; nel 1969 la L. 153 rafforza il 
retributivo stabilendo la percentuale al 74 dei migliori 3 anni degli ultimi 5; attenua il divieto di cumulo; 
introduce la pensione sociale ai cittadini bisognosi che hanno compiuto 65 anni, ripristina la pensione di 
anzianità con 35 anni di contribuzione.
18 
previdenziale
16
. 
Nel corso degli anni ci sono stati delle grandi trasformazioni demografiche che hanno non 
di meno alterato popolazione e società in Italia. Tra gli anni ’70 e ’80 in campo 
demografico si sono verificati netti mutamenti di tendenza: dopo il baby-boom degli anni 
’60, culminato nel 1964, la fecondità si è progressivamente ridotta e ha negli anni recenti 
registrato i livelli più bassi del mondo (1,3 - 1,4 figli per donna); la durata media della vita 
si è allungata al di là di ogni ottimistica previsione, superando i 74 anni per gli uomini e gli 
81 per le donne; ed infine l’emigrazione verso l’estero ha lasciato il posto a consistenti 
flussi d’immigrazione dal Terzo Mondo e dai Paesi dell’Europa orientale. 
Con il ridursi delle nuove leve e il sempre più accentuato permanere in vita delle vecchie 
generazioni uno dei principali problemi del Paese - comune peraltro a tutti i Paesi a 
sviluppo avanzato - è diventato quindi quello dell’ invecchiamento della popolazione, per 
l'incremento sia del numero delle persone anziane e vecchie, sia della loro proporzione sul 
complesso della popolazione. Un processo questo demograficamente inevitabile che 
prende le mosse da fatti straordinariamente positivi - il sempre maggiore e vincente 
controllo sulle nascite indesiderate e sulla morte precoce - ma che ha tante e tali 
ripercussioni a livello macro e micro (sistema previdenziale, assistenziale, sanitario, dei 
consumi, per fare solo qualche riferimento). 
Per l'Italia al 1990 risulta evidente la riduzione della base della piramide dell'età a causa 
della denatalità, mentre la parte centrale appare rigonfiata in conseguenza del baby boom 
degli anni ’60. 
Quindi si può notare dal grafico come l’intensità e la velocità dell’invecchiamento hanno 
determinato la forma della piramide delle età, dove la parte bassa è alimentata da un flusso 
di nascite che si riduce anno dopo anno, e che va assumendo una forma di fuso
17
. 
 
 
 
 
                                                             
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 Proietti F., - Studi in onore del Prof. Tiziano Treu - Proposte di un percorso di creazione di misure di 
welfare dedicate ai giovani, dattiloscritto, destinato agli studi in onore di Tiziano Treu, Dipartimento di 
Diritto ed Economie delle Attività Produttive, Facoltà di Economia Università degli Studi “Sapienza di 
Roma. 
17
 Livi Bacci Massimo., Introduzione alla demografia., Loescher Editore, 2009.
19 
GRAFICO 1.2 – PIRAMIDE DELL'ETA' DELLA POPOLAZIONE ITALIANA 
 
      Fonte: U. S. Census Bureau, Internacional Data Base 
 
Ma l’attuale assetto demografico della popolazione italiana è assimilabile, in termini 
dinamici, ad un’ “onda” e non, come spesso viene descritto, ad una statica “gobba”.  
Da una tale distribuzione deriva la certezza all’insostenibilità del sistema a ripartizione a 
cui si è affiancata l’ulteriore certezza che le generazioni future si troveranno 
inevitabilmente ed in numero sempre maggiore con pensioni al di sotto della soglia di 
povertà
18
. 
Per cui, una volta preso atto, anche a livello di assetto legislativo generale (con 
l’emanazione della L. 335 del 1995
19
), della necessità di una decisiva inversione di 
tendenza, con il passaggio – mediato e non generalizzato, ma di sicuro impatto sulle 
generazioni – ad un sistema di base a ripartizione ma con metodo di calcolo contributivo  il 
                                                             
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Attias A., ”Flessibilità dell’aliquota contributiva e consapevolezza del futuro tasso di sostituzione: un 
legame indissolubile”, Providence- periodico trimestrale dell’Ente Nazionale di Previdenza  e Assistenza 
della Professione Infermieristica, n° 2 aprile/giugno 2007.  
 
