5
Ritardi e vane attese non devono, tuttavia, indurre all�errore di pensare che la
causa del protrarsi della crisi possa essere facilmente identificabile con il modo di
operare di taluni politici, specchio dell�atteggiamento talvolta palesemente antiri-
formistico dei rispettivi governi
3
. Infatti, non pu� essere trascurato un fattore di
specificit�, che caratterizza tutte le organizzazioni complesse appartenenti alla
Pubblica Amministrazione e che raggiunge la quota pi� elevata proprio nel settore
della giustizia, quale la politicit� intrinseca delle organizzazioni stesse
4
.
L�amministrazione della giustizia risulta, infatti, pi� di altre istituzioni, fortemente
politicizzata, in quanto soggetta a vari livelli d�autorit� pubblica e, quindi, a mol-
teplici criteri di gestione, che non fanno che accrescere il peso esercitato dalla
classe politica sulla determinazione dei fini istituzionali, ma anche sul momento
organizzativo, campo d�azione che non dovrebbe appartenerle
5
.
L�invasione di campo ad opera della dirigenza politica delle amministrazioni
pubbliche italiane, definibile come interferenza politica
6
o, anche, come ipertrofia
dell�apparenza politica
7
e consistente, appunto, nella �iperpoliticizzazione delle
pratiche tecnico-amministrative�, ha condotto inevitabilmente al degrado istitu-
3. � il caso dei governi di centro-sinistra dei primi anni �60, �sorti con ispirazione dichiarata-
mente riformistica, [...] [ma] artefici in prima persona di una politica di contenimento, se non diret-
tamente reazionaria� (ibid., p. 327).
4. Cfr. F. BATTISTELLI, Burocrazia e mutamento. Persuasione e retorica dell�innovazione am-
ministrativa, Milano, FrancoAngeli, 1998, p. 61. L�Autore indica la �intrinseca politicit�� delle
amministrazioni pubbliche come �vincolo� principale (e irremovibile) alla �trasposizione� in esse
delle forme organizzative proprie dell�impresa e come fattore decisivo nel fallimento delle riforme
della PA e, quindi, del deterioramento delle relative strutture.
5. Ibid., p. 61 ss.
6. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, Milano, FrancoAngeli, 1998, pp. 58
ss., 136 ss.; e R. BETTINI, �Amministrare per standard. Il controllo interno nella Pubblica Ammini-
strazione come rottura di circoli viziosi?�, in Rivista trimestrale di scienza dell�amministrazione,
n. 3-4, Milano, FrancoAngeli, 1998, p. 195 ss.
7. G. BONAZZI, Colpa e potere. Sull�uso politico del Capro Espiatorio, Bologna, Il Mulino,
1983, p. 273 ss.
6
zionale
8
, a sua volta alimentato dall�indifferenza
9
per il destino delle strutture e
dalla tendenza a colpevolizzare una burocrazia gi�, di per s�, frustrata
10
. La dire-
zione politica � divenuta, cos�, fine a se stessa
11
, si � svuotata di contenuti e ha
imboccato la via della degenerazione che ha condotto a Tangentopoli, mettendo in
crisi il sistema di valori vigente e gettando l�intero Paese nello scompiglio.
Le vicende di Tangentopoli hanno messo a dura prova il sistema giudiziario ita-
liano, lo hanno messo alle strette e ne hanno messo a nudo le contraddizioni e le
inefficienze, ma, soprattutto, ne hanno sottolineato la complessiva inefficacia; an-
che perch� non si pu� trascurare di rilevare come il sistema stesso abbia avuto
precise responsabilit� all�interno del processo degenerativo, colpevole di una tol-
leranza eccessiva, al limite della tacita collusione
12
. Ritardi e malfunzionamenti
della giustizia trovano, dunque, delle risposte non solo nell�inadeguatezza istitu-
zionale e nelle deficienze implementative, ma anche nel comportamento dei magi-
8. Ibidem.
9. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., pp. 58 ss., 136 ss.; e R.
BETTINI, �Amministrare per standard...�, op. cit., p. 195 ss.
Inoltre, cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, Milano, FrancoAngeli, 2000, p.
91 ss., dove l�Autore ribadisce la tesi della maggiore gravit� dell�indifferenza politica rispetto al-
l�interferenza, rimandando, tra l�altro, a ricerche e opere precedenti. L�indifferenza, infatti, come fa
notare Bettini, influisce negativamente sulla qualit� della produzione normativa, condizionando
efficienza, economicit� ed efficacia degli apparati pubblici.