19
 La L. 335/95, legge Dini, introduce il sistema di calcolo contributivo per la sola pensione di vecchiaia; 
stabilisce che il diritto a tale pensionamento è condizionato alla risoluzione del rapporto di lavoro, al 
compimento di 57 ani di età o al raggiungimento di un’anzianità contributiva di 40 anni, al versamento di 
almeno 5 anni di effettiva contribuzione e alla maturazione di una pensione di importo non inferiore 
all’assegno sociale maggiorato del 20%.
20 
legame tra generazioni si è ancora più affievolito, poiché l’elemento unificante (anche sul 
piano finanziario-attuariale) del preesistente sistema a ripartizione, costituito dalla comune 
alimentazione di un unico coacervo (il Fondo pensioni lavoratori dipendenti) è stato via via 
depotenziato dalle successive dinamiche normative che hanno reso più “appetibile” (per i 
datori di lavoro) il ricorso a forme di lavoro atipico, in primis nella veste dei rapporti di 
collaborazione coordinata e continuativa e poi dei rapporti di collaborazione a progetto. 
Nel nostro Paese ci si riferisce in particolare ai processi di deregolamentazione dei contratti 
a termine realizzati prima con il cosiddetto “Pacchetto Treu” (L. 196/1997), poi con 
un’ulteriore riforma del lavoro rappresentata dalla “Legge Biagi” (L. 30/2003).  
L’attenzione principale di tali norme è stata dedicata alla definizione di forme contrattuali 
flessibili
20
, mentre un’ enfasi di gran lunga inferiore è stata attribuita all’aspetto della 
sicurezza (social security), con la parziale eccezione di alcuni provvedimenti e linee guida 
individuate nel cosiddetto Protocollo sul Welfare del 2007 (Legge n. 247 del 2007). 
In particolare, mentre si è registrato, soprattutto durante il quinquennio di governo centro – 
sinistra 1996-2001, un tentativo di ampliare il ruolo delle politiche attive, non è stato 
intrapreso nessun serio tentativo di riforma complessiva del sistema degli ammortizzatori 
sociali, che – con  l’eccezione relativa ai lavoratori della grande impresa, i quali possono 
accedere a istituti generosi quali cassa integrazione e mobilità – è rimasto assolutamente 
inadeguato, oltre cha altamente frammentario con tre principali tipi di strumenti: 
 
o Indennità di disoccupazione ordinaria e a requisiti ridotti; 
o Cassa integrazione guadagni (ordinaria e straordinaria); 
o Indennità di mobilità. 
 
Si può dedurre che è del tutto assente una copertura universale (ossia rivolta a tutti i 
                                                             
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 A partire dagli anni ’90 si assiste, da un lato, al riconoscimento di nuove tipologie contrattuali (il lavoro 
interinale, ad esempio), e dall’altro all’estensione di forme contrattuali già esistenti, ma meno utilizzate (i 
contratti a tempo determinato e i contratti di lavoro part-time). Parallelamente  alla liberalizzazione di fatto di 
questo tipo di contratti, che ricadono nell’ambito del lavoro alle dipendenze, si diffondono rapidamente, e a 
larga scala, rapporti contrattuali che non rientrano nella sfera del lavoro autonomo, né in quella del lavoro 
subordinato: si tratta delle collaborazioni coordinate e continuative e di tutte quelle forme di lavoro 
parasubordinato che non avevano un fondo previdenziale fino all’istituzione del Fondo Inps a gestione 
separata, con la riforma del sistema pensionistico del 1995.
21 
lavoratori), in quanto i sussidi dipendono dalla tipologia del contratto di lavoro,  dalla 
durata del rapporto, dalla dimensione d’impresa e dal settore di attività. I parasubordinati, 
dunque, non sono ammessi ad alcuna forma di sostegno al reddito, in quanto sono 
formalmente considerati lavoratori autonomi. Come già ribadito, una via di fuga in tema di 
sicurezza per tale categoria di lavoratori, è stata introdotta con il recente Protocollo sul 
Welfare (2007), che ha leggermente aumentato durata e ammontare dell’indennità di 
disoccupazione, e creato tre “fondi di rotazione” (150 milioni ciascuno) per il sostegno ai 
lavoratori atipici, al microcredito e all’imprenditoria giovanile. 
Ciò che si osserva in tutti i paesi dell’Ue, quindi anche in Italia, è un trend crescente nel 
lavoro a termine, misurato come quota sull’occupazione totale dipendente, ma con 
differenze significative tra i paesi sia nei livelli complessivi raggiunti, sia nella sua 
incidenza tra i giovani (European Commission, 2010, pp. 125-127; Scarpetta e al., 2010, 
pp. 17-18). Il grafico 1.3 mostra l’andamento del lavoro a termine come incidenza 
sull’occupazione dipendente. Sia in Italia che nell’Ue-15 si osserva una tendenza 
all’aumento, un po’ più marcata nel nostro paese. 
 
GRAFICO 1.3 – L'INCIDENZA DEL LAVORO A TERMINE TRA I LAVORATORI 
DIPENDENTI IN ITALIA E NELL'UE-15 (ANNI 1995-2010, %) 
  Fonte: Eurostat, Labour Force Survey (Eurostat database).  
 
Tuttavia mentre per il totale dei dipendenti l'incidenza del lavoro a termine rimane un pò 
1996 19971998 1999 20002001 2002 20032004 200520062007 20082009 2010
0
10
20
30
40
50
EU TOTALE
IT TOTALE
EU GIOVANI M
IT GIOVANI M
EU GIOVANI F
IT GIOVANI F