10. Cfr. G. BONAZZI, Colpa e potere..., op. cit., p. 273 ss.
11. Ibidem.
12. Un�accusa del genere appare pi� che realistica, specialmente se si considera come la Corte
dei Conti, �pur avendo �le mani in pasta�, [...] non abbia giocato alcun ruolo nella scoperta di Tan-
gentopoli� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., pp. 83-84) e come,
assai raramente, la Procura generale della Corte dei Conti si sia �avvalsa della facolt� di procedere
[...] d�ufficio, assumendo cio� l�iniziativa di effettuare controlli� (G. FERRERO, Come uscire da
Tangentopoli, Roma, Editori Riuniti, 1996, pp. 25-26).
Bettini parla, a questo proposito, di �burocratizzazione del ruolo giudicante�, consistente nella
tendenza ad �appiattire i controlli sulla gestione sui controlli di legittimit�, ovvero [...] a preferire
questi ultimi ai primi perch� pi� facili� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione,
op. cit., p. 83), ma parla anche di �tolleranza connivente e interessata�, rilevando l�opinione comu-
ne che presume il coinvolgimento di parte della magistratura nelle dinamiche di corruzione (ibid.,
p. 80 ss.).
7
strati
13
, intriso di burocratismo, eppure inattaccabile, a causa di una forza di casta
che non ha eguali in Italia.
L�esigenza di voltare pagina, di seppellire una repubblica per costruirne una
nuova, pi� efficiente, rispettosa della legalit� e, soprattutto, pi� giusta, � sentita e
invocata da tutti. Lo �, in modo particolare, quando si parla di giustizia, perch�
parlare di crisi, in questo caso, non significa soltanto parlare di irrazionalit�, costi
elevati, incertezza e diminuzione dei diritti, ma significa, soprattutto, parlare di i-
nefficacia sociale del diritto
14
, intesa come incapacit� di concretizzare un modello
storico di giustizia e, dunque, di controllare le conseguenze sociali. La giustizia
rappresenta la funzione, lo scopo del diritto positivo e un ordinamento statuale che
non riesca a garantire l�adempimento della sua funzione principale e che non sia
capace di raggiungere i propri fini istituzionali, si allontana dalla realt� e, allo stes-
so tempo, smette di tendere verso i valori universali della giustizia e
dell�uguaglianza
15
, delegittimando le proprie istituzioni
16
.
La crisi della giustizia assume, dunque, le sembianze di una pi� generalizzata
crisi del diritto, intesa come ingiustizia cronica, illegalit� diffusa, degrado istitu-
zionale e, soprattutto, inefficacia sociale. Sembra, quindi, assai rischioso continua-
re a tirare la corda della tollerabilit� della situazione attuale e pare quanto mai i-
13. Ibidem.
14. Per quanto riguarda il concetto di efficacia del diritto, cfr. R. BETTINI, Il circolo vizioso le-
gislativo. Efficacia del diritto ed efficienza degli apparati pubblici in Italia, Milano, FrancoAngeli,
1983.
Per successive rielaborazioni di tale concetto, cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia.
Razionalit�, efficacia, modernizzazione imperfetta, Milano, FrancoAngeli, 1990, p. 68 ss.; e R.
BETTINI, Sociologia del diritto positivo, Milano, FrancoAngeli, 1998, p. 31 ss.
15. Cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto positivo, op. cit., p. 36 ss.
16. Cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia..., op. cit., p. 81 ss.
8
nopportuno ricorrere a leggi risacca
17
, con l�intento di dare un�illusione di effi-
cienza legislativa
18
, o a leggi manifesto
19
, per rabberciare situazioni farraginose
con �interventi di pronto soccorso�
20
dettati da una logica dell�emergenza, quindi,
inadeguati e, infine, ineffettivi. Ci� di cui c�� realmente bisogno � un piano di ri-
forme organiche, che razionalizzino l�ordinamento giudiziario e l�organizzazione
degli uffici, che aggiornino a livello legislativo il sistema processuale, che valoriz-
zino la professionalit� dei vari operatori e che istituzionalizzino sistemi di control-
lo interno
21
e monitoraggio
22
realmente efficaci; tutto questo, senza lasciarsi anda-
re ad una �euforia legislativa�
23
certamente distruttiva. Occorre, cio�, recuperare
efficienza per riacquistare efficacia.
La variabile-chiave per la realizzazione di buone riforme appare la dimensione
organizzativa
24
: a livello legislativo, attraverso la predisposizione di un�adeguata
copertura organizzativo-amministrativa delle leggi
25
e, a livello implementativo,
17. Leggi che rimangono ineffettive �per un latente, tacito disimpegno sulla relativa applica-
zione, agevolato dalla genericit� delle sue prescrizioni o dall�assenza di termini perentori o sanzio-
ni, in tema di efficienza, efficacia, economicit� della PA� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, poli-
tica e corruzione, op. cit., p. 24 ss.).
18. Bettini parla di �ricerca di un alibi nell�iniziativa legislativa, retorica e priva di conseguen-
ze operative significative� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p.
142) e, a tal proposito, ha elaborato il concetto di alibi legislativo (ibid., pp. 54-55, 141-142; e R.
BETTINI, �Amministrare per standard...�, op. cit., pp. 191-192).
19. Leggi ineffettive a causa di carenze di copertura organizzativo-amministrativa (cfr. R. BET-
TINI, Il circolo vizioso legislativo..., op. cit., p. 13; e R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e
corruzione, op. cit., pp. 20, 25, 27, 54).
20. G.M. FLICK, Giustizia vera per un paese civile, Casale Monferrato, Piemme, 1996, p. 29.
21. Cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., pp. 27-33; e R. BET-
TINI, �Amministrare per standard...�, op. cit.; e, anche, R. BETTINI, Sociologia del diritto ammini-
strativo, op. cit., pp. 47, 132 ss.
22. Cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia..., op. cit., pp. 67, 148 ss.
23. Essa consiste nell�aspirazione del legislatore a �uscire velocemente da eredit� negative del
passato [...] [dimenticando] gli aspetti positivi delle precedenti situazioni, senza impegnarsi quindi
nel lavoro minuzioso, analitico del raccordo tra vecchie e nuove forme normative� (R. BETTINI, S.
BOBOTOV, Processi legislativi e teoria generale della funzione del diritto, Roma, Bentham, 1994,
pp. 36-37).
24. Cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia..., op. cit., pp. 23 ss., 68 ss., 94 ss.
25. R. BETTINI, Sociologia del diritto positivo, op. cit., p. 83 ss.
9
attraverso un�allocazione razionale delle risorse e del personale. La parola
d�ordine �, ancora una volta, �efficienza� legislativa, burocratica, giudiziaria.
I.2. Nozione di �efficienza�, questione dell�efficienza pubblica e inefficienza
dell�amministrazione della giustizia
Negli ultimi anni, il tema dell�efficienza ha costituito il leit motiv
26
di ogni ini-
ziativa in materia di amministrazione della giustizia. Non avrebbe potuto essere
altrimenti. Infatti, l�opinione comune ha, ormai, sancito definitivamente la supe-
riorit� del modello d�impresa su quello dell�ente pubblico, associando al primo
un�immagine composta da massimo rendimento, professionalit� e alta qualit� del-
le prestazioni e considerando il secondo sinonimo di dissipazione di risorse, in-
competenza e servizi scadenti. L�idea che �il privato riesce l� dove il pubblico fal-
lisce�
27
ha dato impulso a una corsa alla privatizzazione del privatizzabile e ha
portato a ricercare l�applicazione dei modelli organizzativi propri dell�impresa
nella Pubblica Amministrazione
28
. Lo stesso Giovanni Maria Flick, Ministro di
Grazia e Giustizia dal maggio del 1996 all�ottobre del 1998, nelle sue dichiarazio-
26. L. SCOTTI, �Amministrazione giudiziaria, efficienza dei servizi e politica delle riforme�, in
Documenti giustizia, n. 6, Roma, Istituto poligrafico e Zecca dello Stato � Libreria di Stato, 1996,
col. 1179.
27. Cio� �nella responsabilizzazione dell�individuo all�interno dell�organizzazione�, grazie a
un sistema di incentivi e sanzioni affatto garantista e decisamente flessibile, che spinge verso una
maggiore produttivit� individuale e concorre a rendere pi� efficiente l�intero sistema (cfr. F. BAT-
TISTELLI, Burocrazia e mutamento..., op. cit., p. 119).
28. Ibid., p. 59 ss.
10
ni di intenti, prima e dopo il suo insediamento, ha parlato di �azienda-giustizia�
29
,
alludendo alla necessit� di dare vita a un ministero che non fosse �soltanto un mi-
nistero di funzioni, ma anche un ministero di servizi�
30
e ha usato parole-chiave
tipiche del gergo d�impresa, come decentramento, flessibilit�, responsabilit� e pro-
fessionalit�, lanciando un comprensibile �messaggio efficientistico�
31
. Evidente-
mente, il Ministro Flick era tra coloro che ignoravano ottimisticamente il peso dei
fattori di specificit� delle amministrazioni pubbliche e le resistenze al cambiamen-
to che questi avrebbero potuto produrre.
L�interesse che suscitano tali argomentazioni sar�, certamente, amplificato, nel
prossimo futuro, dalle sempre pi� pressanti necessit� comparatistiche
32
imposte
dallo stringersi delle maglie dell�Unione Europea attorno agli Stati nazionali, sem-
pre meno autonomi nella determinazione delle politiche e sempre pi� condizionati
dal confronto con gli altri Stati comunitari. Essere efficienti significa anche essere
competitivi sul piano internazionale, rafforzare la propria posizione all�interno
dell�Unione e poter imporre i propri parametri come standards, anzich� subire, da
parte delle autorit� europee, ingiunzioni e condanne, fortemente lesive
29. Cfr. G.M. FLICK, �Una politica per la giustizia a breve e a medio termine�, in Documenti
giustizia, n. 6, Roma, Istituto poligrafico e Zecca dello Stato � Libreria di Stato, 1996, col. 1178; e
L. SCOTTI, �Amministrazione giudiziaria...�, op. cit., coll. 1179-1182.
30. G.M. FLICK, �Una politica per la giustizia...�, op. cit., col. 1178.
31. L. SCOTTI, �Amministrazione giudiziaria...�, op. cit., col. 1181.
32. La comparazione �, da sempre, una tematica cara a chi si occupa di metodologia nel-
l�ambito delle scienze sociali. Gli esempi illustri di analisi comparata sono molti, basti pensare ai
�classici� di Tocqueville, Durkheim e Weber. Oggi, la questione metodologica si pone con pi� for-
za, proprio a causa delle crescenti pressioni competitive e delle nuove esigenze di efficienza.
Per ci� che riguarda le amministrazioni pubbliche, per esempio, Bettini, nel contesto interdisci-
plinare in cui si intersecano scienza e sociologia dell�amministrazione e sociologia del diritto, pro-
pone un amministrare per standard (cfr. R. BETTINI, �Amministrare per standard...�, op. cit.), in
cui la comparazione, interna e internazionale, svolge un ruolo di primo piano. Nel caso specifico
del sistema giudiziario, Bettini dedica pagine importanti alle questioni metodologiche legate al-
l�approccio comparativo nell�analisi della durata dei procedimenti (cfr. R. BETTINI, Sociologia del
diritto amministrativo, op. cit., pp. 139-146).
11
dell�immagine
33
e della credibilit� dello Stato. Inoltre, le tendenze internazionali
alla globalizzazione non potranno non spingere nella stessa direzione
34
, estenden-
do il confronto a realt� nazionali assai differenziate.
Alla luce di queste tendenze, pare necessario approfondire il discorso sull�effi-
cienza, da pi� parti avviato spesso pi� per seguire il corso della moda che per reale
consapevolezza e intima convinzione.
Innanzitutto, � d�obbligo fare chiarezza sul significato del termine �efficienza�,
spesso utilizzato, erroneamente, in modo intercambiabile con il termine �effica-
cia�. La maggior parte dei dizionari della lingua italiana non sono d�aiuto, poich�
inducono spesso a questo fraintendimento; ci� spiega, fra l�altro, la diffusione
dell�errore nell�uso comune dei due termini. Un�esperienza, pur breve, su testi
scientifici di economia o discipline affini permette, invece, di distinguere in modo
semplice l�efficienza dall�efficacia, intendendo quest�ultima come la capacit� di
raggiungere un determinato fine, mentre la prima consiste nella capacit� di utiliz-
zare nel modo migliore le risorse a propria disposizione
35
. La distinzione pare net-
ta: essere efficienti vuol dire essere soltanto potenzialmente efficaci, in quanto non
si pu� escludere a priori l�intervenienza di eventi contingenti, imprevisti e impre-
33. Non si pu� non notare come, tanto per le imprese, quanto per le amministrazione pubbliche,
visibilit� e potere, inteso come valore economico per le prime e legittimazione per le seconde, sia-
no strettamente interconnessi. �Ben figurare, avere una buona immagine non � pi� una condizione
strumentale al raggiungimento di un fine economico, ma un obiettivo in s�� (F. BUTERA, Il castello
e la rete. Impresa, organizzazioni e professioni nell�Europa degli anni �90, Milano, FrancoAngeli,
1997, pp. 152-153).
34. Cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, op. cit., pp. 141-142, 145.
35. Bettini indica questa distinzione come fondamentale per poter comprendere quello che
chiama momento disfunzionale dell�efficienza pubblica, consistente nell�inefficienza/inefficacia
delle istituzioni pubbliche, e ribadisce l�importanza �vitale� del problema dell�efficienza, �princi-
palmente in quanto strumento di efficacia� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzio-
ne, op. cit., pp. 16-18).
12
vedibili; in poche parole, possono darsi situazioni in cui si ha efficienza in assenza
di efficacia, e viceversa.
Certamente, per poter discutere in modo consapevole sull�efficienza pubblica �
indispensabile discernere due livelli d�efficienza, identificabili uno con la cosid-
detta efficienza allocativa e l�altro con l�efficienza operativa
36
, correlati a due
momenti politico-amministrativi distinti, ma strettamente interdipendenti, quali,
rispettivamente, il momento politico-legislativo e il momento organizzativo-
amministrativo. Le due nozioni, evidentemente prese a prestito dal linguaggio pi�
propriamente economico, non possono essere prese in esame separatamente, in
quanto rappresentano, entrambe, condizioni necessarie per l�efficienza istituziona-
le; infatti, affinch� si possa avere un�amministrazione pubblica ben funzionante, �
necessario che a una dirigenza politica �positiva�, capace di utilizzare con ponde-
ratezza e lungimiranza lo strumento legislativo al fine di �allocare� le risorse di-
sponibili in modo equo e funzionale, faccia seguito un�organizzazione burocratica
in grado di utilizzare al meglio le risorse assegnatele. L�interdipendenza risiede
nel fatto che l�apparato burocratico pu� soffrire i vincoli di bilancio inadeguati e,
pi� in generale, le carenze di risorse dovute all�indifferenza politica
37
, mentre la
36. Il concetto di efficienza operativa o interna, sopra citato, corrisponde al concetto di effi-
cienza x, introdotto da Leibenstein, nel 1966, per definire la capacit� dell�organizzazione aziendale
di gestire le risorse in modo funzionale e di scegliere programmi di produzione efficienti (cfr. H.
LEIBENSTEIN, �Allocative Efficiency against �X-Efficiency��, in American Economic Review, June
1966). Fa riferimento a detto concetto e a quello di efficienza allocativa Bettini, in R. BETTINI, Bu-
rocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 54; e, recentemente, in R. BETTINI, �La durata
dei procedimenti giudiziari in Italia: i casi della giustizia militare e della giustizia amministrativa�,
in Rivista trimestrale di scienza dell�amministrazione, n. 3, Milano, FrancoAngeli, 1999, p. 25.
37. Per un confronto tra i concetti di copertura finanziaria e copertura organizzativo-am-
ministrativa delle leggi, cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 41
ss.
13
dirigenza politica pu� trovarsi a fronteggiare sprechi e ritardi dovuti a fenomeni
tipici del cosiddetto sommerso burocratico-organizzativo
38
.
Il risultato di una dinamica come quella appena descritta � l�insorgenza di un
vero e proprio circolo vizioso politico-burocratico
39
, assai difficile da rompere,
soprattutto a causa delle difficolt� nel pesare le rispettive responsabilit� dei due
soggetti che lo hanno innescato, tanto da rendere necessaria la sua scomposizione
in due circoli viziosi ben distinti, relativi a momenti, luoghi e persone differenti:
uno propriamente burocratico
40
e uno politico-legislativo
41
. � importante, a questo
proposito, non cedere alla tentazione di cercare un colpevole ad ogni costo, un fa-
cile capro espiatorio
42
.
La questione dell�efficienza pubblica
43
si pone, essenzialmente, come una que-
stione culturale, che caratterizza non solo il caso italiano, ma tutta la civilt� occi-
dentale.
Non si pu� non rilevare, innanzitutto, il problema culturale che sta intorno al-
l�attribuzione delle responsabilit�: la cultura del capro espiatorio, molto diffusa,
38. Per tali fenomeni, compresi sotto la definizione di sommerso burocratico tollerato, si in-
tende: assenteismo, carenze di professionalit� e violazione delle norme (R. BETTINI, �Il sommerso
burocratico come sommerso organizzativo. Ricerche sulle burocrazie pubbliche in Italia�, in Socio-
logia e ricerca sociale, n. 31, Milano, FrancoAngeli, 1990, pp. 125-144).
39. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 72.
40. �[...] evidenziato da M. Crozier ed inteso come incapacit� dei burocrati di correggersi in
funzione dei propri errori� (ibid., p. 16).
41. Esso pu� essere definito come �incapacit� del politico di controllare gli apparati che crea e
mantiene in vita� (ibidem) e, quindi, parafrasando Crozier, come �incapacit� della direzione politi-
ca e del legislativo di correggersi a fronte dei propri errori� (ibid., p. 27). Bettini va oltre e defini-
sce tale circolo vizioso come �una vera e propria ipocrisia istituzionale, un�ipocrisia che vuol mi-
metizzare lo scollamento in atto tra istituzioni di diritto e istituzioni di fatto, tra emerso e sommer-
so, tra interesse pubblico vero e interesse �politico�, partitico� (ibid., p. 73).
Sull�argomento, vedere anche un�opera precedente dello stesso Autore: R. BETTINI, Il circolo
vizioso legislativo..., op. cit.
42. La dirigenza politica tende a nascondere la propria inadeguatezza dietro al cosiddetto alibi
legislativo (v. Nota 18), consistente nel �ricorso a leggi manifesto, che scaricano di fatto sulla bu-
rocrazia le responsabilit� del loro insuccesso� (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corru-
zione, op. cit., pp. 54-55), contribuendo, cos�, alla diffusione del cosiddetto capro espiatorio buro-
cratico, di cui parla diffusamente ancora Bettini (ibid., pp. 54-55, 90 ss., 113 ss.).
14
indica le burocrazie pubbliche come le principali responsabili dell�inefficienza
delle amministrazioni e stende, cos�, un velo sull�incapacit� dei politici di control-
lare gli apparati
44
; i burocrati pagano la loro scarsa compattezza e cedono alle ac-
cuse senza saper replicare, tanto che, in alcuni casi, il giudizio che esprimono su di
s� �, addirittura, meno positivo di quello espresso direttamente dall�utenza
45
. In
realt�, � proprio l�atteggiamento dei politici a sembrare determinante. A tale pro-
posito, in ambito accademico, sono state formulate tesi
46
che convergono
nell�indicare la leadership politica come il fattore maggiormente influente sulla
produttivit� degli apparati
47
. Pare impossibile, quindi, non convenire con Bettini,
quando indica nel circolo vizioso legislativo la patologia decisiva nel debilitare il
gi� precario stato di salute delle amministrazioni pubbliche, relegando il circolo
vizioso burocratico in una posizione soltanto marginale
48
.
Alla dirigenza politica, ancora, si deve imputare la colpa di continuare ad igno-
rare la cosiddetta cultura dei risultati, la cui assenza si ripercuote inevitabilmente
43. Cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., pp. 15-23.
44. Ibid., pp. 15-16.
45. Come evidenziato da una ricerca sull�efficacia delle leggi emanate dalla Regione Lazio ne-
gli anni 1979-80, in merito all�incidenza degli �intralci da negligenze burocratiche� sulle �difficol-
t� applicative delle leggi� (cfr. R. BETTINI, S. BOBOTOV, Processi legislativi..., op. cit., p. 101).
46. Il riferimento � alle tesi:
a) dell�ipertrofia dell�apparenza politica (G. BONAZZI, Colpa e potere..., op. cit., p. 273 ss.),
in cui l�Autore si limita a rilevare come l�invadenza della sfera politica ai danni della sfera ammini-
strativa conduca al degrado istituzionale;
b) dell�interferenza/indifferenza politica (R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corru-
zione, op. cit., p. 58 ss.), in cui Bettini si fa forte dell�evidenza empirica e mostra come l�indiffe-
renza politica abbia un effetto maggiormente negativo rispetto all�interferenza;
c) del patto opportunistico tra politici e burocrati (F. BATTISTELLI, Burocrazia e mutamento...,
op. cit., p. 124), dove Battistelli arriva a ipotizzare un tacito, collusivo assenso dei burocrati
all�invasione di campo dei politici, in cambio della sicurezza della propria carriera.
Tra tali tesi vi sono divergenze significative: mentre Bonazzi e Battistelli pongono l�accento
sugli effetti negativi di un �eccesso� di leadership, Bettini denuncia la maggiore gravit� di una �as-
senza� di leadership, cio� della rinuncia da parte dei politici a utilizzare i propri poteri per mettere
gli apparati nelle condizioni per ben funzionare; tuttavia, salta agli occhi un comune denominatore:
la crucialit� della �qualit�� della leadership politica. Se questa cade, cade la produttivit� (cfr. R.
BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 16).
47. In questi termini si esprime Bettini (ibidem).
15
sulla qualit� delle leggi e, quindi, sull�efficienza, l�economicit� e l�efficacia degli
apparati
49
. Questi non possono funzionare a pieno regime, se il personale burocra-
tico non � selezionato, formato, responsabilizzato e controllato adeguatamente,
nonch� opportunamente indirizzato e diretto
50
. Affinch� la situazione possa cam-
biare, i politici-legislatori devono prendere consapevolezza dei rischi cui vanno in-
contro le istituzioni se si continua a ridurre la cultura dei risultati a cultura di bi-
lancio
51
; � necessario, dunque, dare respiro a una nuova cultura legislativa
52
, che
faccia s� che ai proclami e ai buoni propositi facciano seguito leggi correttamente
progettate, cio� adeguatamente coperte non solo a livello finanziario, ma anche e
soprattutto a livello organizzativo-amministrativo.
Proprio una scarsa cultura organizzativa, infine, sembra essere, oltre che la
principale causa d�inefficienza
53
, l�ostacolo maggiore alle riforme necessarie per
superare l�inefficienza medesima
54
.
La questione dell�efficienza pubblica, dunque, si pone come un nodo assai dif-
ficile da sciogliere, poich� non � radicata in chi fa le leggi l�abitudine a controllar-
ne i risultati, cio� gli effetti sociali, ma, soprattutto, poich� si continua a sottovalu-
tare la dimensione organizzativa del diritto
55
e ci si ostina a ignorare i pareri dei
48. Cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 16.
49. Cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, op. cit., p. 89.
Sulla cultura dei risultati, vedere anche: R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzio-
ne, op. cit., pp. 22-23, 107 ss.; e R. BETTINI, �Amministrare per standard...�, op. cit., pp. 194-198.
50. Come prevedevano il DLG 748/1972, in materia di princ�pi della dirigenza burocratica e
l�art. 22 della l. 312/1980, circa la definizione da parte del governo di �standard di esecuzione�.
Come fa notare Bettini, �tutto � rimasto lettera morta� (R. BETTINI, �Amministrare per standard...�,
op. cit., p. 196).
51. Cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia..., op. cit., p. 92 ss.
52. Ibid., pp. 158-159. Cfr., altres�, R. BETTINI, S. BOBOTOV, Processi legislativi..., op. cit., pp.
168-169.
53. Cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, op. cit., p. 17.
54. Ibid., pp. 22-23.
55. Cfr. R. BETTINI, Legislazione e politiche in Italia..., op. cit., p. 71 ss.
16
destinatari degli interventi e degli esperti extra-giuridici
56
. Cosa ancor pi� grave,
non sembra esserci una consistente volont� di cambiamento e, se anche ci fosse,
essa � intorpidita, frenata, vanificata dalle deficienze culturali or ora evidenziate.
Il caso dell�amministrazione della giustizia, in Italia, sembra contenere in s� i
germi di tutti i mali della Pubblica Amministrazione; in pi�, mostra gli stessi sin-
tomi, quasi fosse uno specchio che riflette, a livello micro, la situazione pi� gene-
rale
57
. I problemi della giustizia sono problemi antichi, da anni all�evidenza di tut-
ti: politici, giuristi, sociologi, cittadini; tutti hanno assistito alla caduta della cer-
tezza della giustizia, in molti hanno perso fiducia nelle istituzioni e alcuni hanno
addirittura assunto un atteggiamento ostile nei confronti della magistratura, la qua-
le, a sua volta, si presenta piuttosto disunita
58
. Tempi lunghi e alti costi dei proce-
dimenti sono i chiari indicatori di un�organizzazione irrazionale, di scarsa profes-
sionalit� del personale giudiziario, nonch� di uno �scollamento pi� che evidente
fra gran parte della magistratura e il corpo sociale�
59
. Certamente, non si pu� non
mettere dietro al banco degli imputati gli stessi magistrati
60
, il cui rendimento in-
56. Cfr. R. BETTINI, S. BOBOTOV, Processi legislativi..., op. cit., p. 170 ss., in cui l�Autore e-
numera le variabili fondamentali per la �razionalizzazione del procedimento legislativo� e disegna
quello che chiama, utilizzando una terminologia propriamente weberiana, idealtipo legislativo ma-
turo.
Per quanto riguarda il ruolo degli esperti nella progettazione delle norme, Bettini ritiene �im-
portante, ma insufficiente� l�apporto dei giuristi e afferma con decisione la necessit� di ricorrere
alle scienze sociali e al rigore metodologico della ricerca scientifica, soprattutto in tema di riforme
del sistema giudiziario, da sempre affidate �in esclusiva alla fantasia dei giuristi� (cfr. R. BETTINI,
�La durata dei procedimenti giudiziari in Italia...�, op. cit., p. 24).
57. Cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, op. cit., p. 91 ss.
58. Cfr. V. FERRARI, Sociologia del diritto e riforma del processo, op. cit., pp. 311-315, in cui
l�Autore, riferendosi a ricerche degli anni �60, fornisce delle �immagini di fondo� della crisi della
giustizia.
59. L. MARINI, �Spunti su efficienza e valori (a margine della riforma del giudice unico)�, in
Questione giustizia, n. 5, Milano, FrancoAngeli, 1999, p. 907. Tale scollamento, spiega Marini, �
determinato da �disimpegno, arroccamento nel compiacimento tecnico, ricerca del risultato indivi-
duale� da parte dei magistrati.
60. Pratica, invece, poco diffusa in Italia (cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e cor-
ruzione, op. cit., p. 82; e R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, op. cit., p. 94).
17
fluisce in modo determinante tanto sulla qualit� delle sentenze, quanto sulla durata
dei procedimenti; tuttavia, le responsabilit� pi� gravi per l�inefficienza del sistema
giudiziario nel suo complesso sono chiaramente politiche, mentre la dimensione-
chiave � quella organizzativa. Come fa notare Marini:
Come tutti gli strumenti, anche il sistema giustizia non � sufficiente a se stesso. Esso o-
pera rispetto a obiettivi e a contenuti. Ed � proprio il tema dei contenuti che deve oggi tor-
nare d�attualit�. [...] Lealt� istituzionale e correttezza deontologica richiedono che tutti ci
adoperiamo per il miglior funzionamento del processo e degli uffici giudiziari, ma ci� non
pu� sviare l�attenzione dai contenuti sostanziali che la legislazione sta veicolando.
61
Insufficienza delle risorse finanziarie, inadeguatezza delle strutture e degli or-
ganici, scarsa definizione degli obiettivi e delle procedure rappresentano mali or-
ganizzativi che denotano precise responsabilit� politiche, quali: scarsa qualit� del-
le leggi
62
, carenze implementative, assenza di un monitoraggio permanente e dei
controlli di gestione
63
. Si tratta della mancanza di �una specifica cultura
dell�amministrazione della giustizia�
64
, ma anche e soprattutto di una pi� genera-
lizzata mancanza di una cultura dell�efficienza. I costi sono alti. Si parla, tra
l�altro, di diminuzione dei diritti e di delegittimazione delle istituzioni
65
. Valgono,
dunque, una riflessione profonda.
61. L. MARINI, �Spunti su efficienza e valori...�, op. cit., pp. 908-909.
62. Bettini parla diffusamente di quantit� e qualit� delle leggi come variabili potenzialmente in-
fluenti su efficienza, economicit� ed efficacia della PA (cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto am-
ministrativo, op. cit., pp. 79-98). Egli smentisce, dati alla mano, la tesi dell�inflazione legislativa e
individua nella qualit� �sostanziale� delle leggi l�elemento che condiziona maggiormente gli appa-
rati. Cita, tra l�altro, il caso dell�amministrazione della giustizia come fortemente significativo.
63. �I nostri politici si smanicano a far leggi e si defilano quando si tratta di guardarne gli effet-
ti, l�implementazione, e controllare l�efficienza degli apparati della giustizia e delle amministrazio-
ni pubbliche� (R. BETTINI, Sociologia del diritto amministrativo, op. cit., p. 128).
64. Formula usata da Bettini (ibid., p. 135).
65. Ibid., p. 138. Cfr., inoltre, R. BETTINI, �La durata dei procedimenti giudiziari in Italia...�,
op. cit., p. 26.
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